Brief regering : Nalevingsverslag GRECO vijfde evaluatieronde

35 570
VI Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
(VI) voor het jaar 2021

Nr. 107 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, JUSTITIE EN
VEILIGHEID EN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2021

In de plenaire vergadering van de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van
Europa (GRECO) van 22 tot en met 25 maart 2021 is gesproken over de implementatie
van de aanbevelingen van de GRECO aan Nederland ter preventie van corruptie en het
bevorderen van integriteit bij de hoogste bestuurlijke functies in de centrale overheid
(bewindspersonen) en bij de rechtshandhavingsinstanties (Nationale Politie en Koninklijke
Marechaussee). Deze aanbevelingen volgen uit de vijfde evaluatieronde van GRECO. GRECO
heeft in totaal zestien aanbevelingen gedaan aan Nederland: acht aanbevelingen over
het integriteitsbeleid voor bewindspersonen en acht aanbevelingen over het integriteitsbeleid
voor de Nationale Politie en de KMar. In onze brief van 22 februari 2019 bent u geïnformeerd
over de evaluatie.1

Hierbij treft u de originele versie en de vertaling van het vastgestelde nalevingsverslag
aan2. Door middel van deze brief informeren wij u over de stand van zaken ten aanzien
van de uitvoering van de aanbevelingen en de bevindingen van GRECO.

Implementatie aanbevelingen integriteit bewindspersonen

De aanbevelingen ter versterking van het integriteitsbeleid voor bewindspersonen hebben
betrekking op:

i. ontwikkeling van een gecoördineerde strategie op basis van risico-analyse;

ii. ontwikkeling van een integrale gedragscode met richtsnoeren voor belangenverstrengeling
en integriteitsgerelateerde kwesties;

iii. vertrouwelijke begeleiding en vergroting van bewustwording, onder meer via periodieke
trainingen;

iv. stellen van regels en richtsnoeren over de omgang met derden en lobbyisten en vergroting
van de transparantie over de contacten en de onderwerpen;

v. invoering van een verplichting om ad hoc melding te doen van een ontstane situatie
waarin sprake is van belangenverstrengeling;

vi. stellen van algemene regels over beperkingen bij de aanvaarding van vervolgfuncties;

vii. een verplichting om periodiek in het openbaar opgave te doen van financiële belangen;

viii. actualisering van de wetgeving omtrent onderzoek en vervolging.

De GRECO constateert in het nalevingsverslag dat de regering werkt aan de uitwerking
van voorstellen, maar dat er in dit stadium nog geen sprake is van tastbare resultaten.

Met de introductie van een self-assessment risicoanalyse integriteit wordt het integriteitsbeleid
bewindspersonen aangevuld. Deze introductie liep parallel aan de vaststelling van
het nalevingverslag door GRECO en kon hier niet meer in worden meegenomen. De GRECO
zal hierover bij de volgende gelegenheid3 worden geïnformeerd. Het betreft een aanvulling op de procedure voor de beoordeling
en benoeming van kandidaat-bewindspersonen met een self-assessment. In de brief van
30 april 20214 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toegelicht dat dit
bedoeld is als hulpmiddel voor kandidaat-bewindspersonen dat zich richt op bewustwording
en inventarisatie van risico’s. Met de aanbieding van het self-assessment is er nu
een basis gelegd om de eigen integriteit blijvend te bevorderen.

Tijdens het gesprek met kandidaat-bewindspersonen wijst de formateur de kandidaat-bewindspersonen
eveneens op de gedragsregels met betrekking tot de periode na hun ambtsperiode. Het
is gewenst dat een bewindspersoon bij het aanvaarden van een functie na afloop van
zijn ambtsperiode zo handelt dat daarmee niet de schijn wordt gewekt dat hij tijdens
zijn ambtsuitoefening onzuiver heeft gehandeld, c.q. verkeerd omgaat met de kennis
die hij tijdens die periode heeft opgedaan5. De kandidaat-bewindspersoon geeft aan kennis te hebben genomen van de gedragsregels
middels een brief aan de formateur. Bij aftreden wordt de bewindspersoon per brief
van de Minister van BZK nogmaals gewezen op de afspraken die gelden na het aftreden.
Voorts beraadt het kabinet zich op nadere maatregelen die betrekking hebben op beperkingen
na uitdiensttreding voor gewezen bewindspersonen die een nieuwe betrekking zoeken
en/of op het punt staan een dergelijke betrekking te aanvaarden. Hierover zult u binnenkort
worden geïnformeerd.

Deze twee ontwikkelingen hebben betrekking op de periode voor het ambt en na afloop
van het ambt. In voorliggende brief zetten wij, in vervolg op de brief van 22 februari
2019, de strategische uitgangspunten en voornemens voor verdere versterking van het
integriteitsbeleid voor bewindspersonen tijdens de ambtsuitoefening nader uiteen.
Concrete uitwerking van deze aspecten is aan het volgende kabinet.

Kort samengevat is de analyse van GRECO dat het Nederlandse systeem in belangrijk
mate is gestoeld op zowel vertrouwen en collegialiteit als persoonlijke verantwoordelijkheid
van de bewindspersonen. In de opvatting van GRECO zijn in een integriteitssysteem
expliciete strategieën en richtlijnen van groot belang om belangenverstrengeling te
voorkomen en op te lossen. Dit omvat ook bewustwording, begeleiding, advisering, toetsing
en handhaving. GRECO wijst hierbij in het bijzonder op een aantal specifieke thema’s,
zoals transparantie omtrent mogelijke belangenverstrengeling (ad hoc melding en openbare
opgave van financiële belangen) en de omgang met derden en lobbyisten.

Het kabinet onderschrijft deze analyse grotendeels. In Nederland is een sterke integriteitscultuur
het uitgangspunt van het integriteitsbeleid voor de centrale overheid. Preventie,
vertrouwen, bewustwording en eigen verantwoordelijkheid zijn de belangrijkste principes
die gelden voor het integriteitsbeleid van Ministers en Staatssecretarissen. Die aanpak
past ook geheel in de staatsrechtelijke verhoudingen (waarbij in dit kader de ministeriële
verantwoordelijkheid het belangrijkste principe is). Om echter (de ontwikkeling van)
een integer, transparant en weerbaar bestuur te bestendigen werkt het kabinet aan
een aanpak met een bredere basis en meer balans tussen cultuur- en structuurgerichte
maatregelen, zoals een gedragscode, trainingen en een heldere ondersteuningsstructuur.

Zo verdient de wijze waarop bewindspersonen omgaan met mogelijke belangenverstrengeling
aanscherping, met name waar het gaat om de handelwijze in situaties waarin zich wijzigingen
voordoen in private belangen.

Ten aanzien van mogelijke belangenverstrengeling zijn terughoudendheid en afstand
doen de belangrijkste uitgangspunten. Zoals in het Handboek voor Bewindspersonen is
vastgelegd, deelt de formateur in het gesprek met de kandidaat-bewindspersonen mee
dat alle financiële en zakelijke belangen op afstand moeten worden geplaatst en (betaalde
en onbetaalde) nevenactiviteiten moeten worden beëindigd. Na afloop bevestigt de kandidaat-bewindspersoon
middels een brief aan de formateur dat alle relevante feiten en omstandigheden volledig
en naar waarheid zijn gemeld, en (eventuele) adequate maatregelen zijn getroffen.
Het recente instrument van self-assessment helpt de kandidaat onder andere om risico’s
in dit verband beter in beeld te krijgen. Daarmee wordt reeds voor aanvang van het
ambt in belangrijke mate bijgedragen aan een goede bewustwording van het belang van
integriteit. Tijdens de functie-uitoefening is het alleen bij hoge uitzondering en
na schriftelijke toestemming van de Minister-President mogelijk een nevenfunctie te
accepteren. De bewindspersoon dient dit derhalve bij de Minister-President aan te
kaarten en te bespreken.

Het kan niet worden uitgesloten dat zich tijdens de functie-uitoefening toch een relevante
wijziging in de private belangen voordoet die aanleiding kan geven tot belangenverstrengeling.
Zoals al aangegeven in de brief van 22 februari 2019 zal dan in de geest van voorgaande
worden gehandeld. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van de bewindspersoon
zelf is om initiatief te nemen. Concreet betekent dit dat de bewindspersoon de nieuwe
situatie meldt aan de Minister-President. Indien het nodig blijkt hierop beheersmaatregelen
te treffen, stelt de Minister-President uw Kamer hiervan in kennis.

Wat betreft de omgang met derden en lobbyisten zijn de uitgangspunten en principes
neergelegd in de kabinetsreactie op de initiatiefnota «Lobby in daglicht»6, in het kabinetsstandpunt over de transparantie van het wetgevingsproces7, en in de brief van 22 februari 2019. In het licht van interactieve besluitvorming
zijn contacten met derden, ongeacht of er sprake is van een professionele lobbyist
vanuit het bedrijfsleven of iemand anders vanuit bijvoorbeeld een koepel- of non-profitorganisatie,
waardevol voor de kwaliteit van beleid, besluitvorming en wetgeving. Bovendien hecht
het kabinet aan open contact met allerlei maatschappelijke partijen en is het kabinet
van menig dat een dergelijk contact onder omstandigheden slechts zinvol kan plaatshebben
in vertrouwelijkheid. Naar aanleiding van de initiatiefnota «Lobby in daglicht: luisteren
en laten zien » verschaft elk departement inzicht in agenda-afspraken van de bewindspersonen,
door hen afgelegde werkbezoeken en gehouden toespraken door publicatie op rijksoverheid.nl.

Dit neemt niet weg dat contacten met lobbyisten risico’s met zich mee kunnen brengen
en in sommige gevallen kunnen leiden tot onzuivere verhoudingen. Bewindspersonen dienen
hierop alert te zijn. In overeenstemming met de aanbevelingen van de GRECO is het
Kabinet voornemens om naast algehele gedragsregels ook de omgang met lobbyisten voor
bewindspersonen te vatten in deze gedragsregels.

Bewustwording is een belangrijke pijler in het integriteitssysteem voor bewindspersonen.
Het gaat om bewustwording over mogelijke risico’s en dilemma’s die zich (kunnen) voordoen
en wat onder integer gedrag moet worden verstaan. Bewustwording ontstaat door erover
te praten, door inachtneming van gedragsregels en door – desgewenst – advies te vragen.

In de huidige praktijk is integriteit een prominent onderwerp in het gesprek tussen
formateur en kandidaat-bewindspersoon voorafgaande aan de benoeming. Tijdens het ambt
kan in de ministerraad worden gesproken over integriteit, zoals bij aanvang van de
kabinetsperiode. Het kabinet is het eens met GRECO dat bespreking van integriteit
op meer structurele basis zou moeten plaatsvinden. Daarom zal een aanbod van periodieke
trainingsvormen worden verkend.

Naar de mening van het kabinet zijn gedragsregels over de verschillende aspecten van
integer handelen ook een belangrijk instrument voor bewustwording. De gedragsregels
integriteit voor bewindspersonen worden opgenomen in een aparte gedragscode en daarna
in het Handboek voor bewindspersonen. Het volgende kabinet zal de concrete uitwerking
hiervan ter hand nemen. Daarin zal ook nader worden uiteengezet dat bewindspersonen
voor onafhankelijke begeleiding en advies terecht kunnen bij de secretaris-generaal
van het ministerie, mede-bewindspersonen, in het bijzonder de Minister-President,
en de secretaris van de ministerraad.

Op verschillende onderdelen beveelt GRECO een systeem van externe toezichts- en sanctiemechanismen
aan. Een dergelijke externe handhavingsbenadering is echter in strijd met het constitutionele
bestel in Nederland. Daarin leggen bewindspersonen verantwoording af aan de Staten-Generaal
op grond van de ministeriële verantwoordelijkheid en is het aan de Staten-Generaal
om daar consequenties aan te verbinden. Op dit punt staat het kabinet geen nadere
maatregelen voor.

De laatste aanbeveling van de GRECO heeft betrekking op de procedure voor ambtsdelicten
zoals vervat in artikel 119 van de Grondwet en de Wet ministeriële verantwoordelijkheid
en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen. In de brief
van februari 2019 is gemeld dat naar aanleiding van het advies van de Commissie herziening
wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Commissie Fokkens) zal worden
bezien hoe het beste opvolging kan worden gegeven aan de GRECO-aanbeveling. De commissie
streeft naar publicatie van het advies in de zomer van 2021, uiterlijk januari 2022.

Implementatie aanbevelingen integriteit Nationale Politie en Koninklijke Marechaussee

De aanbevelingen ter versterking van het integriteitsbeleid voor rechtshandhavingsinstanties
hebben betrekking op:

i. uitwerking van de themabladen van de NP en de KMar;

ii. bijscholing over ethiek en integriteit voor personeel van de NP en de KMar;

iii. maatregelen voor screening van personeel van de NP;

iv. invoering van een registratie van geschenken en voordelen van een bepaalde omvang;

v. verbetering van controlemaatregelen ten aanzien van de toegang tot en het gebruik
van vertrouwelijke informatie;

vi. onderzoek naar het risico van belangenverstrengeling na uitdiensttreding en overige
werkzaamheden van politieambtenaren nadat zij de politiedienst hebben verlaten;

vii. verbetering van het meldingsregime middels een verplichte melding over financiële
belangen van het topmanagement van de NP en KMar, mogelijke functies die het risico
van belangenverstrengeling met zich meebrengen, en passend toezicht op het meldingsregime;

viii. introduceren van een verplichting om corruptie gerelateerde misdragingen binnen de
NP te melden en de bescherming van klokkenluiders in dit verband aan te passen.

Het nalevingsverslag concludeert dat de acht aanbevelingen op het terrein van de Nationale
Politie (NP) en de Koninklijke Marechaussee (KMar) deels zijn geïmplementeerd. Tijdens
de Plenaire vergadering is benadrukt dat de NP en KMar een goed ontwikkeld integriteitsbeleid
hebben. Integriteit wordt binnen beide organisaties als onderdeel van vakmanschap
en professionele verantwoordelijkheid gezien, en gaat daarmee verder dan een beleid
gericht op preventie en toezicht op integriteitsmisdragingen. Het beleid ziet op creatie
van een cultuur van veiligheid waarin er ruimte is om mogelijke integriteitsschendingen
te bespreken, waarin waarden, verantwoordelijkheid en ethisch gedrag worden aangemoedigd.

De integriteitsincidenten waarmee beide organisaties zich in de afgelopen jaren geconfronteerd
zagen, geven aanleiding om te leren van deze incidenten en het integriteitsbeleid
te verbeteren of aan te scherpen. Dit is een voortdurend proces. Maar mede dankzij
deze incidenten is het integriteitsbeleid verder aangescherpt, is het beleid meer
risico-gebaseerd gemaakt en is er succesvol internationaal samengewerkt.

Verandering van cultuur is een continu proces dat tijd in beslag neemt. De voortgang
die GRECO ziet en rapporteert, moedigt aan tot verdere implementatie van de aanbevelingen.

Concreet zijn en worden de volgende initiatieven genomen om de aanbevelingen, binnen
de Nederlandse context, op te volgen:

De NP heeft themapagina’s van de Beroepscode herzien om concrete voorbeelden te geven
die zijn geïnspireerd op de jurisprudentie, met betrekking tot kwesties die verband
houden met integriteitsconflicten zoals het aannemen van geschenken, de omgang met
vertrouwelijke informatie, financiële belangen en contacten met leveranciers.

De KMar heeft de Gedragsregels van Defensie aangenomen, welke de Gedragscode aanvullen
met meer praktische informatie en voorbeelden over belangenconflicten in verband met
het aannemen van geschenken, nevenactiviteiten, contacten met derden en de behandeling
van informatie.

In het reguliere opleidingsprogramma voor medewerkers van de NP en de KMar wordt regelmatig
aandacht besteed aan integriteit en het maken van de juiste morele keuzes in lastige
en risicovolle situaties. Dit gebeurt zowel in het kader van de initiële opleiding
als tijdens vervolgopleidingen en trainingen. Daarnaast wordt binnen basisteams gesproken
over werkgerelateerde dilemma’s en wordt besloten welke training past bij de vragen
en risico’s die leven binnen het team. In de afgelopen maanden hebben er, met name
door de COVID-19 maatregelen, op nationaal niveau veel ontwikkelingen plaatsgevonden
rond e-learning en blended learning.

Er is wetgeving opgesteld die het bevoegd gezag de mogelijkheid geeft om meer gegevens
te betrekken in het betrouwbaarheidsonderzoek en tussentijds de integriteit en betrouwbaarheid
te toetsen. Naast de aanscherping en verruiming van het betrouwbaarheidsonderzoek
zal er ook een doorlopende controle plaatsvinden op veranderingen in de justitiële
documentatie. Deze continue screening geldt voor ambtenaren van Politie die onder
de reikwijdte van de nieuwe wetgeving vallen. De wetgeving is reeds door de Tweede
Kamer en Eerste Kamer aangenomen, en wordt op dit moment uitgewerkt in verdere regelgeving.

De regels voor het aannemen van geschenken en uitnodigingen zijn verder verduidelijkt
in de themapagina’s van de NP en de Gedragsregels van Defensie. Bij de NP worden geschenken
gemeld bij de leidinggevenden (Artikel 8 lid 1 sub 3 Ambtenarenwet 2017). Er is onderzocht
of er behoefte was aan een algemeen geschenkenregistratiesysteem.

De NP concludeerde echter dat het in de praktijk vaak niet mogelijk is om geschenken
op waarde te schatten, waardoor het registratiesysteem niet consistent zou worden
gebruikt. Daarom blijft de voorkeur uitgaan naar het bestaande systeem.

In de Gedragsregels Defensie, die ook gelden voor KMar-personeel, is aangegeven hoe
defensiemedewerkers met giften moeten omgaan. Uitgangspunt is dat medewerkers geen
giften aannemen, met uitzondering van giften tot een waarde van vijftig euro. Daarnaast
dient de medewerker in alle gevallen de gift bij de leidinggevende te melden, zodat
kan worden besproken wat ermee gedaan moet worden. De KMar ziet op dit moment geen
meerwaarde in een algehele verplichting tot het registreren van geschenken. Een dergelijke
verplichting geeft geen garantie dat alle vraagstukken rond dit thema voldoende zijn
afgedekt. De KMar kiest derhalve voor een strategie van beschermen en stimuleren van
ethisch verantwoord gedrag.

Binnen de NP zijn initiatieven gestart om de autorisatieprotocollen voor toegang tot
vertrouwelijke politie-informatie te versterken. Er loopt op het moment van schrijven
een pilot en een landelijke uitrol van de protocollen wordt in de zomer van 2021 verwacht.
Bij de KMar is sinds februari 2019 begonnen met de opvolging van technische controlemaatregelen.
Hieronder vallen maatregelen op het gebied van bescherming van persoonsgegevens en
gegevensbeveiliging, zodat onrechtmatig gebruik wordt tegengegaan. Naast technische
aspecten vraagt verantwoord datagebruik ook om een cultuurverandering en aanpassingen
in de organisatie. Dat is een voortdurend proces.

Het WODC voert een studie uit over het risico van belangenverstrengeling met betrekking
tot de periode na uitdiensttreding en overige werkzaamheden van politieambtenaren
nadat zij de politiedienst hebben verlaten. Het onderzoek wordt in de zomer van 2021
afgerond.

Binnen de NP is een Beleidsregel Financiële Belangen opgesteld om aan te geven welke
ambtenaren rapportageverplichtingen hebben, wat onder financiële belangen wordt verstaan
en hoe deze belangen dienen te worden gerapporteerd. Voor het toezicht op de meldingen
van financiële belangen is de functie van een Financial Compliance Officer ingesteld.

Voor de KMar geldt dat medewerkers de financiële belangen, die de belangen van de
dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling kunnen raken waardoor
de goede vervulling van de functie redelijkerwijs niet kan worden gewaarborgd, dienen
te melden aan de Minister van Defensie (artikel 70c BARD en artikel 126c van het AMAR).

Binnen de NP is het mogelijk om misstanden en integriteitsschendingen tussen collega’s
en het management te bespreken. Ook biedt de Politie de mogelijkheid misstanden te
melden bij de vertrouwenspersoon, de afdeling VIK of het Landelijk Meldpunt Misstanden.

Bij Defensie wordt momenteel het integriteitsstelsel herzien. De medewerker staat
hierin centraal. Persoonlijk contact tijdens het hele proces is een belangrijk uitgangspunt.
Een belangrijk onderdeel van de herziening is het vereenvoudigen en verduidelijken
van het meldproces rondom integriteitsschendingen. Zo is alle benodigde informatie
over het doen van een melding beschikbaar via leidinggevenden, vertrouwenspersonen
en via een app. Alle defensiemedewerkers, waaronder KMar-personeel, kunnen (vermoedens
van) integriteitsschendingen melden bij hun direct leidinggevende of bij het Meldpunt
Integriteit Defensie (MID). Het MID wordt extern bemenst door het Centrum voor Arbeidsverhoudingen
Overheidspersoneel (CAOP). Op dit moment vindt registratie van deze meldingen nog
plaats in verschillende systemen. De verwachting is dat in 2022 kan worden overgegaan
naar één centraal systeem, waarin naast integriteitsschendingen, ook misstanden en
klachten worden geregistreerd.

Vertrouwelijkheid hierin is gewaarborgd. Daarnaast wordt erop toegezien dat er follow-up
en feedback is en dat de melder op de hoogte wordt gehouden over de voortgang. Voorafgaand,
tijdens en na een melding kunnen medewerkers voor hulp terecht bij vertrouwenspersonen
of bij de Centrale Organisatie Integriteit Defensie. Ambtenaren (van Politie en KMar)
hebben de wettelijke verplichting om signalen van misdrijven te melden en hiervan
aangifte te doen (Artikel 162 Wetboek van Strafvordering).

Het verzoek van GRECO aan Nederland is om uiterlijk 30 september 2022 te rapporteren
over de voortgang van de implementatie van de openstaande aanbevelingen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister van Defensie, A.Th.B. Bijleveld-Schouten