Brief regering : Fiche: Mededeling EU Arctisch beleid

Nr. 3249
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Europese Commissie toolbox aanpak stijgende energieprijzen (Kamerstuk 22 112, nr. 3247)

Fiche: Mededeling Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel (2021–2025) (Kamerstuk
22 112, nr. 3248)

Fiche: Mededeling EU Arctisch beleid

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

Fiche: Mededeling EU Arctisch beleid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Een sterker engagement van de EU voor
een vreedzaam, duurzaam en welvarend noordpoolgebied.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

13 oktober 2021

c) Nr. Commissiedocument

JOIN(2021)27

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021JC0027…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie voorstel

De gezamenlijke mededeling van de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger
voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid bouwt voort op de gezamenlijke mededeling
«Geïntegreerd EU-beleid voor het Noordpoolgebied» van 27 april 2016.1 Het doel van het beleid is bijdragen aan een veilig, stabiel, duurzaam en welvarend
Arctisch gebied door het bevorderen van multilaterale samenwerking om zo de gevolgen
van klimaatverandering voor het kwetsbare Arctische ecosysteem aan te pakken. De landen
in het Arctisch gebied zijn daarbij in de eerste plaats verantwoordelijk voor het
aanpakken van uitdagingen en kansen op hun grondgebied.2 Veel uitdagingen reiken echter verder dan nationale grenzen en kunnen doeltreffender
worden aangepakt door middel van regionale of multilaterale samenwerking. Voor een
deel van het Arctisch gebied is de EU bovendien medewetgever.3

Ten eerste wil de Commissie inzetten op het behoud van de vreedzame samenwerking in
de huidige geopolitieke context. De veiligheid van het Arctisch gebied omvat ecologische,
economische en politiek-militaire elementen, die niet los van elkaar kunnen worden
gezien: klimaatverandering en smeltend ijs leiden tot meer geopolitieke belangstelling
hetgeen de kans vergroot op strategische concurrentie waardoor de belangen van de
EU in het gedrang komen. Het op een duurzame manier behouden van voldoende toegang
tot de grondstoffen die het gebied bezit, is tevens noodzakelijk voor het vergroten
van de strategische autonomie van de EU. De Commissie volgt de veiligheidsontwikkelingen
in het gebied nauwgezet, en in bepaalde opzichten met zorg. Om vreedzame samenwerking
te bevorderen zal de Commissie inzetten op het verbeteren van haar strategische prognoses4, en zullen Arctische thema’s worden geïntegreerd in de EU externe diplomatie. Ook
zullen regionale samenwerkingen worden versterkt. De Commissie zal haar betrokkenheid
in de werk- en expertgroepen van de Arctische Raad vergroten, en herhaalt haar verzoek
om officiële waarnemersstatus te krijgen bij deze Raad. De Commissie heeft de onderzoeksalliantie
Atlantische Oceaan opgedragen om het EU Arctisch wetenschappelijk onderzoek te versterken.5 De banden met Groenland zullen worden verstevigd, o.a. door het openen van een Europese
Commissie kantoor in Nuuk.

Ten tweede zet de Commissie in op het veerkrachtiger maken van het Arctisch gebied
tegen klimaatverandering en milieuaantasting. De Commissie constateert dat klimaatverandering
de grootste bedreiging is voor het Arctisch gebied, en benoemt expliciet de negatieve
impact van de EU op het gebied. Ze geeft aan deze aan te willen aanpakken.6 Zo stelt de Commissie voor in te zetten op het tegengaan van marien zwerfvuil, zwarte
koolstof en chemische stoffen. Zo streeft de Commissie naar een mondiale overeenkomst
inzake kunststoffen ter bestrijding van plasticvervuiling op zee, en is ze actief
betrokken bij de werkzaamheden van de Arctische Raad en OSPAR7 op dit terrein.8 Omdat de EU verantwoordelijk is voor 31 procent van de CO2 en 16,5 procent van de zwarte koolstof uitstoot door maritiem vervoer in het Arctisch
gebied, wil de Commissie het voortouw nemen bij het realiseren van emissievrije scheepvaart
in de Noordelijke IJszee.9 Ook steunt de Commissie krachtige maatregelen in het kader van het Verdrag van Minamata
om kwikverontreiniging in het Arctisch gebied te beperken.10 De EU is in 2019 toegetreden tot een internationale overeenkomst ter voorkoming van
ongereglementeerde visserij op volle zee in de centrale Noordelijke IJszee, en zet
in op snelle implementatie van deze overeenkomst.11 Hiernaast heeft de EU met Groenland een overeenkomst gesloten ter bevordering van
duurzame visserij.12 De EU is ook importeur van Arctisch olie en gas.13 Voortbouwend op de gedeeltelijke moratoria14 voor de exploratie van koolwaterstoffen in het Arctisch gebied streeft de Commissie
ernaar dat olie, kolen en gas in de grond blijven, ook in het Arctisch gebied. Om
dit te bereiken zal de Commissie werken aan een multilaterale wettelijke verplichting,
ook wel aangeduid als moratorium, om verdere ontwikkeling van olie- en gasreserves
in het Arctisch gebied of aangrenzende regio’s te verbieden. En deze evenmin aan te
kopen na productie.

Ten derde wil de Commissie een innovatieve groene15, blauwe16 en digitale transitie stimuleren. Wetenschappelijk onderzoek, innovatie en technologie
staan centraal in het EU Arctisch beleid.17 De Commissie zal nieuwe mogelijkheden ondersteunen voor duurzame economische ontwikkelingen,
inclusief in de «groene economie» en «blauwe economie» sectoren, en het inzetten van
innovatieve technologieën. Zo zal de Commissie digitale connectiviteit in het Arctisch
gebied stimuleren door middel van EU-ruimtevaartprogramma’s en de Connecting Europe Facility.18 De Commissie zal zich verder inzetten voor een grotere betrokkenheid van jongeren,
vrouwen en inheemse volkeren bij de besluitvorming in het Arctisch gebied. Ook zal
de Commissie haar kennis willen vergroten over gezondheidsbedreigingen als gevolg
van klimaatverandering.19

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Duurzaamheid, internationale samenwerking en wetenschappelijk onderzoek vormen de
hoekstenen van de huidige Nederlandse Polaire Strategie 2021–2025 «Beslagen ten IJs».20 Ten aanzien van het Arctisch gebied is de inzet van het kabinet primair gericht op
het beschermen van mens, milieu, veiligheid en internationale stabiliteit. Daar waar
economische activiteiten plaatsvinden, bevordert Nederland dat deze in overeenstemming
zijn met internationale afspraken en standaarden op het gebied van duurzaamheid. Deze
inzet krijgt onder andere vorm via het ondersteunen en waar nodig versterken van de
internationale juridische en bestuurlijke kaders, waarbij het VN-Zeerechtverdrag (UNCLOS)
de basis vormt. Ook draagt het kabinet bij aan het behoud van politieke stabiliteit
in de regio, onder meer via het actieve waarnemerschap in de Arctische Raad en de
bilaterale contacten met de Arctische landen. Het kabinet maakt zich sterk om de diplomatieke
inzet ten aanzien van het Arctisch gebied – gericht op veilige en duurzame omgang
met het gebied – binnen bestaande middelen en capaciteiten te vergroten. Ook stimuleert
het kabinet wetenschappelijk onderzoek in het Arctisch gebied om hiermee bij te dragen
aan betere kennis van polaire ontwikkelingen, inclusief klimaatverandering.

Het kabinet staat gezien de grote milieu en veiligheidsrisico’s, met name in kwetsbare
zeeën, zeer terughoudend ten aanzien van exploitatie van olie en gas in het Arctisch
gebied.21 De activiteiten die er wel worden ondernomen moeten aan zeer strenge milieu en veiligheidsnormen
voldoen, rekening houdend met de specifieke kwetsbaarheid van het Arctisch gebied.
De mondiale transitie van fossiele brandstoffen naar hernieuwbare energie zal de komende
jaren dienen te versnellen, in lijn met de Overeenkomst van Parijs en de SDG’s. In
lijn hiermee heeft het kabinet de financiële steun aan de exploratie en ontwikkeling
van nieuwe voorraden olie en gas in het buitenland uitgefaseerd.22 Het kabinet zet tevens in op de beëindiging van exportkredietsteun voor fossiele
projecten, uiterlijk in 2022.23 Ook roept het kabinet financiële instellingen op af te zien van de financiering van
activiteiten en bedrijven die een bedreiging vormen voor de biodiversiteit in het
kwetsbare Arctische gebied.24

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de voorliggende mededeling. Het EU Arctisch beleid, zoals opgesteld
in de mededeling, is op hoofdlijnen in overeenstemming met het Nederlands Arctisch
beleid.25 Zowel het Nederlands als het Europees Arctisch beleid richt zich op duurzame ontwikkeling,
internationale samenwerking en wetenschappelijk onderzoek. Ook zien we zowel in de
EU als het Nederlandse beleid terecht groeiende aandacht voor klimaatverandering en
veiligheid.

Het kabinet steunt het voornemen van de Commissie om een belangrijke bijdrage te leveren
aan wetenschappelijk onderzoek in het Arctisch gebied en om internationale wetenschappelijke
samenwerking te bevorderen en faciliteren. Wetenschappelijk onderzoek en kennis van
het Arctisch gebied staan aan de basis van de bescherming van de kwetsbare ecosystemen
en het duurzaam beheer en behoud ervan. Het Nederlands wetenschappelijk onderzoek
is gebaat bij goede internationale samenwerking, zowel binnen als buiten de EU. Daarnaast
vormen de EU-wetenschapsfondsen een belangrijke aanvulling op de middelen die vanuit
Nederland beschikbaar zijn gesteld voor het wetenschappelijke poolonderzoek.

De mededeling geeft blijk van de – door klimaatverandering – veranderende veiligheids-
en geopolitieke situatie. De mededeling benoemt het belang van het nauwgezet volgen
en monitoren van deze activiteiten. Net als in het Nederlandse beleid erkent de Commissie
dat Arctische veiligheid politieke en militaire, economische en ecologische elementen
bevat, en dat deze niet los van elkaar kunnen worden gezien. Dat de Commissie in de
mededeling inzet op het vergroten van haar inzicht in de gevolgen van klimaatverandering
voor het Arctisch gebied, maar ook mondiaal, o.a. middels verbetering van haar strategische
prognoses is volgens het kabinet een goede zaak.

Het kabinet steunt het streven van de Commissie naar het instellen van een moratorium
op olie- en gaswinning in het Arctisch gebied. Zoals hierboven geschetst, staat Nederland
reeds zeer terughoudend ten aanzien van olie- en gaswinning in het Arctisch gebied.
Een moratorium ligt volgens het kabinet in een logisch verlengde van deze stappen.
Omdat olie- en gaswinning plaatsvindt in gebieden binnen rechtsmacht van de Arctische
landen, is het van groot belang deze landen mee te krijgen. Ook dient te worden voorkomen
dat een moratorium ten koste gaat van kansen en werkgelegenheid voor inheemse bevolkingen.

Als laatste vindt het kabinet het wenselijk dat de Commissie zich nog actiever gaat
inzetten in internationale gremia, waarvan de Arctische Raad-(werkgroepen) en VN-fora
de belangrijkste zijn, en de samenwerking opzoekt met alle belanghebbenden, onder
wie de Arctische landen, niet-Arctische landen en de inheemse bevolking. Het kabinet
blijft de inzet van de Commissie om formele waarnemersstatus te verkrijgen bij de
Arctische Raad steunen. In de context van de Arctische Raad zou de EU steviger kunnen
inzetten op samenwerking met andere waarnemerlanden, in het bijzonder met de betrokken
EU-lidstaten.26

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de mededeling zowel binnen de Raad als het Europees parlement
positief wordt ontvangen. Vermoedelijk zal een aantal EU-lidstaten juist meer of minder
aandacht voor veiligheid en geopolitieke ontwikkelingen in het Arctisch gebied bepleiten.
De verwachting is dat het merendeel van de EU-lidstaten het streven naar een moratorium
op olie- en gaswinning in het Arctisch gebied zal steunen. Wel zal mogelijk discussie
ontstaan over de termijn en de wijze waarop.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling
heeft betrekking op de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in
het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, economische, sociale en territoriale
samenhang, milieu, trans-Europese netwerken, energie, onderzoek, technologische ontwikkeling
en de ruimte en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Op
het terrein van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het
kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid is sprake van een exclusieve bevoegdheid
van de EU (artikel 3, lid 1, onder d, VWEU). Op de terreinen van economische, sociale
en territoriale samenhang, milieu, trans-Europese netwerken en energie is sprake van
een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder c,
e, h, i, VWEU). Op het terrein van onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte
is sprake van een parallelle bevoegdheid van de EU en de lidstaten (artikel 4, lid
3, VWEU). De uitoefening van die bevoegdheid door de EU belet de lidstaten niet hun
eigen bevoegdheid uit te oefenen. Op het terrein van het GBVB zijn de lidstaten bevoegd
om extern naast de Unie op te treden (artikel 2, lid 4, VWEU). Voor zover de EU een
positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren.

b) Subsidiariteit

Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing voor zover er sprake is van een
exclusieve bevoegdheid van de EU. Zoals hierboven aangegeven heeft de Unie een exclusieve
bevoegdheid op het terrein van de instandhouding van de biologische rijkdommen van
de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Voor zover de mededeling
ziet op de overige beleidsterreinen, is de grondhouding van het kabinet ten aanzien
van de subsidiariteit positief. Wegens de omvang en het grensoverschrijdende karakter
van de problematiek in het Arctisch gebied – zoals bijvoorbeeld toenemende klimaatopwarming
van het gebied en het versterkende effect daarvan op de mondiale klimaatverandering,
mariene vervuiling en bedreiging van de biodiversiteit – kan de aanpak hiervan het
beste op EU-niveau worden belegd. Ook draagt de EU door de uitstoot van broeikasgassen
voor een groot deel bij aan de problematiek in het Arctisch gebied, en ondervindt
de EU in sterke mate de gevolgen hiervan. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het doel van de mededeling is een bijdrage te leveren aan een veilig, stabiel, duurzaam
en welvarend Arctisch gebied door het bevorderen van multilaterale samenwerking om
zo de gevolgen van klimaatverandering voor het kwetsbare Arctische ecosysteem aan
te pakken en een inclusieve en duurzame ontwikkeling van het gebied te ondersteunen.
De complexiteit van de problematiek in het Arctisch gebied, waar veel dingen samenkomen
en van invloed zijn op elkaar, zoals de bescherming van het milieu, duurzame ontwikkeling
en internationale samenwerking, vraagt een geïntegreerde aanpak. Een mededeling, waarin
deze onderwerpen gezamenlijk worden aangepakt, is daarom geschikt om de doelstelling
van het optreden te bereiken. Wetenschappelijk onderzoek is volgens de mededeling
een belangrijk middel om het doel te bereiken. Wetenschappelijk onderzoek genereert
kennis op basis waarvan in internationale fora maatregelen kunnen worden genomen ter
bescherming van het gebied. Het voorgestelde optreden is ook daarom geschikt om de
doelstelling van het optreden te bereiken. Het voorgestelde optreden gaat bovendien
niet verder dan noodzakelijk om de doelstelling van het optreden te bereiken, omdat
het ruimte laat voor lidstaten voor het uitvoeren van nationaal beleid op dit gebied,
bijvoorbeeld voor het laten bestaan van een nationaal wetenschappelijk programma.

d) Financiële gevolgen

De financiering van het EU-beleid voor het Arctisch gebied komt uit bestaande middelen,
namelijk Horizon Europe en de Europese structuur- en investeringsfondsen. Er zijn
geen additionele financiële consequenties voor Nederland voorzien. Het kabinet is
van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de Rijksbegroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Zoals hierboven al gemeld integreert de mededeling al bestaand EU-beleid en -middelen.
Er zijn zodoende geen gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten voorzien.
Zoals in de beoordeling van de mededeling uiteengezet wordt, verwelkomt het kabinet
het feit dat de mededeling duidelijk blijk geeft van de veranderende veiligheids-
en geopolitieke situatie.