Brief regering : Ministeriële Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik (wegwerpplastic)

28 694
Verpakkingsbeleid

Nr. 269
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2021

Wegwerpplastics vormen een belangrijk aandeel in de plastic soep en in het zwerfafval
op land. Het gebruik van wegwerpplastics vertoont de voorbije decennia een stijgende
trend. Het kabinet wil deze trend ombuigen: van wegwerp naar meer hergebruik en minder
zwerfafval. Dit past in ons streven naar een schoner milieu en een circulaire economie.

In de Europese Richtlijn kunststofproducten voor eenmalig gebruik1 (verder: Richtlijn wegwerpplastics) hebben de lidstaten afgesproken maatregelen te
nemen om de schadelijke effecten van wegwerpplastics op het milieu te reduceren. Uw
Kamer is op 10 februari jl. (Kamerstukken 30 872 en 28 694, nr. 254) geïnformeerd over de implementatie van de Richtlijn. Op 3 juli jl. is het Besluit
kunststofproducten voor eenmalig gebruik in werking getreden, waarmee ook het Besluit
beheer verpakkingen 2014 wordt gewijzigd. Met dit besluit zijn een aantal belangrijke
maatregelen genomen voor het tegengaan van milieuschade door wegwerpplastics, waaronder
het verbod op een aantal plastic wegwerpproducten zoals plastic bestek, borden en
roerstaafjes.

De Richtlijn wegwerpplastics behelst echter meer dan dit verbod. Het vraagt onder
meer ook aan lidstaten om maatregelen te nemen om het gebruik van plastic wegwerpbekers
en -voedselverpakkingen per 2026 te verminderen, en om producenten mee te laten betalen
aan de kosten voor het opruimen van zwerfafval.

In deze Kamerbrief breng ik u op de hoogte van de verdere uitwerking van deze maatregelen.
Hiervoor is een ministeriële regeling in voorbereiding die nu in internetconsultatie
wordt gebracht2, zodat eenieder hierop kan reageren. Inwerkingtreding van de regeling is voorzien
voor 1 januari 2023. Zoals toegezegd aan de Kamer informeer ik u met deze brief nader
over de inhoud van de concept ministeriële regeling en de daarin uitgewerkte maatregelen.
Na afronding van de internetconsultatie, de HUF-toets en de regeldruktoets zullen
de uitkomsten in de regeling worden verwerkt en wordt deze gefinaliseerd.

Reductiemaatregelen plastic wegwerpbekers en -voedselverpakkingen

In Nederland worden jaarlijks ruim 7 miljard plastic wegwerpdrinkbekers en -voedselverpakkingen
voor onmiddellijke consumptie gebruikt en weggegooid, circa 19 miljoen per dag. Van
koffiebekers op kantoor tot verpakkingen voor maaltijdsalades, van patatbakjes tot
voorgevulde bekers met ijskoffie. Dit gaat over wegwerpproducten die helemaal of deels
van plastic zijn, dus ook over bijvoorbeeld papieren koffiebekers die een dun plastic
laagje bevatten. Al deze verpakkingen eindigen na één keer gebruik in de prullenbak
en zijn vaak lastig recyclebaar, waardoor veel van het materiaal in de verbrandingsoven
terechtkomt. Ook worden deze verpakkingen veel in het zwerfafval gevonden. Dit heeft
grote impact op het milieu en past niet in een circulaire economie.

Conform de Richtlijn wegwerpplastics moeten alle lidstaten in 2026 een ambitieuze
en aanhoudende reductie in het gebruik van plastic wegwerpbekers en -voedselverpakkingen
realiseren t.o.v. 2022. Lidstaten zijn daarbij vrij om op dit punt maatregelen te
kiezen die het beste passen in de nationale context. Het gaat specifiek om die bekers
en voedselverpakkingen die bedoeld zijn voor onmiddellijke consumptie en waarbij rechtstreeks
vanuit de beker of verpakking kan worden geconsumeerd zonder verdere bereiding. Om
die reductie te bereiken zijn de maatregelen van het Besluit kunststofproducten voor
eenmalig gebruik nader uitgewerkt in een ministeriële regeling. Hierbij wordt onderscheid
gemaakt tussen enerzijds consumptie ter plaatse en anderzijds consumptie voor onderweg,
maaltijdbezorging en afhalen.

Voor consumptie ter plaatse bevat de regeling een verbod op het gebruik van wegwerpbekers
(vanaf 1 januari 2023) en -voedselverpakkingen (vanaf 1 januari 2024). Zoals nu in
veel eet- en drinkgelegenheden het geval is, kunnen borden en bekers afgewassen worden,
zodat deze hergebruikt kunnen worden. Ook de vele koffiebekers op kantoren zijn te
vervangen door herbruikbare alternatieven. Als de exploitant vanwege bijvoorbeeld
zorgen over hygiëne of vanwege gebrek aan afwasfaciliteiten, niet wil kiezen voor
herbruikbaar servies, dan biedt de regeling de uitzondering om eenmalige verpakkingen
onder voorwaarden te blijven gebruiken. Dit is mogelijk als de exploitant gebruik
maakt van recyclebare bekers en voedselverpakkingen en er zorg voor draagt dat deze
bekers en voedselverpakkingen ter plaatse goed worden ingezameld voor hoogwaardige
recycling.3 Met de regeling is er dus in alle gevallen van consumptie ter plaatse sprake van
een circulair systeem: de bekers en voedselverpakkingen komen retour voor hergebruik,
of komen retour voor recycling. Op deze manier kan in potentie het aantal wegwerpbekers
en voedselverpakkingen dat jaarlijks in de verbrandingsoven of op straat belandt,
met miljarden worden verminderd.

Voor consumptie voor onderweg, maaltijdbezorging en afhalen verplicht de regeling
verkooppunten waar consumpties in plastic wegwerpbekers en -voedselverpakkingen worden
verstrekt, een herbruikbaar alternatief aan te bieden. Ook in Duitsland wordt een
dergelijke verplichting ingevoerd. De regeling laat exploitanten vrij in de wijze
waarop ze invulling aan deze verplichting willen geven. Dit kan bijvoorbeeld door
het aanbieden van een retoursysteem, of het accepteren van door de consument meegenomen
bekers of bakjes (Bring your own). De omslag naar hergebruik bij consumptie voor onderweg, maaltijdbezorging en afhalen
vraagt een grotere gedragsverandering dan bij consumptie ter plaatse. Om consumenten
te stimuleren de overstap naar herbruikbare verpakkingen te maken en dit voor exploitanten
ook financieel aantrekkelijk te maken, bevat de regeling daarnaast een verplichting
om voor het gebruik van de plastic wegwerpbekers en -voedselverpakkingen een bedrag
in rekening te brengen. Net als bij plastic tasjes wordt het dus verboden om plastic
wegwerpbekers en -voedselverpakkingen gratis te verstrekken aan consumenten. Evenals bij plastic tasjes is het aan de aanbieder
om de hoogte van het bedrag per beker en voedselverpakking te bepalen. Of er een (niet-bindend)
richtbedrag per beker en voedselverpakking in de regeling wordt genoemd en zo ja hoe
hoog, ligt voor in de internetconsultatie.

Het niet meer gratis aanbieden van eenmalige drinkbekers en voedselverpakkingen moet
bijdragen aan toenemend aanbod en gebruik van herbruikbare bekers en verpakkingen.
Zowel bij het verbod op gratis plastic tasjes als bij de invoering van statiegeld
is in Nederland en daarbuiten steevast gebleken dat beprijzing een effectief instrument
is. Ook in Luxemburg en Estland wordt voor beprijzing gekozen als invulling van de
reductiemaatregelen. Bovendien geeft het een helder signaal af aan de consument dat
het gebruik van wegwerpverpakkingen gevolgen heeft voor het milieu en niet lichtzinnig
moet worden opgevat. De consument hoeft het bedrag uiteraard niet te betalen wanneer
hij kiest voor een herbruikbare variant.

Zoals aangekondigd in de Kamerbrief «Van wegwerpplastics naar praktische oplossingen
voor hergebruik»* van 10 februari 2021 is de conceptregeling tot stand gekomen na een uitgebreid stakeholderproces.
Hierbij is gesproken met stakeholders uit diverse sectoren, waaronder evenementen,
horeca, sport en recreatie, verpakkingen en facilitaire dienstverlening. De input
en visie van ondernemers is zeer waardevol en noodzakelijk voor een kansrijke transitie
van wegwerpplastic naar herbruikbare alternatieven. In het stakeholderproces is door
exploitanten aangegeven dat het voor hen van belang is dat er een gelijk speelveld
is voor alle partijen die consumpties in plastic wegwerpbekers en -voedselverpakkingen
verstrekken. Daarom mogen op grond van de regeling kunststofbekers en voedselverpakkingen
waaruit voorverpakte dranken en maaltijden direct geconsumeerd kunnen worden, ook
in supermarkten niet meer gratis worden verstrekt.

Hoewel gedragsverandering moeilijk te voorspellen is, is op basis van een doorrekening5 te verwachten dat met deze maatregelen in 2026 sprake zal zijn van een ambitieuze
en aanhoudende reductie van ca. 40% ten opzichte van het jaar 2022. Ter illustratie:
sinds plastic tasjes niet meer gratis verstrekt mogen worden, is het aantal plastic
draagtassen dat in het zwerfafval belandt met 70% gereduceerd. Om ook voor plastic
wegwerpbekers en -voedselverpakkingen een voldoende reductie te borgen zal ik in de
tweede helft van 2024 een evaluatie van de tot dan toe behaalde resultaten uitvoeren.
Daarbij wordt zowel de effectiviteit van de genomen maatregelen, als de ontwikkeling
van herbruikbare systemen en duurzamere plasticvrije alternatieven in de markt en
de maatregelen in omringende landen meegenomen. Op basis van de evaluatie kan in 2024
worden besloten of de transitie klaar is voor het zetten van de volgende stap, bijvoorbeeld
door het gebruik van eenmalige wegwerpbekers en/of voedselverpakkingen op termijn
te verbieden, of dat wellicht aanvullende maatregelen nodig zijn, zoals bijvoorbeeld
het vastleggen van het bedrag van beprijzen.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV)

Een andere maatregel uit de Europese richtlijn die in de ministeriële regeling verder
wordt uitgewerkt, is dat producenten van bepaalde kunststofproducten voor eenmalig
gebruik via een UPV gaan bijdragen in de kosten voor het opruimen, transport en verwerken
van zwerfafval van hun producten. Hiermee wordt het principe van «de vervuiler betaalt»
gevolgd en krijgen producenten een financiële prikkel om zich in te zetten de hoeveelheid
zwerfafval van hun producten terug te dringen. De regeling stelt nadere regels om
de te betalen bijdragen van producenten en het uitbetalen van vergoedingen aan gebiedsbeheerders
nader operationeel te maken.

Conform de Richtlijn wordt deze producentenverantwoordelijkheid ingevoerd voor sigarettenfilters,
lichte plastic draagtassen, ballonnen, vochtige doekjes en verschillende kunststofverpakkingen.
Hieronder vallen, naast de bovengenoemde wegwerpbekers en -voedselverpakkingen, ook alle andere drankverpakkingen tot drie liter die geheel of gedeeltelijk
uit kunststoffen bestaan, waaronder drankenkartons en knijpverpakkingen. Ook zakjes
en wikkels gemaakt van flexibel materiaal die voedingsmiddelen bevatten, bijvoorbeeld
snoepwikkels of sauszakjes, vallen onder de UPV. Producenten van deze producten worden
verplicht de volgende kosten te vergoeden: de kosten voor het opruimen van het afval,
bijbehorende transport- en verwerkingskosten, ondersteuning van burgerparticipatie,
en waar het tabaksfilters betreft het de publieke kosten voor het beheer van inzamelingsystemen
voor tabaksfilters en bijbehorende bewustmakingsmaatregelen.

In de regeling is bepaald dat de hoogte van de bijdrage van producenten door de Minister
van IenW wordt vastgesteld. Om te zorgen dat de bijdrage op een realistisch niveau
geschat wordt en producenten een eerlijk deel meebetalen, wordt deze vastgesteld op
basis van uitgebreid onderzoek van Rijkswaterstaat naar de kosten die gebiedsbeheerders
maken en naar de samenstelling van het zwerfafval. Inzet van de regeling is om de
administratieve en uitvoeringslasten voor zowel gebiedsbeheerders als voor producenten
zoveel mogelijk te beperken. De regeling voorziet daarom in het aanwijzen van een
centrale uitvoerende organisatie, waaraan individuele producenten betalen. De organisatie
is ook verantwoordelijk voor het uitkeren van de vergoedingen aan gemeenten en gebiedsbeheerders.
Het aanwijzen van een organisatie is de bevoegdheid van de Minister en zal na overleg
met producenten en gebiedsbeheerders plaatsvinden.

Eenmalige producten geheel of gedeeltelijk van kunststof

De bepalingen in de regeling hebben betrekking op «kunststofproducten voor eenmalig
gebruik» zoals gedefinieerd in het Besluit kunststofproducten voor eenmalig gebruik.
Dat betekent dat alle drinkbekers, drankverpakkingen, voedselverpakkingen, tassen,
sigarettenfilters etc. voor eenmalig gebruik die geheel óf gedeeltelijk van kunststoffen
zijn gemaakt onder de bepalingen vallen. Papierlaminaten of andere (natuurlijke) materialen
vallen dus ook onder de bepalingen als daarin kunststof wordt gebruikt, bijvoorbeeld
in de vorm van een kunststof coating voor een water- en vetafstotende werking of in
het geval dat kunststoffen worden gebruikt als een binder om vezels van andere materialen
bij elkaar te houden. Ook producten van bioafbreekbare plastics, zoals PLA, vallen
onder de bepalingen. Alleen producten voor eenmalig gebruik die uitsluitend zijn gemaakt
van andere materialen dan kunststof, vallen buiten de reikwijdte van de bepalingen
uit deze regeling. Deze brede uitleg van de definitie is nodig om te voorkomen dat
een verschuiving van volledig kunststofproducten naar gedeeltelijk kunststofproducten
optreedt en de schadelijke effecten van kunststof in het milieu blijven bestaan. Doel
is de hoeveelheid eenmalige kunststofproducten die worden gebruikt terug te dringen
en de transitie te maken naar hergebruik.

Drankblikjes bevatten ook een kunststofcoating. Deze drankverpakkingen zijn echter
uitgezonderd in het Besluit beheer verpakkingen 2014 waarin de Richtlijn wegwerpplastics
is geïmplementeerd. Voor drankblikjes is eerder dit jaar een statiegeldregeling aangekondigd.
Deze zal op 31 december 2022 in werking treden. De verwachting is dat door het invoeren
van statiegeld de hoeveelheid blikjes in het zwerfafval met minimaal 70% tot 90% afneemt.
De statiegeld regelgeving wordt in 2024 geëvalueerd. Bij onvoldoende effect op het
aandeel blikjes in zwerfafval kunnen blikjes met een aanpassing in het Besluit worden
toegevoegd aan de UPV zwerfafval.

Vervolgstappen

De conceptregeling ligt ter consultatie tot begin december. Ondertussen worden ook
de Handhaafbaarheid, Uitvoerbaarheid en Fraudegevoeligheidstoets door de ILT, de Midden-
en Kleinbedrijfstoets en de regeldruktoets uitgevoerd. Met al deze informatie zal
de ministeriële regeling vervolgens worden afgerond, zodat deze begin 2022 gepubliceerd
kan worden en in januari 2023 in werking kan treden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg