Brief regering : De diepe ondergrond als de voorraadkamer van de energietransitie

Nr. 273
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 oktober 2021

Op 15 december 2020 heeft mijn voorganger, bij de mondelinge behandeling van een desbetreffend
wetsvoorstel, met uw Kamer gesproken over het hergebruiken en het verwijderen van
installaties in de diepe ondergrond1. In deze brief zal ik nader ingaan op het hergebruik van deze werken en de kansen
voor de energietransitie. Over de lange periode na het verwijderen van deze ondergrondse
installaties heb ik onlangs van Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) en de Mijnraad
adviezen gekregen. U treft deze adviezen over de nazorg als bijlage2 bij deze brief aan.

Ik vind het van belang deze adviezen te betrekken bij het te voeren maatschappelijk
debat over het gebruik van de diepe ondergrond bij de energietransitie.

De ondergrond als voorraadkamer van ons energiesysteem

Ons energiesysteem is aan het veranderen en zal in de komende jaren sterk verduurzamen
om zo de klimaatverandering en de nadelige gevolgen daarvan te beperken. Ik wil in
de komende jaren alle mogelijkheden benutten om tot een zo duurzaam, veilig, betrouwbaar
en betaalbaar mogelijk energiesysteem te komen.

Productie van duurzame energie, zoals zon en wind, laat zich moeilijk sturen. Daarbij
varieert het verbruik van energie gedurende de dag, met de dag en tussen seizoenen.
Een duurzaam energiesysteem kan daarom niet zonder energieopslag. De diepe ondergrond
biedt ruimte en kansen om de energietransitie te ondersteunen. De Staatssecretaris
van Economische Zaken en Klimaat heeft uw Kamer onlangs het studierapport «Ondergrondse
energieopslag in Nederland 2030–2050» van TNO en EBN toegestuurd. In de appreciatie3 is de Staatssecretaris uitgebreid ingegaan op de plannen voor opslag in de diepe
ondergrond. De diepe ondergrond is in potentie de bergplaats en voorraadkamer van
de energietransitie.

Drie belangrijke toepassingen van de diepe ondergrond

Voor de energietransitie is de diepe ondergrond belangrijk. Hieronder ga ik in op
drie voorbeelden van gebruik van de diepe ondergrond waar de komende tijd concrete
stappen worden gezet. Als eerste noem ik geothermie. Hiermee kan in een belangrijk
deel (circa 30%) van onze warmtevraag (lage temperatuur) worden voorzien. Geothermie
wordt op dit moment vooral toegepast door de glastuinbouwsector, maar is ook geschikt
als warmtebron voor huizen en kantoren.

Om de potentie van de diepe ondergrond als warmtebron te verkennen, hebben EBN en
TNO het project Seismische Campagne Aardwarmte Nederland (SCAN) opgezet. Met de resultaten
van SCAN kunnen zowel publieke als private partijen verder onderzoek doen naar geothermie
op specifieke locaties. De planning is dat het gehele programma in 2023 is afgerond.
In 2018 en 2020 heeft mijn voorganger uw Kamer per brief4 geïnformeerd over de ontwikkelingen in het beleid voor geothermie. Dit beleid is
onder andere uitgewerkt in een wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet, die
in juli 2020 bij de Tweede Kamer is ingediend (Kamerstuk 35 531). Voor geothermie is het doel gesteld om 15 PJ warmte te produceren in 2030 en 50
PJ in 2050.

Als tweede noem ik Carbon Capture & Storage (CCS). Bij CCS wordt CO2 afgevangen, getransporteerd en opgeslagen in een leeg gasveld. Door het afvangen
van CO2 kunnen bestaande industriële processen worden «ontkoold» en wordt het mogelijk om
aardgas om te zetten in waterstof zonder dat er CO2 vrijkomt in de atmosfeer. Uw Kamer is op 5 juli 2021 per brief5 geïnformeerd over de meest recente ontwikkelingen en de rol van EBN bij CCS. Ik zie
CCS als een belangrijke overbruggingstechnologie om op de korte termijn de industrie
op een kostenefficiënte wijze te verduurzamen. In de komende jaren zal het eerste
Nederlandse project voor CCS worden gerealiseerd. Dit project heet Porthos en zal
CO2 afkomstig van vier industriële partijen in het Rotterdamse havengebied gaan opslaan,
met een aanzienlijke vermindering van CO2-emissies als gevolg. Er is een zekere potentie voor CCS, omdat de komende jaren steeds
meer gasvelden op zee uit productie zullen raken. Mede daarom wordt er gewerkt aan
het project Aramis, dat gericht is op het realiseren van een pijpleidingennetwerk
op zee voor CCS.

Als laatste voorbeeld noem ik de opslag van waterstof. De diepe ondergrond kan worden
gebruikt als bergplaats voor diverse vormen van energie en grondstoffen, waarmee de
leveringszekerheid en betaalbaarheid van het energiesysteem gewaarborgd blijft. Ik
zie concreet mogelijkheden voor de ondergrondse opslag van waterstof. De diepe ondergrond
biedt via deze waterstofroute een oplossing voor seizoensopslag en voor de onbalans
tussen aanbod en vraag naar duurzame energie. Op dit moment wordt ondergrondse waterstofopslag
onderzocht in een zoutcaverne in Zuidwending en Gasunie werkt aan een transportnetwerk
voor waterstof. Het kabinet heeft in de Miljoenennota 2022 (Kamerstuk 35 925) € 750 miljoen gereserveerd voor de ontwikkeling van het transportnet en € 35 miljoen
voor de eerste waterstofopslag projecten.

Randvoorwaarden duurzame inzet van de diepe ondergrond

De diepe ondergrond is essentieel voor het realiseren van een duurzaam energiesysteem.
Daarom is het van belang een goed geïnformeerd maatschappelijk debat over ondergrondse
energieopslag te starten. Daarbij is niet alleen informatie over het gebruik van de
ondergrond gedurende de opslagperiode van belang maar moeten ook goede afspraken gemaakt
worden over de periode daarna. In dat licht zie ik de adviezen van SodM en de Mijnraad.
Ik zal hierna kort ingaan op de adviezen, mijn afwegingen en voorkeuren.

Staat van de sector voormalige steenkoolwinning (SodM)

Het rapport van SodM betreft een ongevraagd advies over de stand van zaken van het
in 2016 naar aanleiding van het onderzoek «Na-ijlende gevolgen steenkolenwinning Zuid-Limburg»6 met de provincie Limburg afgesproken «pakket van maatregelen» en het risicomanagement
van de na-ijlende effecten van de voormalige steenkoolwinning. Daarnaast geeft SodM
ook aanbevelingen over de nazorg bij delfstoffenwinning in het algemeen. Zoals aangegeven
in de brief van 8 september 20207 is mijn ministerie hier al enige tijd met SodM over in gesprek.

SodM concludeert dat een goede start is gemaakt met de nazorg voor na-ijlende effecten
steenkoolwinning. De maatregelen worden uitgevoerd door de betrokken gemeenten, onder
regie van de provincie Limburg en met behulp van het informatiecentrum Nazorg Steenkoolwinning.
Dit pakket van maatregelen wordt door mijn ministerie gefinancierd en zal iedere tien
jaar, of indien nodig eerder, worden herzien. Tegelijkertijd merkt SodM op dat vooraf
nadenken over de gehele levenscyclus een belangrijke randvoorwaarde is voor het gebruik
van de diepe ondergrond. De nazorg bij steenkoolwinning en ook bij de mijnbouwsectoren
die van belang zijn voor de energietransitie is nog onvoldoende geregeld. SodM ziet
een taak voor het Rijk en mijnbouwoperators om decentrale overheden beter de ondersteunen
bij het borgen van de veiligheid van de leefomgeving.

Na-ijlende effecten manifesteren zich soms pas decennia na beëindiging van de mijnbouwactiviteit
openbaren in de leefomgeving en kunnen lang doorlopen. Dit vraagt om een proactieve
aanpak waarbij structureel aandacht is voor het monitoren op vroegtijdige signalen
die kunnen duiden op schadeveroorzakende mechanismen in de diepe ondergrond. SodM
adviseert nazorgbeleid te ontwikkelen dat schade zo mogelijk voorkomt en decentrale
overheden ondersteunt bij hun taken. SodM ziet een systeemverantwoordelijkheid voor
het Rijk en een actieve rol voor decentrale overheden, de mijnbouwoperators, kennisinstellingen
en voor zichzelf.

Advies zorgplicht (Mijnraad)

De Mijnraad schetst een aantal actuele ontwikkelingen die de aanleiding zijn geweest
om te komen tot een advies over de zorgplicht. De Mijnraad kijkt hierbij nadrukkelijk
vooruit. De Mijnraad geeft aan dat er een negatief beeld bestaat over het gebruik
van de diepe ondergrond en dat zoiets het toekomstige gebruik, ten behoeve van een
duurzaam energiesysteem, flink in de weg kan staan. Men adviseert om de zorgplicht
anders te definiëren en kijkt daarbij naar de Omgevingswet. De rijksoverheid heeft
met betrekking tot de ondergrond verschillende rollen zoals eigenaar van de diepe
ondergrond, vergunningverlener maar zij is ook verantwoordelijk voor de energietransitie.
Hierdoor zijn de afwegingen van de rijksoverheid voor omwonenden en andere belanghebbenden
vaak complex.

Overwegingen

In het begin van deze brief heb ik aangegeven dat het gebruik van de diepe ondergrond
essentieel is om te komen tot een duurzaam, veilig, betrouwbaar en betaalbaar energiesysteem.
De zorg van de Mijnraad over de acceptatie van energietransitieprojecten in de diepe
ondergrond heb ik daarbij voor ogen. SodM kijkt in haar rapport naar het verleden
om lessen te trekken voor de toekomst. Daarbij geeft zij aan dat er vaak niet voldoende
informatie beschikbaar is over de mijnbouw die in het verleden op een bepaalde locatie
heeft plaatsgevonden. Ook signaleert zij dat kennis over de mogelijke na-ijlende effecten
gemeenten en provincies kan helpen.

Ik zou graag zien dat de ruimte en kansen van de diepe ondergrond worden benut. Ik
ben het dan ook eens met SodM dat ieders rol duidelijk moet zijn. Uitgaande van de
gegeven adviezen heb ik de volgende overwegingen en voorkeuren:

Borging lange termijn Nazorg (1)

Zowel de Mijnraad als SodM geven aan dat er onduidelijkheid bestaat over de termijnen
die gekoppeld zijn aan zorgplicht, nazorg, aansprakelijkheid en verjaring. Het heeft
mijn voorkeur om aan de zorgplicht die rust op de vergunninghouder een eindige termijn
te koppelen. Dit geeft iedereen duidelijkheid. Ik ben van mening dat de rijksoverheid
na deze termijn moet zorgen voor een goede oplossing en in feite daarbij verantwoordelijk
wordt voor het uitvoeren van de zorgplicht. Dit komt overeen met de wijze waarop andere
landen, zoals Frankrijk en het Verenigde Koninkrijk, omgaan met de zorgplicht.

De rol van lokale en regionale overheden (2)

SodM geeft in haar rapport aan dat de rol van regionale overheden niet duidelijk is
en dat regionale overheden onvoldoende ondersteund worden op het gebied van kennisontwikkeling
en advisering ten aanzien van de taken die zij hebben op het gebied van ruimtelijke
ontwikkeling en bouw en woningvoorschriften. Ik wil hier graag iets aan doen want
regionale overheden hebben een rol bij het opnieuw bestemmen van een voormalige mijnbouwlocatie
en het laten herstellen van mijnschade in het publieke domein. Ik denk dat regionale
overheden gebaat kunnen zijn met – nog op te stellen – richtlijnen en advisering via
TNO of SodM. Hiermee kunnen zij per voormalige mijnbouwlocatie bekijken welke nieuwe
functies mogelijk zijn en welke voorwaarden aan de herontwikkeling gesteld moeten
worden. Ook het proactieve risicomanagement op de na-ijlende gevolgen zou regionaal
belegd kunnen worden.

De rol van SodM bij de na-ijlende effecten steenkolenwinning (3)

Eerder is met SodM gesproken over een adviserende rol richting overheden ten aanzien
van de na-ijlende effecten van de steenkoolwinning. SodM geeft in haar rapport aan
dat zij als adviseur richting mij zal optreden en toezicht zal houden op de zorgplicht
aangaande de nog bestaande vergunningen. SodM ambieert om ook als toezichthouder op
te treden bij saneringswerkzaamheden in de diepe ondergrond. Bovenstaande punten zullen
verder worden besproken in de projectgroep die handen en voeten gaat geven aan de
adviezen van SodM en de Mijnraad.

Informatie en kennis (4)

SodM en de Mijnraad geven aan dat het belangrijk is om mijnbouwgegevens te verzamelen
en bewaren. Ik ben het daarmee eens. De ervaringen met steenkolenwinning hebben laten
zien dat dit noodzakelijk is. Ik zou graag zien dat gegevens over de diepe ondergrond
en de mijnbouwactiviteiten in een actief en permanent archief worden bewaard. Op dit
moment worden een hoop gegevens gepubliceerd in het openbare domein (NLOG.NL). Desondanks
wil ik onderzoeken of dit vanuit het oogpunt van nazorg anders zou moeten en informatie
bijvoorbeeld via de Basis Registratie Ondergrond aangeboden kan worden.

Expertisecentrum (5)

In de afgelopen jaren hebben kennisinstellingen en bedrijven onderzoek gedaan naar
de verschillende na-ijlende effecten van de voormalige steenkolenwinning en daarbij
horende mechanismen. De kennis hierover is gegroeid maar nog wel versplinterd. Ik
zou samen met de provincie Limburg willen onderzoeken hoe het huidige Informatiecentrum
Nazorg Steenkoolwinning kan bijdragen om te komen tot een regionaal expertisecentrum
dat ook kan adviseren aan provincie Limburg en mijnbouwgemeenten. Dit zou eventueel
ook in andere provincies een vervolg kunnen krijgen.

Volgende stappen

Ik ben SodM en de Mijnraad dankbaar voor de adviezen. Het stelt mij in staat om ervoor
te zorgen dat de diepe ondergrond optimaal en op een verantwoorde wijze kan bijdragen
aan de energietransitie. Verder onderzoek en uitwerking van deze adviezen in beleid
zie ik als de volgende stap. Ik heb SodM dan ook bereid gevonden om mee te werken
in een projectgroep. Deze projectgroep zal aan de hand van een aantal casussen verder
werken aan het in kaart brengen van de problematiek en de mogelijke oplossingen. Ik
verwacht dat de projectgroep in april 2022 met een voorstel zal komen. Het is aan
een nieuw kabinet om daar haar conclusies uit te trekken en de Kamer hierover te informeren.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok