Brief regering : Kabinetsreactie Commissie Doorstroomvennootschappen

Nr. 286
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2021

Op 12 februari 2021 berichtte ik uw Kamer over de instelling van de Commissie doorstroomvennootschappen
(hierna: de commissie) onder voorzitterschap van Bernard Ter Haar. De commissie heeft
haar onderzoek afgerond. Hierbij bied ik u het rapport «Op weg naar acceptabele doorstroom»
aan uw Kamer aan1, tezamen met deze kabinetsreactie. De commissie heeft onderzoek gedaan naar de activiteiten
van doorstroomvennootschappen, in de volksmond ook wel brievenbusfirma’s genoemd.
In het rapport behandelt de commissie het fenomeen doorstroomvennootschappen in brede
zin, waaronder de aard, omvang en oorzaak van dit fenomeen. In het bijzonder wordt
aandacht besteed aan drie hoofdthema’s: de rol van fiscale factoren op de aanwezigheid
van doorstroomvennootschappen, de rol van niet-fiscale factoren daarop en de samenhang
tussen belastingontwijking en witwassen. Dit laatste thema vormt het onderzoek waar
uw Kamer om heeft verzocht in de motie van de leden Snels en Groothuizen.2

De strijd tegen belastingontwijking is een belangrijk speerpunt van dit kabinet. Gedurende
deze kabinetsperiode heeft het kabinet met een groot aantal maatregelen tegen belastingontwijking
laten zien dat de aanpak van belastingontwijking hoog op de agenda staat. Veel van
deze maatregelen zijn reeds in werking getreden of zullen dat binnen afzienbare tijd
doen. Deze maatregelen, die primair zijn gericht tegen belastingontwijking, zorgen
ook voor een verbreding van de belastinggrondslag en een meer evenwichtige belastingheffing
van multinationals. Met de recent ingevoerde bronbelasting op rente, royalty’s en
de nog te implementeren uitbreiding naar dividenden naar laag belastende jurisdicties
loopt Nederland internationaal voorop. De lijst van laag belastende jurisdicties die
Nederland hierbij hanteert is strenger dan de Europese lijst van niet-coöperatieve
jurisdicties. Ook met de – in lijn met de motie van de leden Hermans3 – aanscherping van de earningsstrippingmaatregel is Nederland aanzienlijk strenger
dan omringende landen in het beperken van renteaftrek. Nederland zet daarnaast maximaal
in op informatie-uitwisseling met andere landen en transparantie. En omdat de mate
waarin belastingontwijking nationaal kan worden bestreden grenzen kent, ligt het voor
de hand om internationaal verdere afspraken te maken om ongewenste doorstroom en belastingontwijking
tegen te gaan. Het kabinet kijkt daarom uit naar het door de Europese Commissie aangekondigde
richtlijnvoorstel om het misbruik met doorstroomvennootschappen te bestrijden4. Daarnaast blijft Nederland zich actief inzetten voor de implementatie van de afspraken
die voortvloeien uit het recente akkoord van het Inclusive Framework (IF) van de OESO5 voor een moderner internationaal belastingsysteem en een wereldwijde minimumbelasting.
Nederland heeft een actieve rol in de totstandkoming van deze afspraken.

Het rapport is een vervolg op het werk van de Adviescommissie belastingheffing van
multinationals, eveneens onder leiding van Bernard ter Haar. Dit kabinet draagt bij
aan een meer evenwichtige belastingheffing van multinationals en heeft daarom veel
adviezen van deze commissie reeds overgenomen. Op sommige onderdelen met strengere
implementatie dan noodzakelijk. Zo wordt met ingang van 1 januari 2022 de verliesverrekening
in de vennootschapsbelasting beperkt. Hiermee wordt een ondergrens in de vennootschapsbelasting
gecreëerd voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland. Het kabinet heeft
daarnaast op Prinsjesdag 2021 een afzonderlijk wetsvoorstel bij uw Kamer ingediend
om mismatches te bestrijden die ontstaan als landen het arm’s-lengthbeginsel verschillend
toepassen. Daardoor kan niet langer een deel van de winst van een concern onbelast
blijven. Met deze maatregel wordt een dubbele niet-heffing voorkomen en loopt Nederland
internationaal meer in de pas. Ook doet het kabinet nader onderzoek naar structureel
verlieslatende bedrijven, het belang van royalty’s in ontwijkstructuren en de verschillen
tussen fiscale en commerciële winstbepaling op de effectieve belastingdruk van multinationals.
De resultaten van die onderzoeken verwacht het kabinet later dit jaar.

Het kabinet stelt de werkzaamheden en de aanbevelingen in het rapport van de commissie
zeer op prijs. De commissie constateert dat er op nationaal niveau al veel maatregelen
zijn genomen om doorstroom om fiscale redenen tegen te gaan en spreekt van een zekere
mate van «beleidsstapeling». Het is nog onduidelijk hoe effectief deze maatregelen
zijn. Dat komt enerzijds door achterlopende statistieken en anderzijds doordat een
deel van deze maatregelen nog in werking moet treden. Daarnaast bevinden de ontwikkelingen
op internationaal gebied zich in een stroomversnelling, waardoor ook de effecten van
internationale afspraken nog onduidelijk zijn. Deze gecombineerde onzekerheid kan
volgens de commissie terughoudendheid in de aanbeveling voor nieuwe maatregelen legitimeren
maar ook juist een kans bieden om vanuit Nederland als belangrijke doorstroomjurisdictie
een duidelijk signaal te geven. Vanwege haar demissionaire status zal het aan een
volgend kabinet zijn om de aanbevelingen in het rapport te beoordelen en eventueel
om te zetten in beleid. In deze kabinetsreactie worden de bevindingen van het rapport
daarom enkel kort toegelicht en bezien in het licht van de maatregelen die dit kabinet
reeds heeft genomen.

Inhoud van het rapport

Definitie en omvang

De commissie heeft onderzoek gedaan naar de mogelijk definitie van een «doorstroomvennootschap»,
maar constateert dat er geen duidelijke en sluitende definitie is van het begrip dat
recht doet aan dit fenomeen in al zijn aspecten. Daarom zou de beoordeling of sprake
is van een doorstroomvennootschap volgens de commissie moeten gebeuren aan de hand
van een aantal kenmerken. Deze kenmerken zien op de aanwezigheid van een internationale
structuur, transacties met gelieerde partijen, beperkte reële aanwezigheid in Nederland,
de aanwezigheid van fiscale, financiële of juridische motieven en grote internationale
geldstromen of balansposities. Als meerdere van deze kenmerken aanwezig zijn, kan
worden gesproken van «doorstroom» of een «doorstroomvennootschap»6.

Nederland kent nog steeds een groot aantal doorstroomvennootschappen. Op basis van
gegevens van De Nederlandsche Bank (DNB), constateert de commissie dat er circa 12.400
doorstroomvennootschappen (in 2019) met een balanstotaal van circa 4.500 miljard euro
in Nederland aanwezig zijn. Dat bedrag staat gelijk aan 550 procent van het toenmalig
bruto binnenlands product (BBP). De rente-, royalty- en dividendbetalingen die jaarlijks
door deze doorstroomvennootschappen stromen, bedragen gemiddeld 170 miljard euro per
jaar in de periode 2015–2019. Dat een relatief groot deel van deze betalingen vanuit
Nederland naar laagbelastende jurisdicties (LBJ’s) stroomde, terwijl het uiteindelijke
moederbedrijf in de Verenigde Staten (VS) is gevestigd, wijst volgens de commissie
op fiscale motieven.

Vergeleken met hun omvang is het belang van doorstroomvennootschappen voor de Nederlandse
economie beperkt, zowel voor wat betreft werkgelegenheid als belastingafdracht. De
directe werkgelegenheid wordt geschat op drie- tot vierduizend banen. De afdracht
van vennootschapsbelasting van doorstroomvennootschappen wordt geschat op circa 650
miljoen euro in 2019 ofwel 0,2 procent van de totale belastinginkomsten. De commissie
concludeert dat dit niet in verhouding staat tot de negatieve effecten van doorstroomvennootschappen
voor andere landen en daarmee voor de reputatie van Nederland. De commissie vindt
het lastig te zeggen hoeveel belastinginkomsten overheden precies mislopen vanwege
doorstroom door Nederland, maar wel wordt aangenomen dat ontwikkelingslanden extra
gevoelig zijn voor belastingontwijking via het Nederlandse verdragennetwerk.

Het kabinet benadrukt dat deze statistieken uit 2019 komen. Het overgrote deel van
de maatregelen zijn de afgelopen jaren geïmplementeerd, of moeten nog in werking treden.
De komende jaren zal blijken of het gewenste effect van de maatregelen ook in de cijfers
terug te zien is. Het kabinet verwacht dat de neerwaartse trend van ongewenste doorstroom
inmiddels is ingezet.

Fiscale factoren

De commissie beschrijft de relevante onderdelen van het Nederlandse belastingstelsel
die, in ieder geval tot voor kort, Nederland aantrekkelijk hebben gemaakt voor doorstroomvennootschappen.
Hieronder vallen de deelnemingsvrijstelling, het omvangrijke verdragennetwerk, de
afwezigheid van een bronbelasting op renten en royalty’s en de rulingpraktijk. Het
rapport beschrijft voorbeelden van onbedoeld gebruik van elk van deze aspecten van
het Nederlands belastingstelsel. In combinatie met de goed georganiseerde financiële
advies- en dienstverleningssector heeft dat volgens de commissie tot een omvangrijke
financiële doorstroom geleid. De commissie meent dat de reeds genomen maatregelen
naar verwachting een eind maken aan (een deel van de) fiscaal gedreven rente- en royaltydoorstroom.
Dit betekent niet dat verwacht mag worden dat Nederland zijn positie als vestigingsland
voor lege houdstermaatschappijen structureel kwijtspeelt, ook al is het Nederlandse
fiscale stelsel inmiddels niet meer uniek in vergelijking met andere landen. Volgens
de commissie zal er nog steeds een grote groep (nagenoeg) lege doorstroomvennootschappen
zijn die gebruik maakt van de Nederlandse fiscale infrastructuur, waarvan de bijdrage
aan de economie gering is. De commissie beveelt daarom verdere stappen aan maar ziet
tegelijkertijd dat vergaande unilaterale maatregelen niet direct een oplossing bieden.
De commissie beveelt in de eerste plaats een proactieve houding en een voortrekkersrol
aan ten opzichte van internationale en Europese initiatieven. Hieronder vallen de
herziening van het internationale belastingsysteem binnen het Inclusive Framework
van de OESO en het aangekondigde EU-richtlijnvoorstel over doorstroomvennootschappen.7 Nederland zou, volgens de commissie, hierbij moeten pleiten voor maatregelen die
zowel zien op gerichte informatie-uitwisseling als op het beperken van de voordelen
van de Interest- en royaltyrichtlijn8 en de Moeder-dochterrichtlijn9.

De aanbevelingen van de commissie sluiten aan bij de weg die dit kabinet heeft ingeslagen.
De aanpak van belastingontwijking is een speerpunt van dit kabinet. Nederland heeft
zich niet alleen herhaaldelijk een voorstander van internationale afspraken getoond,
maar neemt internationaal ook een voortrekkersrol aan. Het kabinet heeft bijvoorbeeld
de EU-richtlijnen ATAD1 en ATAD2 streng en op een robuuste wijze geïmplementeerd.
Een grote volgende stap in de internationale aanpak van belastingontwijking is het
recente wereldwijde akkoord over de herziening van het internationale belastingsysteem.10 Nederland is blij met de voortgang en zal zich ook in de verdere uitwerking van dit
akkoord proactief opstellen en een constructieve houding tonen. Over het aangekondigde
EU-richtlijnvoorstel voor het aanpakken van doorstroomvennootschappen heb ik me eerder
al positief uitgelaten.11 Het kabinet kijkt met veel interesse uit naar het richtlijnvoorstel van de Europese
Commissie.

Het kabinet heeft ook op nationaal niveau maatregelen genomen om te voorkomen dat
Nederland gebruikt wordt voor doorstroomactiviteiten. Zo heeft het kabinet onder meer
een conditionele bronbelasting op renten en royalty’s ingevoerd. Deze bronbelasting
zorgt er vanaf dit jaar voor dat Nederland 25% bronbelasting heft op renten en royalty’s
vanuit Nederland naar laagbelastende jurisdicties (en in misbruiksituaties). Het kabinet
verwacht dat door deze maatregel de rente- en royaltystromen naar laagbelastende landen
nagenoeg zullen verdwijnen. Deze maatregel pakt immers rechtstreeks doorstroomvennootschappen
aan die worden gebruikt om belasting te ontwijken. Bovendien heeft uw Kamer op 30 september
jl. het wetsvoorstel Wet invoering conditionele bronbelasting op dividenden aangenomen.12 Door deze wet worden vanaf 2024 ook dividendstromen belast die onder de bestaande
wetgeving binnen concernverband onbelast kunnen worden uitgekeerd aan lichamen die
zijn gevestigd in laagbelastende jurisdicties. Daarnaast voorkomt de invoering van
de Principal Purpose Test (PPT) dat van het uitgebreide Nederlandse verdragennetwerk
oneigenlijk gebruik gemaakt kan worden. Als het verkrijgen van verdragsvoordelen een
van de voornaamste doelen is van een structuur of transactie, dan voorkomt de PPT
dat een verdragspartner van Nederland ten onrechte wordt beperkt in de heffingsbevoegdheid.
Ongewenste doorstroomstructuren worden hierdoor beperkt. Het kabinet zal de effecten
van de maatregelen tegen belastingontwijking zo goed mogelijk monitoren en hierover
aan uw Kamer rapporteren.13

Twee aanbevelingen van de commissie zien op een uitbreiding van de spontane uitwisseling
van informatie met andere belastingdiensten. In de kabinetsreactie op de bevindingen
van het onderzoek naar de deelnemingsvrijstelling die op Prinsjesdag 2020 aan de Kamer
is verstuurd, is aangekondigd dat nader onderzocht zal worden of het mogelijk is om
per 2022 een informatie-uitwisseling te introduceren voor doorstroomvennootschappen
die gebruikmaken van de deelnemingsvrijstelling en niet voldoen aan de in die brief
opgenomen substance-voorwaarden.14 Naar aanleiding van onderzoek van het kabinet blijkt dat de afbakening van situaties
waarin informatie-uitwisseling wenselijk zou zijn, ingewikkeld is. Omwille van EU-rechtelijke
aspecten is het namelijk niet mogelijk de maatregel zo vorm te geven dat deze geen
onvoorziene gevallen met reële aanwezigheid in Nederland raakt. Een eventuele Nederlandse
aanpassing van de informatie-uitwisseling zal daarom worden betrokken in de brede
afweging naar aanleiding van het definitieve richtlijnvoorstel over doorstroomvennootschappen
van de Europese Commissie. Dat voorstel wordt eind dit jaar verwacht.

Niet-fiscale factoren

De commissie benoemt ook niet-fiscale factoren die bijdragen aan de aanwezigheid van
doorstroomvennootschappen in Nederland. Het flexibele ondernemingsrecht, de juridische
dienstverlening, de goede infrastructuur en de internationale oriëntatie spelen eveneens
een rol bij het vestigen van houdster- en financieringsmaatschappijen in Nederland.
De commissie doet geen aanbevelingen op het gebied van het vennootschapsrecht omdat
zij de flexibiliteit daarvan niet (per se) als onwenselijk ziet en eventuele maatregelen
ook bona fide ondernemingen zouden kunnen treffen. De commissie adviseert de regering
om op multilateraal niveau werk te maken de uitsluiting van doorstroomvennootschappen
bij investeringsbeschermingsovereenkomsten (IBO’s). Mocht dit niet lukken, dan raadt
de commissie aan bestaande IBO’s te heronderhandelen. Daarnaast doet de commissie
een tweetal aanbevelingen op het gebied van het jaarrekeningenrecht. Deze zien op
uitgebreidere rapportageverplichtingen die moeten voorkomen dat doorstroomvennootschappen
gebruik kunnen maken van de uitzonderingen die bedoeld zijn voor het MKB. Het is aan
een volgend kabinet om deze aanbevelingen te beoordelen.

Witwassen

In het rapport geeft de commissie aan dat elementen die samenhangen met of het gevolg
zijn van het Nederlandse belasting- en investeringsklimaat criminele geldstromen kunnen
aantrekken en het witwasrisico kan verhogen. De praktijk van doorstroom via vennootschappen
maakt ons financiële stelsel kwetsbaar voor gebruik voor witwassen of financieren
van terrorisme. Daarbij constateert de commissie dat juist het bestaan van de geldstromen
via doorstroomvennootschappen en de betrouwbare reputatie van Nederland als dekmantel
kunnen werken. Het gebruik van structuren met vennootschappen in verschillende landen
maakt het achterhalen van de herkomst van de middelen daarbij lastig. Tegelijk constateert
de commissie dat er in Nederland al veel maatregelen zijn en worden getroffen ter
voorkoming en bestrijding van witwassen en financieren van terrorisme. De commissie
ziet nog mogelijkheden voor aanscherpingen ten aanzien van dienstverleners en ter
voorkoming van misbruik van juridische entiteiten, die voor verhulling gebruikt kunnen
worden.

De commissie doet een aantal aanbevelingen voor aanvullende beleidsmaatregelen. Deels
passen deze al in lopende maatregelen van het kabinet. Drie aanbevelingen zien op
toezicht en opsporing. Ten eerste betreft dit aandacht voor capaciteit voor de aanpak
van illegale trustdienstverlening. Dit onderschrijft het kabinet. Onlangs heeft de
Minister van Financiën aanvullende maatregelen aangekondigd naar aanleiding van een
onderzoek naar illegale trustdienstverlening in Nederland, waaronder in gesprek treden
met Bureau Toezicht Wwft en DNB over de capaciteit van het toezicht.15 Ten tweede beveelt de commissie om een vervolgonderzoek naar de relatie tussen doorstroomvennootschappen,
witwassen en belastingontduiking te laten doen door het Financieel Expertise Centrum
(FEC). Het kabinet ondersteunt dit advies voor een verdiepingsslag en betrekt dit
bij de lopende gesprekken met de partners bij het FEC. Ten derde doet de commissie
de aanbeveling om in te zetten op internationale samenwerking bij de aanpak van criminele
doorstroom. Dit onderschrijft het kabinet en is een doorlopend aandachtspunt.

Daarnaast doet de commissie drie aanbevelingen ten behoeve van transparantie van juridische
entiteiten. De commissie beveelt aan dat Nederland in internationaal verband openbare
UBO-registers voor juridische entiteiten bepleit. Het kabinet zet zich hier al voor
in. Zo werkt Nederland actief mee aan nieuwe standaarden bij de Financial Action Task
Force (FATF) rondom transparantie van UBO-gegevens voor juridische entiteiten en het
voorschrijven van UBO-registers op mondiaal niveau. Daarnaast doet de commissie nog
twee voorstellen met betrekking tot het UBO-register voor juridische entiteiten in
Nederland. Dat betreft ten eerste een nadere duiding in geval bij onderzoek naar de
UBO van een juridische entiteit niet tot een daadwerkelijke UBO wordt gekomen, maar
een pseudo-UBO, het bestuur, opgeeft. Dit punt wil het kabinet bezien in relatie tot
de nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen, die de Europese Commissie afgelopen juli
heeft gepresenteerd. De regels rond het vaststellen van UBO’s zijn afkomstig uit Europese
regelgeving en eventuele aanpassingen kunnen ook het best in dat kader plaatsvinden.
Ten tweede pleit de commissie voor betere doorzoekbaarheid van het UBO-register. De
huidige inrichting van het UBO-register bevat een balans tussen openbaarheid van UBO-gegevens
enerzijds en de bescherming van de privacy van UBO’s anderzijds. Deze verhouding is
na een uitgebreide en zorgvuldige wetsbehandeling tot stand gekomen. Tijdens die behandeling
zijn amendementen over extra waarborgen ter bescherming van de privacy van UBO’s en
ook moties over het monitoren van de effectiviteit en de privacygevolgen van het register
aangenomen.16 Deze aspecten worden door het kabinet gemonitord en hierover zal het kabinet de Tweede
Kamer één jaar en vier jaar na vulling informeren. Dit is in 2023 en in 2026. Deze
aanbeveling van de commissie wordt betrokken bij deze monitoring en informatieverstrekking
aan de Tweede Kamer.

Conclusie

Het aanpakken van belastingontwijking en doorstroomvennootschappen zonder reële economische
bijdrage is een belangrijk speerpunt van dit kabinet. Het kabinet bedankt de leden
van de commissie dan ook voor het belangrijke werk dat ze op dit terrein hebben geleverd.
In lijn met het advies van de commissie toont Nederland in internationale gremia momenteel
een proactieve houding om verdere stappen te zetten in de herziening van het internationale
belastingsysteem.

Het is aan een volgend kabinet om de aanbevelingen van de commissie te beoordelen
en eventueel om te zetten in beleid. Hierbij benadrukt het kabinet dat het bij de
verdere uitwerking van maatregelen van belang is om te toetsen wat de uitvoeringsgevolgen
zijn voor de relevante uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief