Brief regering : Toezeggingen en moties Verantwoordingsdebat

Nr. 199 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2021

Tijdens het Verantwoordingsdebat van 9 juni (Handelingen II 2020/21, nr. 86, items 5 en 8), het Wetgevingsoverleg van het jaarverslag van Financiën (Kamerstuk 35 830 IX, nr. 10) en het Commissiedebat Begroten en Verantwoorden op 24 juni (Kamerstuk 31 865, nr. 194) heb ik toegezegd om uw Kamer na de zomer per brief te informeren over een aantal
thema’s in de moties en gedane toezeggingen. Met deze brief geef ik invulling aan
deze toezegging en ga ik nader in op de volgende punten:

A. De verantwoordelijkheidsverdeling binnen het beheer- en controlebestel van het Rijk.

Gelet op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en de met uw Kamer gevoerde debatten
is mijn departement dit jaar intensiever in gesprek met vakdepartementen om zicht
te houden op de ontwikkelingen met betrekking tot het financieel beheer. Dat alles
binnen de verantwoordelijkheidsverdeling in het beheer- en controlebestel met betrekking
tot het financieel beheer en het begrotingsbeheer. Via deze brief geef ik een nadere
toelichting op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de vakdepartementen en het
Ministerie van Financiën. In de kern komt het erop neer dat de Minister van Financiën
de verantwoordelijkheid voor het financieel beheer bij departementen niet overneemt,
maar wel ondersteunt en aanmoedigt dat er binnen de departementen aandacht voor is
en indien nodig wordt versterkt.

B. De acties naar aanleiding van de moties en toezeggingen met betrekking tot het rijksbreed
financieel beheer.

Enkele moties en toezeggingen zijn inmiddels uitgevoerd. Zo vindt u in de bijlage
een overzicht van de capaciteit van de financiële functie, een nieuw protocol voor
het gebruik van artikelen 2.25 en 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 en een overzicht
van de ontwikkeling van de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
van het Rijk gedurende de afgelopen vijf jaar.

C. De ontwikkelingen samenhangend met de coronapandemie.

Hierbij lag de focus op het snelle handelen in een tijd van crisis. Dat leidt potentieel
tot spanning met het voeren van een ordentelijk begrotingsproces en het budgetrecht
van de Staten-Generaal. Alle inzet is er ook in 2021 op gericht om dit zoveel als
mogelijk conform de afgesproken kaders te organiseren, hetgeen ook leidt tot een omvangrijk
aantal incidentele suppletoire begrotingen en een beroep op artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet
2016. Daarbij is het van belang om, zo snel als het verloop van de pandemie het toelaat,
besluiten integraal te nemen en aan te sluiten bij het reguliere begrotingsproces.

A. De verantwoordelijkheidsverdeling binnen het beheer- en controlebestel van het
Rijk

De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de actoren in het Nederlandse beheer- en
controlebestel is verankerd in de Comptabiliteitswet 2016 (CW). Volgens artikel 4.1
van de CW zijn de Ministers verantwoordelijk voor het begrotingsbeheer en het financieel beheer van het eigen departement. Hieronder de definities zoals opgenomen in de CW:

Begrotingsbeheer: het sturen en beheersen van het begrotingsproces, waaronder de begrotingsuitvoering
en de zorg voor het ramen van de ontvangsten en de uitgaven.

Financieel beheer: het sturen en beheersen van de financiële aspecten van het beleid en de bedrijfsvoering,
waaronder de zorg voor:

a. het aangaan van financiële verplichtingen

b. het heffen van belastingen en het opleggen van andere heffingen

c. het in rekening brengen van kosten

d. het beheer van de financiële bezittingen en schulden

e. het kasbeheer

De Minister van Financiën heeft een verantwoordelijkheid voor de coördinatie van het
begrotings- en verantwoordingsproces van het Rijk. Ook bevordert de Minister van Financiën
de doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk op grond van artikel 4.11
van de CW.

Daarnaast bepaalt artikel 4.13 van de CW dat voorstellen, voornemens en toezeggingen
met financiële gevolgen – anders dan ontwerpbegrotingswetten – aan de Minister van
Financiën moeten worden voorgelegd alvorens ze aan de ministerraad of de Staten-Generaal
worden aangeboden, kenbaar worden gemaakt dan wel gedaan. De Minister van Financiën
beoordeelt deze voorstellen, voornemens en toezeggingen op basis van de criteria van
artikel 4.12 lid 4.

Drie lijnen van verantwoordelijkheid

De besturing en beheersing van het financieel- en begrotingsbeheer door de betrokken
vakminister is ingericht aan de hand van het «drie lijnen van verantwoordelijkheid»
model. Dit model identificeert de rollen en verantwoordelijkheden binnen een departement.
De rollen bestaan uit:

Het uitgangspunt bij dit model is dat het lijnmanagement van de (beleids-)directies
(eerste lijn) zelf verantwoordelijk is voor de toepassing van wet- en regelgeving
ten aanzien van de eigen financiële processen en budgetten. De tweede lijn is bij
het Rijk belegd bij de centrale directie Financieel Economische Zaken1 van het betreffende departement. De tweede lijn ondersteunt, adviseert, coördineert
en bewaakt of het lijnmanagement de verantwoordelijkheden ook daadwerkelijk neemt.
De directies Financieel Economische Zaken hebben een coördinerende taak binnen de
departementen en houden intern toezicht op het begrotings- en financieel beheer van
het betreffende departement.

Vanuit de verantwoordelijkheid voor de coördinatie van het begrotings- en verantwoordingsproces
en het begrotingsbeheer van het Rijk, beoordeelt het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting
namens de Minister van Financiën of de budgettaire kaders worden nageleefd. Een belangrijk
instrument dat de Minister van Financiën in dit verband ter beschikking heeft, is
het budgettair toezicht dat de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) tijdens het begrotings-
en verantwoordingsproces uitoefent op grond van artikel 4.12 van de CW. Tevens kan
het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting vanuit het budgettair toezicht preventief
toezien op financiële transacties. Dit zogenoemde voorafgaande toezicht kan door de
Minister van Financiën worden toegepast op specifieke transacties. Dit houdt in dat
hij begrotingsartikelen aanwijst ten laste waarvan bepaalde financiële verplichtingen
niet mogen worden aangegaan, voordat hij daarmee heeft ingestemd. Dit instrument wordt
bij hoge uitzondering ingezet omdat het gepaard gaat met hoge administratieve lasten.
Recente voorbeelden zijn het voorafgaand toezicht op de tijdelijke begrotingsreserve
voor CO2-reductie en de tijdelijke begrotingsreserve voor stikstof.

De derde lijn behoort toe aan de interne auditfunctie, uitgevoerd door de Auditdienst
Rijk. De taak van de Auditdienst Rijk volgt uit de Comptabiliteitswet 2016 en krijgt
nader invulling in het Besluit Auditdienst Rijk2. De taak van de Auditdienst Rijk omvat op grond van het Besluit Auditdienst Rijk
onder meer:

• zekerheid verschaffen bij de financiële overzichten in het departementale jaarverslag
(accountantscontrole);

• onderzoek doen naar het gevoerde begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële
bedrijfsvoering.

De Auditdienst Rijk is een organisatieonderdeel van het Ministerie van Financiën,
en heeft rijksbreed opererende taken met een aantal bijzondere kenmerken. Eén van
deze kenmerken is dat de Auditdienst Rijk zijn taken in opdracht van de (overige)
Ministers uitvoert en uitsluitend aan hen daarover rapporteert (departementale lijnen
voor opdrachtgeverschap en rapportering). De opdrachten worden door de individuele
Ministers aan de Auditdienst Rijk opgedragen. Een tweede kenmerk is dat de Minister
van Financiën en de andere Ministers zich, onverminderd hun ministeriële verantwoordelijkheid,
onthouden van het geven van instructies aan de Auditdienst Rijk over het aanvaarden,
het uitvoeren en het rapporteren over de onderzoeken (artikel 2 van het Besluit Auditdienst
Rijk). Hierdoor is de Auditdienst Rijk in staat om zijn taken onafhankelijk uit te
oefenen en ongebonden een (vakinhoudelijk) oordeel te vormen over de uitgevoerde onderzoeken.
Het is essentieel dat de Auditdienst Rijk in professionele onafhankelijkheid zijn
opdrachten kan aanvaarden, uitvoeren en over de uitkomsten daarvan kan rapporteren.
Dit is een cruciale gedragsregel die wordt voorgeschreven door de beroepsorganisaties.
De Auditdienst Rijk wordt hierop periodiek getoetst door of vanwege deze beroepsorganisaties,
te weten de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, de Nederlandse Orde van
Register EDP-Auditors en het Instituut van Internal Auditors Nederland.

Naast de drie lijnen van verantwoordelijkheid, kennen we in het Nederlandse controlebestel
de externe en onafhankelijke controle- en onderzoeksfunctie ten behoeve van de Staten-Generaal,
die wordt uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer onderzoekt
of het Rijk publiek geld zinnig, zuinig en zorgvuldig uitgeeft en rapport hierover
aan het parlement. Vanuit deze controle- en onderzoeksfunctie ondersteunt de Algemene
Rekenkamer het parlement bij het uitoefenen van hun controlerende taak om Ministers
decharge te verlenen. De Algemene Rekenkamer kan op basis van artikel 7.18, derde
lid, van de Comptabiliteitswet 2016 gebruik maken van de werkzaamheden die door de
Auditdienst Rijk zijn uitgevoerd. Hierdoor is sprake van een doelmatig controlebestel.

De Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks een verklaring van goedkeuring af bij de rijksrekening,
die wordt opgenomen in de Staat van de Rijksverantwoording. Mede op basis van het
oordeel van de Algemene Rekenkamer kan het parlement besluiten om decharge te verlenen
aan het kabinet. Het parlement heeft op deze wijze de laatste controlefunctie in het
gehele proces, hetgeen eindigt met de dechargeverlening.

Verantwoordelijkheid Minister van Financiën voor financieel beheer

Tijdens het Verantwoordingsdebat was er enige onduidelijkheid over de rol van de Minister
van Financiën op het gebied van financieel beheer. Daarom zet ik hier uiteen op welke
wijze die momenteel is geregeld.

De verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën voor het financieel beheer van
het Rijk komt in artikel 4.11, tweede lid, van de CW tot uitdrukking in de taak om
de doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk te bevorderen.

Deze verantwoordelijkheid voor de bevordering van de doelmatigheid van het financieel
beheer betreft een systeemverantwoordelijkheid. Dit betekent dat de Minister van Financiën
in algemene zin de voorwaarden schept voor het rijksbreed optimaal functioneren van
het financieel beheer. Daartoe kan hij zijn regelgevende bevoegdheden inzetten. Voorbeelden
van die regelgeving zijn de Comptabiliteitswet 2016 en daarop gebaseerde lagere regelgeving
zoals de Regeling financieel beheer van het Rijk.

Andere middelen die de Minister van Financiën gebruikt om de doelmatigheid van het
financieel beheer van het Rijk te bevorderen, zijn onderlinge informatie-uitwisseling
en kennisoverdracht. Daarnaast worden ten behoeve van kennisoverdracht workshops,
opleidingen, traineeprogramma’s en conferenties georganiseerd en worden succesvoorbeelden
uitgewisseld.

Verder vindt monitoring plaats (door middel van gesprekken), die is bedoeld om een
rijksbreed beeld van het financieel beheer te verkrijgen. Dit beeld is nodig zodat
de Minister van Financiën daarover verantwoording kan afleggen in het Financieel jaarverslag
van het Rijk. Daarnaast is dit beeld nodig om rijksbrede ontwikkelingen te signaleren
en hierover het gesprek te voeren met de departementen. Uiteindelijk ontvangt uw Kamer
de verantwoording in de jaarverslagen van de Ministers en de rapporten van de Algemene
Rekenkamer om een eindoordeel te vellen over de jaarlijkse verantwoording van een
Minister.

In het verleden had de Minister van Financiën een toezichthoudende rol op het financieel
beheer van departementen. Met ingang van begrotingsjaar 2004 houdt het Ministerie
van Financiën geen toezicht meer op de individuele knelpunten in het financieel beheer
(zogenaamd verticaal toezicht), omdat dit een doublure is met de werkzaamheden van
de Algemene Rekenkamer3. Ik ben nog steeds van mening dat dat een goede stap is geweest. Meer toezicht is
niet de oplossing voor potentiële problemen bij het financieel beheer; wel om meer
en blijvende aandacht hierop te vestigen. Door mijn ministerie, maar vooral ook binnen
de departementen. Het is en blijft immers de primaire verantwoordelijkheid van de
betreffende vakministers (en de Hoge Colleges van Staat voor hun eigen begroting)
om het financieel beheer op orde te brengen en/of te houden. Gerichte versterking
van de eerste en tweedelijns verantwoordelijkheid is daarbij, waar nodig, opportuun.
Dit is recent dan ook in gang gezet bij bijvoorbeeld het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport.

De rol van het Ministerie van Financiën op het terrein van begrotingsbeheer en financieel
beheer zal onderdeel uitmaken van de evaluatie van de CW.

B. De acties naar aanleiding van de moties en toezeggingen met betrekking tot het
rijksbreed financieel beheer

Als systeemverantwoordelijke voor het financieel beheer van het Rijk zal mijn departement
dit jaar extra aandacht vragen voor het financiële beheer (inclusief de rechtmatigheid)
binnen de vakdepartementen. Dat gebeurt op verschillende niveaus, zowel via de ministerraad
als in de ambtelijke overleggen.

In het Wetgevingsoverleg van 24 juni heb ik aangeboden aan het lid Snels om een technische
briefing door juristen van het ministerie te verzorgen over de artikelen 4.11 en 4.12
van de CW en interpretaties daarvan. Deze briefing wordt binnenkort gepland.

Hieronder treft u een overzicht van de toezeggingen en moties die betrekking hebben
op mijn systeemverantwoordelijkheid voor het rijksbreed financieel beheer. Een deel
van de moties en toezeggingen is inmiddels opgepakt en waar dat niet het geval is
zal dat zo spoedig mogelijk gebeuren. Ook ga ik de komende tijd aan de slag met de
moties en toezeggingen van de Algemene Financiële Beschouwingen.

Toezeggingen

1. De Minister van Financiën zal de Kamer informeren over de in gang gezette zaken om
de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de financiële functie op departementen
te verbeteren zonder dat een additionele rapportagecyclus ontstaat. Daarbij wordt
ook het voorstel meegenomen van D66 over ADR-signalen bij de financiële afdelingen
van de departementen (toezegging Verantwoordingsdebat 9 juni 2021).

Om uw Kamer tussentijds te informeren over de werking van de financiële functie van
het Rijk, wordt het tussentijds rijksbreed beeld van de Auditdienst Rijk over de eerste
helft van 2021 met uw Kamer gedeeld in november 2021. Dit beeld is gebaseerd op de
kennis en inzichten die de Auditdienst Rijk heeft opgedaan bij de uitvoering van de
wettelijke taak en bij vraaggestuurde onderzoeken.

Het tussentijds rijksbreed beeld van de Auditdienst Rijk werd in de afgelopen jaren
al openbaar gemaakt op de website van de rijksoverheid, maar ik zal het dit jaar ook
actief aan de Kamer aanbieden.

2. De Comptabiliteitswet zal in 2022 integraal worden geëvalueerd. De Minister van Financiën
zal ervoor zorgen dat het zo snel mogelijk in dat jaar gebeurt. De Minister van Financiën
zegt toe de opzet van de evaluatie met de Kamer te bespreken (toezegging Verantwoordingsdebat
9 juni 2021).

Binnenkort zal ik uw Kamer een opzet sturen van de evaluatie.

3. De Minister van Financiën zegt toe de Kamer na de zomer per brief te informeren over
hoe om te gaan met een aantal thema’s in de moties en gedane toezeggingen in het debat
(toezegging Verantwoordingsdebat 9 juni 2021).

Met deze brief is invulling gegeven aan deze toezegging.

4. De Minister van Financiën zal n.a.v. de gewijzigde motie met Kamerstuk 35 830, nr. 38 van het lid Azarkan in gesprek gaan met de Rekenkamer over de mogelijkheid om gedurende
het jaar informatie op te halen en analyses te doen (toezegging Verantwoordingsdebat
9 juni 2021).

Op 13 september heb ik de president van de Algemene Rekenkamer gesproken over deze
wens van uw Kamer. Vanwege de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer ligt het
besluit bij het College om gedurende het jaar informatie op te halen en op basis hiervan
een analyse uit te voeren en met uw Kamer te delen. De president van de Algemene Rekenkamer
gaf aan hierop te zullen ingaan tijdens zijn overleg met de vaste Kamercommissie voor
de Rijksuitgaven in september.

5. In de brief n.a.v. het Verantwoordingsdebat een nadere reactie op te nemen of de Kamer
de verbeterplannen van ministeries naar aanleiding van constateringen van de Rekenkamer
kan ontvangen (toezegging Wetgevingsoverleg Jaarverslag Financiën 24 juni 2021).

Na gesprek met alle departementen is gebleken dat een tussentijds rijksbreed beeld
waardevoller kan zijn dan het delen van alle verbeterplannen vanwege het hoge detailniveau.
Daarom is mijn voorstel om het tussentijds rijksbreed beeld van de Auditdienst Rijk
in november 2021 met uw Kamer te delen. De verbeterplannen naar aanleiding van de
ernstige onvolkomenheden bij VWS4 en Defensie5 heeft u reeds ontvangen.

6. De Minister zegt toe aan het lid Sneller om in diezelfde brief te reageren op zijn
verzoek om een overzicht van de capaciteit op afdelingen FEZ van de verschillende
ministeries in de afgelopen tien jaar (toezegging Wetgevingsoverleg Jaarverslag Financiën
24 juni 2021).

In bijlage 1 van deze brief is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de
capaciteit van de financiële functie. Hiermee is invulling gegeven aan deze toezegging.

7. De Minister zegt toe aan het lid Sneller in zijn eerder toegezegde brief voor het
najaar terug te komen op zijn vraag of de Kamer de herziene RPE kan ontvangen voor
afgaand aan de inwerkingtreding en zegt toe aan het lid Snels om in dezelfde brief
ook de vraag over ramingen mee te nemen (toezegging Commissiedebat Begroten en Verantwoorden
24 juni 2021).

Ik zal de herziene versie van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) voorafgaand
aan inwerkingtreding (voor 1 januari 2022) met u delen.

Met betrekking tot het verder verbeteren van de kwaliteit van ramingen zal ik in overleg
gaan met de vakdepartementen om te bezien waar verbeteringen in de ramingssystematiek
mogelijk zijn. Zoals aangekondigd in de bestuurlijke reactie op het rapport van de
Algemene Rekenkamer «Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht» (Kamerstuk 31 865, nr. 192) zal ik inzetten op twee sporen: het vergroten van kennis over ramingen (inclusief
de toetsing daarvan) en het beter organiseren van checks and balances, zowel tussen
de vakdepartementen en het Ministerie van Financiën als binnen de departementen zelf.
Hier kom ik nog apart bij uw Kamer op terug.

Moties

1. Motie van het lid Heinen c.s. (Kamerstuk 35 830, nr. 7) over een protocol voor het informeren van de Kamer over uitgaven in het kader van
artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet.

Ik heb een beslisboom opgesteld die de departementen kunnen gebruiken als handvat
voor gebruik van artikel 2.27 CW om zo de Kamer tijdig te informeren. De beslisboom
is in bijlage 3 van deze brief opgenomen.

2. Motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 830, nr. 9) over tussentijdse rapportages over het aanpakken van de onvolkomenheden.

Ik zal het tussentijds rijksbreed beeld dat de Auditdienst Rijk opstelt in november
2021 met uw Kamer delen.

3. Motie van het lid Inge van Dijk (Kamerstuk 35 830, nr. 12) over de uitwisseling van best practices tussen departementen.

Mijn ministerie heeft contact met alle departementen die een onvolkomenheid hebben
op het terrein van het gevoerde financieel beheer. Zo wordt in kaart gebracht waar
departementen tegen aan lopen en hoe problemen worden opgelost. Op basis hiervan trachten
we departementen aan elkaar te koppelen om hen van elkaar te laten leren.

Daarnaast organiseert mijn ministerie sinds 2020 jaarlijks de bijeenkomst «Help, ik
heb een onvolkomenheid». Hiervoor worden drie sessies georganiseerd die alle drie
volledig worden benut. Tijdens deze bijeenkomst duiden de Auditdienst Rijk en de Algemene
Rekenkamer de bevindingen en onvolkomenheden. Ook wordt interdepartementaal kennis
uitgewisseld over het oplossen van de onvolkomenheden.

4. Motie van de leden Snels en Nijboer (Kamerstuk 35 830, nr. 14) over onderzoek naar de trendmatige verslechtering in de rechtmatigheid van uitgaven
en verplichtingen.

In bijlage 2 heb ik de ontwikkeling in de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten op rijksniveau van de afgelopen vijf jaar in beeld gebracht. Hoewel
de rechtmatigheidspercentages hoog zijn, is er een daling waar te nemen. Het valt
op dat de rechtmatigheid met name wordt bepaald door incidenten/bijzonderheden van
grote omvang, waarbij haast is geboden en/of sprake is van onbekendheid met wet- en
regelgeving. In bijlage 2 vindt u een nadere toelichting hierop.

5. Motie van het lid Stoffer c.s. (Kamerstuk 35 830, nr. 23) over versterking van de eigen financiering van maatschappelijke organisaties die
subsidie van het Rijk ontvangen.

Voordat een subsidieregeling wordt opgesteld, moet de subsidieverstrekker beoordelen
of overheidssteun noodzakelijk is. Dit maakt onderdeel uit van het Integraal afwegingskader
voor beleid en regelgeving6. Daarnaast kunnen subsidieverstrekkende departementen zelf beslissen of er sprake
moet zijn van cofinanciering. Dit wordt dan als voorwaarde opgenomen in de regelgeving.
Ik zal dit benadrukken en onder de aandacht brengen bij de subsidieverstrekkende departementen.

6. Gewijzigde motie van het lid Azarkan (Kamerstuk 35 830, nr. 25) over bezien hoe de Rekenkamer gedurende het boekjaar onrechtmatigheden een halt
kan toeroepen.

Op 13 september heb ik de president van de Algemene Rekenkamer gesproken over de mogelijkheden
met betrekking tot het tussentijds opleveren van controle-informatie. Vanwege de onafhankelijkheid
van de Algemene Rekenkamer ligt het besluit bij het College om gedurende het jaar
informatie op te halen en op basis hiervan een analyse uit te voeren en met uw Kamer
te delen. De president van de Algemene Rekenkamer gaf aan hierop te zullen ingaan
tijdens zijn overleg met de vaste Kamercommissie voor de Rijksuitgaven in september.

C. De ontwikkelingen samenhangend met de pandemie

De wereldwijde uitbraak van het coronavirus had grote invloed op de uitvoering van
beleid en op de financiële functie. Onder grote tijdsdruk zijn in 2020 bij diverse
departementen maatregelen getroffen die bij de ontwerpbegrotingen niet voorzien waren.
Onderdelen van het Rijk moesten door de pandemie onder meestal hoge tijdsdruk verplichtingen
aangaan die vervolgens leidden tot kasuitgaven. De tijdsdruk heeft er mede toe geleid
dat in sommige gevallen niet alle bepalingen uit de wet- en regelgeving voor financiële
transacties zijn opgevolgd en het parlement soms niet tijdig is geïnformeerd. Ook
in 2021 is het mede door de pandemie noodzakelijk gebleven om buiten de reguliere
begrotingsmomenten maatregelen te nemen.

Volgens de CW autoriseert het parlement budgetten vooraf op begrotingsartikelniveau
voor zowel de verplichtingen als de kasuitgaven. Als wijzigingen van de geautoriseerde
budgetten nodig zijn, moeten deze vooraf worden voorgelegd aan het parlement. Het
kan voorkomen dat het niet mogelijk is om de parlementaire behandeling volledig af
te wachten. Daarvoor biedt de CW een uitzonderingsmogelijkheid, waarbij onderscheid
wordt gemaakt tussen lopend beleid en nieuw beleid:

i. Voor lopend beleid geldt dat, zolang een voorstel van wet tot vaststelling of wijziging
van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden, lopend
beleid dat ten grondslag ligt aan de begrotingsstaat of begrotingswijziging met terughoudendheid
in uitvoering wordt genomen (artikel 2.25, eerste lid, CW en artikel 2.27, eerste
lid, CW).

ii. Voor nieuw beleid geldt dat, zolang een voorstel van wet tot vaststelling of wijziging
van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden, nieuw
beleid dat ten grondslag ligt aan de begrotingsstaat of begrotingswijziging, niet
in uitvoering wordt genomen, tenzij uitstel van de uitvoering naar het oordeel van
de Minister die het aangaat niet in het belang van het Rijk is en hij/zij de Staten-Generaal
daarover heeft geïnformeerd (artikel 2.25, tweede lid, CW en artikel 2.27, tweede
lid, CW).

De weerslag die de coronacrisis heeft op de rijksbegroting kenmerkt zich onder meer
door het uitzonderlijke grote beroep op artikel 2.27, tweede lid, van de CW. In 2020
is in 46 gevallen een beroep gedaan op de uitzonderingsbepaling. In de gesprekken
met uw Kamer in onder meer het Verantwoordingsdebat was de frequentie van incidentele
suppletoire begrotingen (ISB’s) en het beroep op artikel 2.27, tweede lid, van de
CW, onderwerp van gesprek. Dat levert verschillende perspectieven op. Enerzijds heeft
de toepassing van de voornoemde uitzonderingsbepaling in de praktijk geleid tot onrechtmatigheden.
Zo is het voorgekomen dat de Eerste Kamer niet, niet tijdig of niet juist is geïnformeerd
over het beroep op de uitzonderingsbepaling, waar dit wel had gemoeten. Anderzijds
is geconstateerd dat er regelmatig een beroep is gedaan op artikel 2.27, tweede lid,
van de CW, en dat deze praktijk zich ook dit jaar voortzet, hetgeen spanning kan opleveren
met de presentatie van een eenduidig overzicht aan het parlement. Dat is een begrijpelijke
en terechte zorg. Een ordentelijk besluitvormings- en begrotingsproces is immers een
groot goed. Ook mag niet lichtzinnig worden omgegaan met de uitzonderingsgronden,
aangezien bij een beroep op de uitzonderingsgronden de parlementaire autorisatie niet
wordt afgewacht.

Vanuit de optiek van het budgetrecht van de Kamers is het noodzakelijk om suppletoire
begrotingen op te stellen wanneer de geautoriseerde budgetten op artikelniveau van
de begroting niet toereikend zijn voor het uit te voeren beleid. Indien in een dergelijk
geval door de betreffende bewindsperso(o)n(en) wordt besloten dat het eerstvolgende
reguliere begrotingsmoment niet tijdig is voor het gewenste of noodzakelijk overheidshandelen,
volgt uit het budgetrecht dat een incidentele suppletoire begroting moet worden opgesteld.

Dit dilemma raakt de kern van het budgetrecht: het parlement dient begrotingswijzigingen
vooraf voorgelegd te krijgen ter autorisatie. Beide Kamers worden erover geïnformeerd
wanneer uitstel van uitvoering tot na parlementaire goedkeuring niet in het belang
van het Rijk is. Het budgetrecht stelt natuurlijke grenzen aan de snelheid van handelen.
Parlementaire autorisatie kost immers tijd.

De pandemie was en is onvoorspelbaar en vraagt snel handelen. Het betreft vaak nieuw
beleid. Hierdoor is het vaker dan gebruikelijk nodig om buiten de reguliere begrotingsmomenten
wijzigingen van de begroting voor te stellen. De stijging van het aantal ISB’s is
een ontwikkeling die niet bijdraagt aan de rust en overzichtelijkheid van het begrotingsproces.
Tegelijkertijd is binnen de context van de pandemie een stijging van ISB’s onvermijdelijk
om nieuw beleid snel te kunnen uitvoeren. De toename van het aantal ISB’s zet zich
daarom vooralsnog voort in 2021. Daarbij wordt opgemerkt dat het daarbij veelal gaat
om verplichtingen en kasuitgaven die samenhangen met de pandemie en het toeslagendossier.
Op rijksfinancien.nl7 vindt u een actueel overzicht van de ISB’s in 2021.

Het handelingsperspectief is om besluitvorming zoveel als mogelijk integraal te laten
plaatsvinden en steeds af te wegen of het reguliere proces voldoende ruimte biedt
om de maatschappelijke uitdagingen tegemoet te treden. Dat is niet alleen een technische
vraag, maar ook een politieke vraag. Incidentele suppletoire begrotingen zijn een
gevolg van de situatie waarin wordt besloten dat overheidshandelen, met gevolgen voor
de geautoriseerde bedragen op de begroting, gewenst is op een dusdanig korte termijn
dat niet kan worden gewacht tot het volgende reguliere begrotingsmoment. De ervaring
leert tot nu toe ook dat – zolang de pandemie duurt – de werkelijkheid te onvoorspelbaar
is om met zekerheid te kunnen stellen dat een beroep op de uitzonderingsgronden zal
afnemen. Daarbij is het van belang om, zo snel als het verloop van de pandemie toestaat,
besluiten integraal te nemen en zo veel mogelijk aan te sluiten bij het reguliere
begrotingsproces.

Met deze brief heb ik getracht invulling te geven aan de toezegging om u te informeren
over hoe om te gaan met een aantal thema’s met betrekking tot de moties en toezeggingen
in de debatten met uw Kamer. De afgelopen periode is hard gewerkt aan het oplossen
van onvolkomenheden en het tegengaan van onrechtmatigheden. Ook in de komende periode
zal ik hier aandacht aan blijven besteden.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

Bijlage 1: Capaciteit directies FEZ

De capaciteit in de financiële functie, belast met het financieel beheer van de departementen,
wordt breder gevormd dan enkel binnen de centrale directies Financieel Economische
Zaken (FEZ) en komt tot uiting in de omvang van de gehele financiële functie binnen
de rijksoverheid. Het merendeel van het personeel in de financiële functie werkt niet
bij de centrale directies FEZ maar in de decentrale uitvoering zoals bij de Belastingdienst,
Rijkswaterstaat en Dienst Justitiële Inrichtingen. Het is met die overweging dat ik
u twee overzichten toe stuur: een meerjarig overzicht van de ontwikkeling in de financiële
functie van het Rijk uitgesplitst naar departement (tabel 1) en een meerjarig overzicht
van de ontwikkeling van de directies FEZ naar departement (tabel 2).

De omvang van de financiële functie per departement wordt bijgehouden sinds 2009.
Dit overzicht wordt tweejaarlijks geactualiseerd. Over de gehele periode is de omvang
van de financiële functie met 17,3% afgenomen van 5.397,3 fte in 2009 naar 4.464,4
fte in 2021. In 2017 bedroeg de omvang 3.758,0 fte. Sinds 2017 is er sprake van een
stijging van de financiële functie van 18,8% gekeken naar de omvang in 2021. De omvang
van de sector Rijk is in de periode 2010–2020 met 9,7% gestegen8. Het relatieve aandeel van de financiële functie binnen de sector Rijk is daarmee
ten opzichte van 2009 afgenomen.

Tabel 1 Overzicht ontwikkeling totale omvang financiële functie (fte)

Ministerie

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

AZ

14,1

15,7

17,6

18,7

17,6

18,0

18,0

BZ1

310,7

285,8

251,3

217,5

218,5

297,0

328,0

BZK2

229,0

388,7

314,6

397,7

366,1

370,7

429,9

DEF

1.471,0

1.295,0

1.026,6

740,0

720,0

708,0

721,0

EZK

586,0

561,9

434,6

358,4

372,3

304,3

304,1

FIN3

327,7

314,5

217,5

227,7

246,1

338,7

509,24

IenW

1.060,15

748,4

700,7

584,7

569,9

508,6

580,4

JenV

775,7

722,4

714,5

755,6

665,5

637,2

658,4

LNV

 
 
 
 
 

89,9

99,4

OCW

254,6

167,9

167,2

193,1

241,0

234,6

230,2

SZW6

183,5

160,2

150,2

143,2

161,5

213,1

226,8

VWS

184,9

141,6

170,5

171,2

179,5

256,7

359,07

Totaal

5.397,3

4.802,1

4.165,3

3.807,8

3.758,0

3.976,8

4.464,4

X Noot

1

De ogenschijnlijke groei bij BZ tussen 2017 en 2019 is nagenoeg geheel te verklaren
door een statistisch effect. Een groot aantal lokale functies buiten Nederland telde
t/m 2017 niet mee en deze zijn in 2018 in het kader van een organisatiewijziging omgezet
in ambtelijke functies, waardoor ze vanaf 2019 meetellen. Dit verklaart samen met
tijdelijke opleidingsplaatsen ook grotendeels de tijdelijke stijging van de bezetting
van FEZ in 2019 (zie volgende tabel).

X Noot

2

De groei bij BZK hangt voornamelijk samen met diverse herverkavelingen.

X Noot

3

Financiën exclusief DG Rijksbegroting.

X Noot

4

De groei van FIN in periode 2019–2021 (50,3%) is met name te verklaren door de opvolging
die is gegeven aan de uitkomsten van het rapport Commissie onderzoek Belastingdienst
2017 (COB).

X Noot

5

De daling bij IenW in de periode 2009–2010 hangt voornamelijk samen met de opsplitsing
van het voormalige Ministerie van VROM over het huidige EZK, BZK en IenW. De cijfers
voor VROM voor 2009 zijn in dit overzicht opgeteld bij IenW.

X Noot

6

De toename bij SZW werd veroorzaakt door het overkomen van medewerkers van de financiële
administraties van BZK, FIN, VWS en OCW naar het FDC (SZW).

X Noot

7

De groei bij VWS in periode 2019–2021 (39,9%) hangt samen met de versterking van de
financiële functie bij de uitvoering, waaronder subsidies. De Dienst Uitvoering Subsidies
aan Instellingen (DUS-I) is het expertisecentrum voor subsidies en tegemoetkomingen
voor het Ministerie van OCW en VWS.

Tabel 2 Overzicht ontwikkeling omvang centrale directie FEZ (fte)

Ministerie

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

AZ

9,7

11,3

8,4

8,4

7,6

18,0

18,0

BZ

76,8

70,3

66,8

77,0

69,5

92,0

82,0

BZK1

70,1

109,3

93,9

93,6

84,7

59,0

102,0

DEF

82,0

83,0

65,0

65,0

65,0

68,0

83,0

EZK

137,8

90,5

132,5

104,6

92,1

82,0

83,0

FIN

17,6

22,4

22,7

26,4

30,3

55,2

61,0

IenW

206,3

57,3

51,6

35,7

35,9

32,5

40,3

JenV

43,3

44,4

50,6

61,2

61,2

62,5

63,5

LNV

 
 
 
 
 

22,8

30,0

OCW

46,1

38,5

40,4

46,3

51,8

52,1

49,5

SZW

71,0

67,0

64,3

61,1

61,1

61,1

61,1

VWS

41,2

40,7

39,5

38,0

37,3

44,0

49,0

Totaal

801,9

634,7

635,7

617,3

596,5

649,2

722,4

X Noot

1

De daling bij BZK hangt voornamelijk samen met de overgang van de financiële administratie
naar het Financieel Diensten Centrum (FDC). De toename in de periode 2019–2021 is
voornamelijk het gevolg van de centralisatie van de financiële functie naar de directie
FEZ. Per saldo is er geen sprake van een significante groei bij FEZ BZK.

Bijlage 2. Ontwikkeling rechtmatigheid

In deze bijlage worden de ontwikkelingen in de rechtmatigheid van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten op rijksniveau van de afgelopen vijf jaar in beeld gebracht.
Dit is een antwoord op de Motie-Snels/Nijboer (35 830, nr. 14) over onderzoek naar de trendmatige verslechtering in de rechtmatigheid van uitgaven
en verplichtingen.

De rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten ligt op een hoog
niveau. Dit betekent dat het merendeel van de overheidsuitgaven volgens de van toepassing
zijnde wet- en regelgeving wordt besteed. Wel is de laatste jaren een daling zichtbaar
van het rechtmatigheidspercentage van de verplichtingen en de uitgaven. Tot 2019 bleven
de verplichtingen onder de 1%-tolerantiegrens die de Algemene Rekenkamer hanteert
voor de rijksrekening. De uitgaven bleven tot 2020 onder de tolerantiegrens. De overschrijding
van de verplichtingen in 2019 was het gevolg van enkele onrechtmatigheden van grote
omvang, zoals de aandelenverwerving van AirFrance/KLM door het Ministerie van Financiën,
niet uitgevoerde staatssteuntoetsen door het Ministerie van VWS en het interim--akkoord
van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in het kader van het terugdringen
van de gaswinning.

De daling van het rechtmatigheidspercentage in 2020 is met name het gevolg van de
coronasteunmaatregelen, waarbij in de meeste gevallen de Eerste Kamer niet, niet tijdig
of niet juist werd geïnformeerd over het aangaan van verplichtingen en het doen van
uitgaven. Ook de herstelbetalingen naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire
hebben geleid tot een omvangrijke onrechtmatigheid in 2020.

Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat incidenten/bijzonderheden van
grote omvang een grote impact hebben op het rechtmatigheid. Bij deze incidenten is
vaak haast geboden en/of is er sprake van onbekendheid met wet- en regelgeving. Bij
haast worden bestaande procedures minder snel gevolgd, met de relatief grotere omvang
van onrechtmatigheid als gevolg. Naar aanleiding van deze «lesson learned» is inmiddels
een aantal acties in gang gezet. Zo is er bij departementen meer aandacht voor het
correct volgen van de procedures voor het correct en tijdig informeren van de Staten-Generaal
en worden departementen daar actiever door het Ministerie van Financiën in ondersteund.
Ook is bijvoorbeeld bij VWS een omvangrijk verbetertraject gestart om het financieel
beheer te versterken. Dat laat onverlet dat een correcte en tijdige verantwoording
voortdurend aandacht blijft vragen van de alle betrokkenen in het verantwoordingsproces.

Bijlage 3. Handreiking toepassing uitzonderingsgronden Comptabiliteitswet 2016 m.b.t.
parlementaire autorisatie

Het parlement heeft op grond van artikel 105 van de Grondwet budgetrecht. Het budgetrecht
is in de Comptabiliteitswet 2016 (CW) verder uitgewerkt. Volgens de CW autoriseert
het parlement budgetten vooraf op begrotingsartikelniveau voor zowel de kasuitgaven
als de verplichtingen (voorts: uitgaven). Het parlement autoriseert enkel de budgetten
voor het begrotingsjaar. Als wijzigingen van de geautoriseerde budgetten nodig zijn,
dan worden ook deze vooraf voorgelegd. Uitgaven worden pas gedaan na autorisatie door
het parlement.

Het kan voorkomen dat het niet mogelijk of wenselijk is om de parlementaire behandeling
volledig af te wachten. Daarvoor biedt de CW een uitzonderingsmogelijkheid, waarbij
onderscheid wordt gemaakt tussen a) lopend beleid en b) nieuw beleid:

a. Voor lopend beleid geldt dat zolang een voorstel van wet tot vaststelling of wijziging
van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden, lopend
beleid dat ten grondslag ligt aan de begrotingsstaat of wijziging met terughoudendheid
in uitvoering wordt genomen (artikel 2.25, eerste lid, CW en artikel 2.27, eerste
lid, CW).

b. Voor nieuw beleid geldt dat zolang een voorstel van wet tot vaststelling of wijziging
van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden, dat nieuw
beleid dat ten grondslag ligt aan de begrotingsstaat of wijziging, niet in uitvoering
wordt genomen, tenzij uitstel van de uitvoering naar het oordeel van de Minister die
het aangaat niet in het belang van het Rijk is en de betreffende Minister de Staten-Generaal
daarover heeft geïnformeerd (artikel 2.25, tweede lid, CW en artikel 2.27, tweede
lid, CW).

De CW schrijft voor dat het parlement wordt geïnformeerd indien er sprake is van nieuw
beleid waarvan uitstel van uitvoering naar het oordeel van de Minister die het aangaat
niet in het belang van het Rijk is. Daarbij geeft de CW geen definitie van het belang
van het Rijk. Het is evident dat er gevallen denkbaar zijn waarbij spoedig overheidshandelen
noodzakelijk is, bijvoorbeeld om verlies van levens te voorkomen tijdens de coronapandemie.
Andersom zijn er gevallen denkbaar waarbij de effectiviteit van het beleid niet aankomt
op de precieze datum waarop met de uitvoering wordt begonnen. Waar de grens precies
ligt is niet eenduidig te definiëren. Daarvoor is de werkelijkheid te complex. De
grens is in voorkomende gevallen een politieke afweging en wordt bepaald door het
kabinet en het parlement. Ook schrijft de CW niet voor hoe de informatieoverdracht
moet geschieden. Dat past ook niet bij het karakter van de CW die op hoofdlijnen is
geformuleerd. De meest gebruikelijke wijze van informeren is per brief, waarbij in
een dergelijk geval de Eerste Kamer en de Tweede Kamer apart dienen te worden geïnformeerd.
Daarbij past tevens dat het beroep op de uitzonderingsgrond door de Minister die het
aangaat wordt gemotiveerd. Bij voorkeur wordt ook aangegeven vanaf welk moment uitgaven
worden gedaan.

De onderstaande beslisboom geeft de bovenstaande regelgeving schematisch weer en dient
als handvat voor de toepassing van de bovenstaande uitzonderingsgronden.