Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het commissiedebat Raad WSB van 9 juni 2021, over sociaal beleid Europese Unie

Nr. 634
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2021

In het Commissiedebat van 9 juni over de Raad WSB van 14 juni jl. (Kamerstuk 21 501-31, nr. 620) heb ik toegezegd uw Kamer een overzicht te geven van al het sociaal beleid; verordeningen,
richtlijnen afkomstig van de Europese Commissie, in de afgelopen regeerperiode en
daarbij aan te geven hoe het Nederlandse kabinet dat apprecieerde, en wat het resultaat
van het onderhandelingsproces is geweest. Bijgaand treft u, mede namens de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het overzicht aan. Vooraf wil ik kort ingaan
op de geschiedenis van de sociale dimensie van de EU, het standpunt dat het kabinet
de afgelopen jaren op dit onderwerp heeft uitgedragen, de bevoegdheidsverdeling tussen
EU en de lidstaten en het karakter van de onderhandelingen.

Geschiedenis

In de eerste periode van het Europese integratieproces lag de nadruk op de economische
samenwerking en integratie tussen de lidstaten, door onder meer het mogelijk maken
van het vrij verkeer van kapitaal, goederen, diensten en werknemers binnen de EU.
Deze interne markt heeft ondernemers en consumenten in Nederland en de EU grote voordelen
gebracht. Om een gelijk speelveld binnen de Unie te borgen zijn op Europees niveau
aanvullende maatregelen genomen zodat concurrentie op sociale normen wordt tegen gegaan
en opwaartse sociaaleconomische convergentie wordt bevorderd. Zo leidde het vrij verkeer
van werknemers al vanaf het begin van de Europese samenwerking tot aanvullende Europese
wetgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van arbeidsomstandigheden. De maatregelen op sociaal
terrein worden ook wel de sociale dimensie van de EU genoemd.

De aandacht voor de sociale dimensie van de EU is mede ingegeven door de constatering
dat niet alle burgers in dezelfde mate van de economische samenwerking en integratie
profiteren. Bepaalde groepen burgers kunnen hiervan ook nadelen ondervinden. De Commissie
heeft de laatste jaren dan ook sterker ingezet op een EU die beter beschermt. De versterking
van de sociale dimensie is daarmee een centraal onderdeel geworden van het debat over
de toekomst van de EU en het behoud van draagvlak voor de EU en kreeg een impuls toen
de Europese leiders, de Europese Commissie en het Europees Parlement op 17 november
2017 in Göteborg de Europese pijler van sociale rechten ondertekenden.

De principes van de pijler dragen bij aan de totstandkoming van een diepere en eerlijkere
interne markt. De uitgangspunten bij dit streven zijn gelijke kansen op de arbeidsmarkt,
fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming en inclusie. Het streven is
het bereiken van een Europese economie waarin wordt geconcurreerd op innovatie en
kwaliteit in plaats van op arbeidsvoorwaarden. Het kabinet heeft de sociale pijler
verwelkomd. Het belang van de sociale pijler is op 7 en 8 mei van dit jaar herbevestigd
gedurende de Sociale Top in Porto. Er is brede consensus over het belang van de sociale
dimensie binnen Europa, maar over de manier waarop de sociale dimensie zich verder
moet ontwikkelen bestaan verschillen van inzicht tussen de lidstaten.

Standpunt kabinet

In mijn brief van 2 mei 2019 (Kamerstuk 21 501–31, nr. 527) heb ik de zienswijze van het kabinet uiteengezet over de toekomst van de sociale
dimensie van de EU. Daarin heb ik aangegeven dat een goed werkende en eerlijke interne
markt voor personen, goederen, kapitaal en diensten het belangrijkste middel van de
EU is om welvaart en banen te creëren. De interne markt biedt niet alleen kansen voor
ondernemers en consumenten, maar is ook essentieel voor het concurrentievermogen van
Nederland en de EU ten opzichte van andere delen van de wereld. De interne markt kent
echter ook negatieve neveneffecten voor kwetsbare burgers die flankerend beleid nodig
maken. Arbeidsmobiliteit heeft invloed op sociale structuren, zowel in de werklanden
als in de landen van herkomst. Oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden
en een beroep op sociale stelsels kunnen de sociale samenhang in Europa en solidariteit
tussen Europese burgers en bedrijven ondermijnen.

Het kabinet hanteert bij het beoordelen van voorstellen op sociaal terrein een vast
toetsingskader. Voor thema’s waar Europees optreden wenselijk is, zou Europese wetgeving
niet in alle gevallen de eerste keuze moeten zijn. Waar een wetgevend instrument nodig
is, geeft het kabinet de voorkeur aan doelregelgeving boven middelregelgeving. Tevens
zal er naast implementatie van regelgeving meer aandacht moeten zijn voor handhaving
van het reeds bestaande EU-acquis. Ten slotte dient sociaal beleid meer verbonden
te worden met ander beleid. Zo is er in toenemende mate aandacht voor de relatie tussen
sociaal beleid en de digitale en groene transities. Sociaal beleid van de lidstaten,
ondersteund door de Commissie, kan eraan bijdragen dat deze transities op een eerlijke
en inclusieve manier plaatsvinden. Het kabinet vindt gezamenlijk optreden met name
noodzakelijk om opwaartse sociaaleconomische convergentie en een gelijk speelveld
te bevorderen.

Het kabinet acht het van belang om de verdere invulling van de sociale pijler proactief
te beïnvloeden. Daartoe heeft Nederland andere lidstaten nodig om, binnen de EU, resultaten
te boeken. Goede betrekkingen met andere EU-lidstaten en EU-instellingen zijn essentieel
voor een proactieve beïnvloeding van het Europese besluitvormingsproces en het verwezenlijken
van de Nederlandse inzet. Samenwerking met gelijkgezinden is daarbij noodzakelijk.
Minstens zo belangrijk is dat – waar mogelijk – bruggen worden geslagen met partijen
die andere standpunten hebben.

Bevoegdheidsverdeling

De bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten in het sociale beleidsdomein
is vastgelegd in de EU-Verdragen. De Unie neemt maatregelen om te zorgen voor de coördinatie
van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (artikel 5, lid 2, VWEU) en kan initiatieven
nemen voor de coördinatie van het sociaal beleid van de lidstaten (artikel 5, lid
3, VWEU). Als het gaat om sociaal beleid is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de Unie en de lidstaten voor de in het VWEU genoemde aspecten (artikel 4, lid 2, onder
b), VWEU). Als in de Verdragen op een bepaald gebied een bevoegdheid aan de Unie wordt
toegedeeld die zij met de lidstaten deelt, kunnen zowel de Unie als lidstaten wetgevend
optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. De lidstaten oefenen in dat
geval hun bevoegdheid enkel uit voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend
(artikel 2, lid 2, VWEU).

Het optreden van de lidstaten wordt door de Unie aangevuld en ondersteund op onder
meer de volgende terreinen: gezond en veilig werken, arbeidsvoorwaarden, coördinatie
van sociale zekerheid en sociale bescherming van werknemers (artikel 153, lid 1, VWEU).
Zie bijlage 21 voor verdere juridische toelichting op de terreinen waarop de Uniewetgever kan optreden,
aanvullen of ondersteunen.

In het sociale domein vindt besluitvorming overwegend plaats op basis van gekwalificeerde
meerderheid, tenzij in de desbetreffende rechtsgrondslag anders wordt vermeld. Over
zes onderwerpen2 wordt met unanimiteit besloten.

Een belangrijk uitgangspunt dat het kabinet de laatste jaren heeft uitgedragen in
Europese discussies is dat de bestaande bevoegdheidsverdeling gehandhaafd dient te
blijven. Het kabinet is van mening dat lidstaten in de eerste plaats zelf verantwoordelijk
zijn voor goed functionerende arbeidsmarkten en effectief sociaal beleid. De verdere
ontwikkeling van de sociale dimensie moet dan ook binnen de huidige juridische kaders
plaatsvinden. Daarbij tekent het kabinet aan dat de grensoverschrijdende aspecten
van arbeidsmarktbeleid en sociaal beleid coördinatie wenselijk maken en dat het Verdrag
daar ook in voorziet.

Karakter van de onderhandelingen

Het is naast deze formele bevoegdheidsverdeling van belang om de complexiteit van
Europese onderhandelingstrajecten in ogenschouw te nemen. De uitkomst van onderhandelingen
is van vele factoren afhankelijk. Naast de inzet van Nederland, zijn er nog 26 andere
lidstaten met een eigen inzet. Ook de Europese Commissie en het Europees Parlement
spelen een grote rol bij de totstandkoming van richtlijnen en verordeningen. Het krachtenveld
waarin onderhandeld wordt over voorstellen van de Commissie is elke keer anders. Soms
lukt het om een blok gelijkgezinden van voldoende omvang te vormen om krachtig de
eigen inzet in te brengen en soms maakt Nederland onderdeel uit van een kleine minderheid
van lidstaten. Dit maakt het ingewikkeld om de uitkomst van de onderhandelingen direct
te verbinden aan de initiële Nederlandse inzet. Inzet en uitkomst verschillen soms
ook omdat het voorstel gaandeweg de onderhandelingen verandert. Uitkomsten zijn zodoende
niet altijd onderdeel van de initiële inzet geweest, omdat in een later stadium nieuwe
elementen zijn geïntroduceerd.

Het is in het algemeen eenvoudiger gebleken punten uit de eigen inzet te bereiken
als Nederlandse onderhandelaars gedurende de onderhandelingen actief meepraten aan
de onderhandelingstafel om te zoeken naar werkbare compromissen. De belangen van een
lidstaat die deel uitmaakt van een coalitie van gelijkgezinden worden in de regel
sterker gereflecteerd in een onderhandelingsuitkomst dan van lidstaten die geïsoleerd
staan. Dit onderstreept de noodzaak om, ook als het gaat om de toekomstige ontwikkeling
van de sociale dimensie, te investeren in coalitievorming met een brede groep gelijkgezinde
lidstaten en daarbij waar mogelijk ook niet-gelijkgezinde lidstaten te betrekken.
Daarbij hebben de coalities die Nederland smeedt vaak een wisselend karakter.

In bijlage 13 is – conform de toezegging – de inzet van het kabinet, en het onderhandelingsresultaat
uiteengezet voor alle richtlijnen en verordeningen op sociaal terrein waar de afgelopen
kabinetsperiode over onderhandeld is. Daarbij zijn zowel afgeronde als lopende onderhandelingen
meegenomen en is gefocust op de hoofdlijnen van de inzet en de uitkomst van de onderhandelingen.
Voor meer details wordt verwezen naar eerdere Kamerstukken zoals BNC-fiches, voortgangsrapportages
en Geannoteerde Agenda’s. Met het oog op de leesbaarheid en omdat het een groot aantal
voorstellen betreft, is ervoor gekozen om de voorstellen te behandelen in separate
fiches. Naast de inhoudelijke inzet en het behaalde resultaat wordt daarbij ook ingegaan
op onder meer het subsidiariteitsoordeel, proportionaliteitsoordeel, de gebruikte
rechtsbasis en de besluitvormingsprocedure. Waar voorstellen nauw aan elkaar gerelateerd
zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van de verschillende herzieningen van de Richtlijn
carcinogene en mutagene stoffen, is ervoor gekozen dit te behandelen in één fiche.

Over meer dan de helft van de dertien voorstellen in deze periode was het oordeel,
zoals opgenomen in het BNC-fiche positief. In vier gevallen heeft Nederland vragen
en kanttekeningen geplaatst bij de voorstellen. In twee gevallen zijn voorstellen
bij publicatie negatief beoordeeld op zowel proportionaliteit als subsidiariteit.

Van zes van de dertien voorstellen liggen de onderhandelingen al enige tijd stil of
lopen de onderhandelingen nog. Van de zeven afgeronde voorstellen heeft Nederland
twee keer tegen het uiteindelijke onderhandelingsresultaat gestemd. Nederland heeft
vijf keer ingestemd met het uiteindelijke onderhandelingsresultaat.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees