Brief regering : Overzicht EU-rechtsstaatinstrumentarium

29 279
Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 2426
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 november 2021

De rechtsstaat waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen
de beperkingen die daaraan door de wet zijn gesteld, met inachtneming van de democratische
waarden en grondrechten en onder toezicht van onafhankelijke rechters. Respect voor
de rechtsstaat in de Europese lidstaten is een fundamenteel uitgangspunt voor het
functioneren van de Europese Unie, omdat het een randvoorwaarde is voor doeltreffende
en uniforme toepassing van het EU-recht en voor het wederzijdse vertrouwen tussen
de lidstaten. Het kabinet constateert dat de zorgen over de staat van de rechtsstaat
in verschillende EU lidstaten afgelopen jaren zijn toegenomen.

De Europese Unie heeft meerdere instrumenten tot haar beschikking om rechtsstatelijke
problemen in de Unie te adresseren. Een aantal van deze instrumenten, zowel preventief
als handhavend van karakter, is de laatste jaren mede door inzet van Nederland tot
stand gekomen. In deze brief, die u toegaat mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid, de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister van Financiën, de Minister
van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
wordt ten behoeve van de informatiepositie van uw Kamer een feitelijk overzicht gegeven
van het EU-instrumentarium, waarbij ook de beschikbare financiële instrumenten worden
toegelicht. Het is het uitgangspunt van het kabinet dat deze instrumenten de komende
periode waar nodig adequaat en volledig worden ingezet.

Preventieve instrumenten

Het rechtsstaatmechanisme

Het rechtsstaatmechanisme, geïntroduceerd in 2020, is een instrument waarmee de rechtsstaat
in de Unie voor het eerst preventief en structureel gemonitord kan worden om in een
vroeg stadium eventuele problemen in de Unie te kunnen identificeren, te bespreken
en gezamenlijk tot oplossingen te komen. Het mechanisme bestaat uit het jaarlijkse
rechtsstaatrapport waarin de Commissie verslag doet van de rechtsstatelijke situatie
in de EU als geheel en in de lidstaten afzonderlijk. Het rechtsstaatrapport is het
resultaat van een nauwe dialoog van de Commissie met de lidstaten, maar bijvoorbeeld
ook met het maatschappelijk middenveld en organisaties binnen de justitiële sector.
Ook ontvangt de Commissie onder andere inhoudelijke bijdragen van het EU-grondrechtenagentschap,
de Raad van Europa en de VN. De Commissie legt de lidstaten aan de hand van vier pijlers
langs de rechtsstatelijke meetlat: justitieel stelsel, corruptiebestrijding, pluriformiteit
en vrijheid van de media en andere institutionele kwesties die verband houden met
checks and balances. Het rapport wordt vervolgens besproken tijdens de jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog
in de Raad Algemene Zaken, aangevuld met een separate bespreking van vijf van de landenhoofdstukken
per voorzitterschap. De kabinetsappreciatie1 van het meest recente rapport is beide Kamers op 1 oktober jl. toegegaan. Nederland
is in het voorjaar van 2022 aan de beurt. Daarnaast komen ook bij de Raad Justitie
en Binnenlandse Zaken thematische onderwerpen uit het rapport aan de orde. De Commissie
heeft aangekondigd vanaf 2022 concrete aanbevelingen aan de landenhoofdstukken toe
te voegen. Het rechtsstaatmechanisme gaat uit van een peerreview methode op basis van het Commissierapport en leidt niet tot juridisch bindende gevolgen.
Wel is het zo dat de informatie die wordt opgehaald onder het rechtsstaatmechanisme
(indirect) gebruikt kan worden voor andere handhavende instrumenten, zoals de MFK-rechtsstaatverordening.

EU Justitie, Rechten en Waarden Fonds

Het Justitie, Rechten en Waarden fonds onder het huidige MFK (2021–2027) is gericht
op het versterken van de rechtsstaat in de lidstaten. Dit fonds bestaat uit twee programma’s.
Het Justitieprogramma (350 miljoen euro) beoogt bij te dragen aan de ontwikkeling
van een Europese rechtsruimte en heeft onder andere als doelstelling de onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van de rechterlijke macht te bevorderen. Het Citizens, Equality, Rights and Values (CERV)-programma (1.550 miljoen euro) richt zich op het beschermen en bevorderen
van de rechten en waarden van de Unie en kan onder andere worden ingezet om het maatschappelijk
middenveld in de Unie ondersteunen bij projecten op het gebied van de rechtsstaat,
grondrechten, democratie en gender- en LHBTI-gelijkheid.

Handhavende instrumenten

Inbreuk- en prejudiciële hofzaken

Ingevolge artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag (hierna: VWEU) kan de Commissie stappen
ondernemen tegen een lidstaat die volgens de Commissie zijn EU-rechtelijke verplichtingen
niet nakomt. Dit kan alleen op gebieden die onder de werkingssfeer van het Unierecht
vallen en er moet kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een inbreuk op een
specifieke bepaling van Unierecht. Deze zogenaamde inbreukprocedure of infractieprocedure
kent verschillende fases. In de administratieve fase stuurt de Commissie een ingebrekestelling
en vraagt het aan de desbetreffende lidstaat om verduidelijking. Indien de Commissie
de reactie ontoereikend acht, kan de Commissie een met redenen omkleed advies uitbrengen,
een formeel verzoek om aan het EU-recht te voldoen. Wanneer de desbetreffende lidstaat
hier onvoldoende gevolg aan geeft kan de Commissie in de contentieuze fase de zaak
voorleggen aan het EU-Hof van Justitie in Luxemburg. De Commissie is al meerdere inbreukprocedures
gestart op het terrein van Uniewaarden en meer in het bijzonder op het terrein van
de rechtsstaat. De inbreukprocedure is een belangrijk instrument gebleken om de rechtsstaatproblematiek
te adresseren.

Naast de inbreukzaken zijn ook de prejudiciële hofzaken van belang om een uniforme
toepassing van het EU-recht te waarborgen. Als er onduidelijkheid bestaat over hoe
een bepaling van het EU-recht moet worden toegepast of uitgelegd, heeft de nationale
rechter de mogelijkheid – of zelfs een verplichting als het gaat om een gerecht waarvan
de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, – deze vraag voor te leggen aan
het Hof (artikel 267 VWEU). Ook via deze weg buigt het Hof zich regelmatig over zaken
op het gebied van de rechtsstaat. Zowel de inbreukzaken als deze prejudiciële hofzaken
hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van een EU rechtelijke kader voor rechtsstatelijkheid.
In het kader van zowel inbreukprocedures als prejudiciële beslissingen heeft het Hof
van Justitie de vereisten die volgen uit het EU-recht als het gaat om de rechtstaat,
en in het bijzonder de rechterlijke onafhankelijkheid, verder ontwikkeld en verduidelijkt.

Het kabinet maakt regelmatig gebruik van het instrument van deelname aan Hofzaken
(zowel inbreuk als prejudicieel) om zijn inzet op het terrein van rechtsstatelijkheid
te ondersteunen. Het kabinet beoordeelt daarbij elke Hofzaak op zijn eigen merites,
trekt zoveel mogelijk op in gezelschap van gelijkgezinde lidstaten en zet zich actief
in om andere lidstaten te mobiliseren eveneens aan hofzaken deel te nemen. Nederland
neemt bijvoorbeeld, samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten, aan de zijde van
de Commissie deel in de inbreukprocedure van de Commissie tegen Polen vanwege de zogenoemde
«Muilkorfwet» (zaak C-204/21).

Artikel 7-procedure

Artikel 7 van het EU-verdrag (VEU) voorziet in de mogelijkheid voor de EU-instellingen
om toezicht te houden op de naleving van de waarden van de Unie zoals vastgelegd in
artikel 2 VEU, waaronder de rechtsstaat. Het artikel voorziet erin dat actie kan worden
ondernomen wanneer een lidstaat deze waarden schendt of wanneer er een duidelijk gevaar
bestaat dat de waarden zullen worden geschonden. Het is voorts het enige instrument
dat de EU ter beschikking staat dat ook inzetbaar is in situaties die anderszins niet
binnen de materiele werkingssfeer van het Unierecht vallen. Dit wil zeggen dat de
artikel 7 procedure de EU een bevoegdheid geeft om op te treden om de waarde van de
rechtsstaat te beschermen in gebieden waarop lidstaten autonoom handelen. De procedure
is met hoge waarborgen omkleed en verdeeld in verschillende fases, van preventief
(artikel 7, lid 1), naar sanctionerend (artikel 7, lid 3). De Commissie, het Europees
Parlement of een derde van de lidstaten kan de procedure in gang zetten op basis van
een met redenen omkleed advies aan de Raad. De Raad neemt de procedure vervolgens
in behandeling en start met het horen van de lidstaat in kwestie. Op grond van artikel
7 lid 1 kan de Raad, op basis van vier vijfde meerderheid en met de goedkeuring van
het Europees Parlement, constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor ernstige
schending van de Uniewaarden en aanbevelingen doen. Het opleggen van daadwerkelijke
sancties door de Raad, waaronder de opschorting van stemrecht, is eveneens onderhevig
aan een zware besluitvormingsprocedure, waaronder een unanimiteitsbesluit van de Europese
Raad (minus land in kwestie). De artikel 7-procedures tegen Polen en Hongarije, respectievelijk
geactiveerd door de Commissie in 2017 en het Europees Parlement in 2018, bevinden
zich in de fase van artikel 7, lid 1, en bestaan uit hoorzittingen die met enige regelmaat
worden geagendeerd op de Raad Algemene Zaken.

Statenklachtprocedure

Artikel 259 VWEU biedt de mogelijkheid om een statenklachtprocedure te starten. Dit
betekent dat niet de Commissie, maar een lidstaat zich tot het Hof kan wenden indien
zij van mening is dat een andere lidstaat zijn verplichtingen onder het EU-recht niet
nakomt. De klacht moet wel eerst worden voorgelegd aan de Commissie, die binnen drie
maanden een met redenen omkleed advies kan uitbrengen nadat de klagende en de aangesproken
lidstaten beiden in de gelegenheid zijn gesteld schriftelijke en mondelinge opmerkingen
te maken. Indien de Commissie in haar advies een schending constateert, kan zij zelf
een inbreukzaak aanhangig maken op grond van artikel 258 VWEU. Pas na deze 3 maanden,
kan de klagende lidstaat eventueel zelf naar het Hof stappen. In de praktijk is de
procedure voor zover bekend nog nooit gebruikt in gevallen waar de Commissie zelf
reeds acteerde. Ook is deze zeer zelden gebruikte procedure nog nooit ingezet op het
terrein van de rechtsstaat. Tot nu toe is de procedure alleen ingezet in zaken met
een specifiek belang voor een individuele lidstaat.2

Financiële instrumenten

MFK-rechtsstaatverordening

Nederland heeft zich sinds de publicatie van het Commissievoorstel in 2018, tijdens
de Europese Raad van 17–21 juli 2020 en gedurende de trilogen met het Europees Parlement,
voortdurend ingezet voor een sterke en effectieve conditionaliteit t.a.v. rechtsstatelijkheid
in het MFK en het Herstelinstrument (Next Generation EU).3 Met de MFK-rechtsstaatverordening (Verordening (EU) 2020/2092) wordt voor het eerst een directe koppeling
gelegd tussen de ontvangst van EU-middelen uit het MFK en het Herstelinstrument en
de eerbiediging van de rechtsstaat. De MFK-rechtsstaatverordening is een instrument
dat de EU de mogelijkheid geeft om Europese subsidies stop te zetten wanneer schendingen
van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat (onder andere de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht, rechtsbescherming, gelijkheid voor de wet en scheiding
der machten) voldoende rechtstreekse gevolgen hebben of dreigen te hebben voor de
bescherming van de financiële belangen van de Unie. De beoordeling die geschiedt op
basis van de MFK-rechtsstaatverordening is niet beperkt tot specifieke uitgavenprogramma’s of fondsen, zoals het
geval kan zijn bij andere procedures vervat in financiële wetgeving van de Unie, maar
ziet op de gehele EU-begroting, inclusief het Herstelinstrument. Daarbij past wel
de kanttekening dat de MFK-rechtsstaatverordening beperkt is tot schendingen van de
beginselen van de rechtsstaat die het financieel beheer of de bescherming van de financiële
belangen van de Unie serieus dreigen aan te tasten. Handhaving van rechtsstatelijkheid
in de Unie in den brede is daarmee geen direct doel van de MFK-rechtsstaatverordening.
Daarmee zou overlap met de artikel 7-procedure ontstaan en dit is juridisch niet toegestaan.

De Europese Raad van december 2020 heeft conclusies aangenomen (EUCO 22/20), waarin
staat dat de Commissie zal wachten met het voorstellen van maatregelen uit hoofde
van de MFK-rechtsstaatverordening totdat de Commissie richtsnoeren heeft vastgesteld, en totdat het Hof
in het beroep van Polen en Hongarije tot nietigverklaring van de MFK-rechtsstaatsverordening
uitspraak heeft gedaan. De Commissie heeft verklaard die uitspraak in de op te stellen
richtsnoeren mee te zullen nemen.

Over de conceptrichtsnoeren zijn de lidstaten en het Europees Parlement inmiddels
geconsulteerd. Op 11–12 oktober 2021 vond de hoorzitting bij het Hof plaats in het
beroep van Polen en Hongarije tot nietigverklaring van de MFK-rechtsstaatverordening.
De Advocaat-Generaal komt 2 december aanstaande met zijn opinie en het Hof zal naar
verwachting begin 2022 zijn arrest wijzen.

De Commissie zal de MFK-rechtsstaatverordening dus op dit moment nog niet gebruiken
om in te grijpen door maatregelen voor te stellen. Dit betekent niet dat het werk
stilstaat. De Commissie heeft herhaaldelijk bevestigd dat geen enkele zaak over het
hoofd zal worden gezien en dat zij haar onderzoekende werk is gestart op het moment
dat de verordening in werking trad, per ingang van 1 januari 2021. Alle bevindingen
(dat wil zeggen geconstateerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die
het financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie serieus
dreigen aan te tasten) zullen worden betrokken bij eventuele maatregelen die de Commissie
na uitspraak van het Hof en afronding van richtsnoeren zal voorstellen uit hoofde
van de MFK-rechtsstaatverordening.

RRF-verordening / beoordeling herstelplannen

De RRF-verordening (Verordening (EU) 2021/241) is de verordening die de werking vastlegt
van de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF) van de lidstaten. Op grond van de RRF-verordening beoordeelt de Commissie herstelplannen
en, indien zij tot een positieve beoordeling komt, doet zij een voorstel voor een
uitvoeringsbesluit van de Raad. De Raad stemt over het voorstel voor een uitvoeringsbesluit
met gekwalificeerde meerderheid. In het uitvoeringsbesluit worden de hervormingen
en investeringen die een lidstaat zal ondernemen vastgelegd, inclusief de bijbehorende
mijlpalen en doelen, alsook de financiële bijdrage waarop de lidstaat aanspraak kan
maken. Het uitvoeringsbesluit vormt dus het juridische document waarmee de herstelplannen
van de lidstaten worden geformaliseerd.

Eén van de eisen uit de RRF-verordening aan een herstelplan is dat alle of een significant
deel van de landspecifieke aanbevelingen (Country Specific Recommendations, CSRs) die deze landen in 2019 en 2020 hebben ontvangen in voldoende mate worden
geadresseerd. Deze landspecifieke aanbevelingen hebben o.a. betrekking op de arbeidsmarkt
en het pensioensysteem en in Polen en Hongarije ook op de rechterlijke onafhankelijkheid.

Voor de kabinetsappreciatie van een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad
is de vraag leidend of de Commissie de criteria uit de RRF-verordening goed heeft
getoetst. Zoals aangegeven in de Kamerbrieven over de uitvoeringsbesluiten die tot
nu toe zijn voorgesteld,4 concentreert de kabinetsappreciatie zich daarbij op de Commissiebeoordeling van de
aansluiting van het plan op de landspecifieke aanbevelingen, van de formulering van
de mijlpalen en doelen, en van de maatregelen die de lidstaat treft om corruptie,
fraude en belangenverstrengeling te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Daar
waar relevant besteedt het kabinet bij de appreciatie van het uitvoeringsbesluit ook
aandacht aan de voorwaarde uit de RRF-verordening dat lidstaten toelichten hoe de
maatregelen in het plan zullen bijdragen aan gendergelijkheid en gelijke kansen voor
iedereen.

De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over een uitvoeringsbesluit en heeft
hier op grond van de RRF-verordening in de regel een maand de tijd voor vanaf het
moment waarop de Commissie een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad heeft
gedaan.

Common Provisions Regulation

Van de overige financiële instrumenten is met name Verordening (EU) 2021/10605, de Common Provisions Regulation (CPR), van belang. De Common Provisions Regulation is een overkoepelende verordening en bevat aanknopingspunten om in specifieke gevallen,
waarin het gaat om programma’s die onder deze verordening vallen (voornamelijk cohesieprogramma’s)
en er een duidelijk verband te leggen is met discriminatie, rechtsstaat en/of fraude,
over te gaan tot schorsing van betaling of een financiële correctie aan te kunnen
brengen. De kans op succes is echter zeer afhankelijk van de specifieke omstandigheden
en de nadere regels opgenomen in de met de Common Provisions Regulation samenhangende verordeningen.

Het eerste voorbeeld van het gebruik van deze verordening door de Commissie dateert
van september jl. Toen besloot de Commissie om, op basis van de voorloper van de huidige
Common Provisions Regulation, Verordening (EU) 2013/1303, middelen uit REACT-EU (een top-up voor cohesieprogramma’s
vanuit het Herstelinstrument (NGEU)) voorlopig niet toe te kennen aan vijf Poolse
regio’s die zich hadden uitgeroepen tot LHTBI-ideologievrije zone. De beoordeling
van programmawijzigingen die nodig zijn om middelen uit REACT-EU te kunnen ontvangen,
zijn door de Commissie opgeschort omdat de Commissie twijfels had over het vermogen
van de beheerautoriteiten in deze vijf Poolse regio’s om de naleving van het beginsel
van non-discriminatie uit de Common Provisions Regulation bij de tenuitvoerlegging van deze programma’s te waarborgen. Vier van deze vijf Poolse
regio’s hebben inmiddels de verklaring een LHBTI-ideologievrije zone te zijn, ingetrokken
dan wel grondig aangepast met verwijdering van de discriminerende elementen en de
Commissie hierover geïnformeerd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen