Brief regering : Versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving

Nr. 115 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2021

Inleiding

Beleid en wetgeving kunnen zeer ingrijpende gevolgen hebben voor burgers en de maatschappij.
De overheid moet daarom het vertrouwen van de burger verkrijgen en behouden door beleid
en wetgeving te maken die in de praktijk goed werken voor zowel de burger, bedrijven
als uitvoeringsinstanties en de rechten van burgers eerbiedigen.1 Het begint met het vertrouwen dat de overheid in de burger stelt en het mensbeeld
dat de overheid heeft; een burger is niet op voorhand een fraudeur en wetgeving mag
daar niet van uitgaan. Niet alleen moet de kwaliteit van beleid en wetgeving goed
zijn, de overheid moet zichzelf ook aan de grondbeginselen van de rechtsstaat houden.
Dat dit niet vanzelfsprekend is, heeft het rapport «Ongekend onrecht» (hierna: POK-rapport)
laten zien.2 Het kabinet trekt het zich zeer aan dat bij de kinderopvangtoeslag duizenden burgers
in de knel kwamen door de harde regelgeving en de wijze waarop deze werd uitgevoerd.

Het POK-rapport, het rapport van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties3 (hierna: TCU) en het ABD-rapport «Werk aan uitvoering»4 laten zien dat de kloof tussen de uitvoeringsinstanties, de departementen en het
parlement te groot is. De departementen maken beleid en wetgeving, het parlement is
medewetgever en controleur. Maar beide hebben volgens deze rapporten te weinig oog
voor de gevolgen van beleid en wetgeving voor burgers of bedrijven noch voor de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van beleid en wetgeving. En juist die zijn bepalend voor het vertrouwen
van burgers in de overheid. Dat kan en moet beter.

De rapporten hebben knelpunten benoemd in de cyclus van voorbereiding, totstandkoming
en de uitwerking van beleid en wetgeving die een goede kwaliteit belemmeren. Zo wordt
nog te vaak aangenomen dat een probleem alleen met nieuwe wetgeving kan worden aangepakt,
terwijl wetgeving slechts een van de instrumenten is om beleid uit te voeren. Dit
kan leiden tot onnodige of ineffectieve regelgeving. Het TCU-rapport wijst er terecht
op dat na een geconstateerd probleem in de uitvoering nog te vaak strengere en nog
complexere regels worden opgesteld. Deze incidentregelreflex kan ertoe leiden dat
uitvoeringsorganisaties in het vervolg huiverig zijn om mogelijke problemen tijdig
aan te kaarten of om onrealistische verwachtingen tegen te spreken. De POK- en TCU-rapporten
laten zien dat het doorbreken van deze reflex tot nu toe nog onvoldoende effect heeft
gehad. In een aantal gevallen is de regelgeving te gedetailleerd, is er te weinig
ruimte voor maatwerk en is de regelgeving niet goed doenlijk voor burgers en niet
uitvoerbaar door uitvoeringsorganisaties of andere overheden, zoals gemeenten. Ook
kunnen de stapeling van wetgeving en het overgangsrecht van stelselwijzigingen tot
complicaties in de uitvoering leiden.

In de kabinetsreactie op het POK-rapport is daarom onder meer aangekondigd: «Het kabinet zal beter gebruik maken van het Integraal Afwegingskader voor beleid
en regelgeving (IAK) waarin alle kwaliteitseisen voor beleid en wetgeving zijn opgenomen.
Bovendien zal de rijksbrede wetgevingstoetsing door het Ministerie van Justitie en
Veiligheid, naar voorbeeld van de financiële toetsing door de Inspectie Rijksfinanciën,
worden versterkt om beter toezicht te houden op de vraag of het beleid en de wettelijke
regels uitvoerbaar en doenbaar zijn voor burgers en voor uitvoeringsorganisaties».

Versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving vergroot het vertrouwen van de
burger in de overheid. Beleid en wet- en regelgeving dienen oplossingen te bieden
voor maatschappelijke problemen, bescherming te bieden en welvaart te bevorderen.
Dit vraagt om duidelijke, evenredige en werkbare regels, die proportioneel zijn in
de toepassing en met zo min mogelijk ongewenste neveneffecten. De wet moet vrijheid
en ruimte voor burgers waarborgen, maar ook zekerheid bieden. Besluiten van de overheid
moeten zorgvuldig en duidelijk zijn gemotiveerd. Digitalisering mag niet in de weg
staan aan de plicht van de overheid om de eigen besluiten goed uit te leggen. Een
gang naar de rechter moet openstaan, maar dat ontslaat de overheid niet van de verantwoordelijkheid
om de menselijke maat toe te passen in de uitleg en toepassing van wetgeving. De voormelde
rapporten onderstrepen de urgentie om hieraan te voldoen. Daarom vindt het kabinet
het essentieel om al in de fase van beleidsvorming goed te bezien of wetgeving nuttig
en noodzakelijk is, effectief en doelmatig, evenredig, maar ook uitvoerbaar en handhaafbaar.
In navolging van eerdere kabinetten vindt het kabinet bovendien dat wetgeving minder
gericht moet zijn op beheersing door steeds verder verfijnde regels, maar ruimte moet
geven door meer te vertrouwen op de professionaliteit van uitvoerders en op andere
vormen van sturing en verantwoording.5 Hier moet de balans worden gevonden tussen de rechtszekerheid die wetgeving biedt
in normering en de ruimte die er voor maatwerk moet zijn, met het oog op de proportionaliteit
in de toepassing van regels.

Deze brief richt zich op de knelpunten die zien op de kwaliteit van beleid en wetgeving
en kondigt hiertoe verbeteringen aan in de verschillende fasen van het beleid- en
wetgevingsproces. Het kabinet zal langs vijf lijnen een aantal nieuwe initiatieven
vormgeven, beter gebruik maken van de al bestaande instrumenten en daarop voortbouwen
door:

1. Intensivering samenwerking tussen beleid, wetgeving en uitvoering

1.1 Uitwerking van de multidisciplinaire samenwerking in de Werk aan Uitvoering agenda.

2. Vernieuwing van het Integraal Afwegingskader voor beleid en wetgeving

2.1 Herziening IAK voor toegankelijkere inhoud en breder gebruik (aparte rapportage najaar
2021).

2.2 Bevorderen aandacht voor en kennis van doenvermogen.

3. Versterking wetgevingskwaliteit

3.1 Openheid over de gemaakte instrumentkeuzes en de verkenning van geschikte oplossingen.

3.2 Toepassing Aanwijzingen juridische functie Rijk, monitoring via kwaliteitsrapportage.

3.3 Versterking van de samenwerking tussen de juridische directies van de departementen.

3.4 JenV zal fungeren als sparringpartner voor andere departementen bij het voorbereiden
van nieuwe wet- en regelgeving.

3.5 Doorontwikkeling Internetconsultatie en andere ICT-applicaties wetgevingsproces.

4. Versterking interdepartementale wetgevingstoets

4.1 Selectie van voorstellen die diepgaand worden getoetst.

4.2 Focus op prioriteiten: menselijke maat, doenvermogen, uitvoerbaarheid (JenV) en anti-discriminatie
(BZK).

4.3 Vroegtijdige betrokkenheid JenV bij complexe beleid- en wetgevingstrajecten.

4.4 Expliciete bespreking van de conclusie uit de wetgevingstoets in de ministerraad.

4.5 Periodiek tweejaarlijks openbaar advies over «Staat van de wetgevingskwaliteit».

4.6 Aanbod toetsing initiatiefwetgeving en amendementen.

4.7 Reflectie op uitvoeringsconsequenties van amendementen.

5. Sneller inspelen op ervaringen in de praktijk

5.1 Uitwerking van de invoeringstoets.

5.2 Ontwikkeling versnelde wetgevingsprocedure om problemen met de werking van wetgeving
op te lossen.

Deze verbeteringen zijn onderdeel van het grotere geheel aan acties naar aanleiding
van het POK-rapport; ze zijn ook gezamenlijk, en in onderlinge samenhang, noodzakelijk
voor een effectieve verandering. De stand van zaken van alle acties staat in de kabinetsbrief
die gelijktijdig met deze brief aan beide Kamers wordt toegezonden.

1. Intensivering samenwerking beleid, wetgeving en uitvoering

Het kabinet zet sterk in op verbetering van de multidisciplinaire samenwerking bij
het ontwikkelen van beleid en wet- en regelgeving. Voorbereiding van kwalitatief goede
wetgeving staat of valt met de kennis en kunde van de beleidsmedewerkers, wetgevingsjuristen,
medewerkers van de uitvoeringsinstanties én de onderlinge samenwerking.6 De drie voormelde rapporten laten zien dat het uitvoeren van wet- en regelgeving
tot problemen kan leiden, die niet altijd voldoende gehoord, herkend en erkend worden
door de departementen. De onderlinge relatie tussen departementen en uitvoeringsinstanties
leidt er soms toe dat uitvoeringsinstanties weinig ruimte ervaren om zorgen of problemen
te delen en dat signalen van uitvoeringsinstanties onvoldoende serieus genomen worden.
Hierdoor blijft de kennis en kunde van uitvoeringsinstanties nog te veel onbenut door
de vakdepartementen bij het ontwikkelen van beleid en wet- en regelgeving. En dat
geldt ook voor andere overheden die een rol spelen bij de uitvoering van beleid en
wet- en regelgeving.

Het TCU-rapport signaleert: «Naar schatting 20 procent van de burgers kan niet goed uit de voeten met de wet-
en regelgeving, op meerdere beleidsterreinen. De burger raakt uit beeld. Ook is er
sprake van steeds complexere wet- en regelgeving die geen rekening houdt met wat burgers
aankunnen en die uitvoeringsprofessionals geen ruimte biedt voor maatwerk. Professionals
komen daardoor zelf ook klem te zitten tussen balie en beleid, waardoor zij er niet
altijd in slagen recht te doen aan de belangen van burgers.»7

Dit citaat illustreert de noodzaak om uitvoeringsinstanties en andere overheden actiever
te betrekken bij het verkennen van mogelijke oplossingen van maatschappelijke problemen.
Al vanaf het begin van een beleid- en wetgevingstraject is doorlopende samenwerking
tussen medewerkers vanuit uitvoering, wetgeving en beleid van belang, niet pas halverwege
of aan het einde van het traject. Het kabinet vindt dit een belangrijke voorwaarde
om de kwaliteit van beleid en wetgeving te versterken. Departementen moeten het voortouw
nemen in het beter leggen en onderhouden van de contacten met de uitvoering en openstaan
voor de inbreng van uitvoeringsorganisaties, zodat zij als volwaardige samenwerkingspartners
kunnen fungeren met een belangrijke stem in het proces.8 Juist zij zijn belangrijk voor het beoordelen van de praktische uitvoerbaarheid van
beleid of wetgeving. Tegelijkertijd zijn de departementen verantwoordelijk voor de
rechtstatelijke aspecten van beleid en wetgeving, bijvoorbeeld de rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid. Die aspecten hebben eveneens invloed op de effecten van beleid
en wet- en regelgeving voor burgers en bedrijven.

Als een wetsvoorstel alleen uitvoerbaar blijkt onder bepaalde omstandigheden of door
invulling van bepaalde randvoorwaarden (zoals een goede ICT-infrastructuur, voldoende
financiële middelen of capaciteit), dan is het essentieel om daar serieus over in
gesprek te gaan. De uitvoeringstoetsen die worden gepubliceerd op de Wetgevingskalender
op rijksoverheid.nl geven hier meer openheid over. Hierbij moet ook de stapeling van
wetgeving (nationaal en Europees) worden betrokken omdat die de uitvoerbaarheid van
beleid en wetgeving negatief kan beïnvloeden. Het gegeven dat een wetsvoorstel voorziet
in een politieke afspraak of wens, kan er niet toe leiden dat voorbij gegaan wordt
aan voorzienbare problemen met de uitvoering van het voorstel.

In het TCU-rapport staat: «De recente regeerakkoorden bevatten namelijk in toenemende mate gedetailleerde afspraken.
Ook als later blijkt dat deze lastig uitvoerbaar zijn, is het vrijwel onmogelijk van
het akkoord af te wijken; de afspraken zijn «politiek» in beton gegoten.»9 Tegelijkertijd kan een politieke oplossing voor een maatschappelijk probleem noodzakelijk
zijn en moet onderzocht worden hoe de uitvoeringsinstanties in staat kunnen worden
gesteld om het noodzakelijke beleid of wetgeving uit te voeren. De samenwerking tussen
beleid, wetgeving en uitvoering heeft invloed op hoe wetgeving wordt gezien en toegepast.
Een wet is niet slechts een technisch middel, maar behoeft interpretatie door uitvoeringsorganisaties
in het individuele geval, waarbij soms bewust ruimte kan worden opgezocht, om rechtvaardige
toepassing te realiseren. Relevant voor de uitvoering is ook welk mensbeeld ten grondslag
ligt aan nieuwe wetgeving. De gevolgen van dit mensbeeld kunnen verstrekkend zijn,
zoals de toeslagenaffaire heeft laten zien. Daarom moet hier nadrukkelijk en open
discussie over worden gevoerd bij de voorbereiding en behandeling van wetsvoorstellen.

Het POK-rapport benadrukt dat het in veel gevallen goed gaat, en die gevallen moeten
de standaard worden. Dit bevordert dat oplossingen voor maatschappelijke problemen
beter aansluiten bij de behoefte in de praktijk, zodat ze ook werken. Voor de uitvoeringsinstanties
is bovendien essentieel dat er niet telkens weer nieuwe wetgeving wordt gemaakt, maar
dat eerst gezamenlijk bezien wordt of de bestaande wettelijke- en beleidskaders ook
andere mogelijkheden bieden om problemen op te lossen. De intensievere samenwerking
is in de eerste plaats een kwestie van doen, maar vraagt ook om een cultuurverandering,
ambtelijk vakmanschap en sturing door de ambtelijke leiding. Door nauw samen te werken,
krijgen alle betrokkenen meer zicht op elkaars werkvelden en dilemma’s en zo ook beter
begrip voor elkaar.

De kabinetsbrief Werkagenda voor de Publieke Dienstverlening (Kamerstuk 25 295, nr. 295), die gelijktijdig met deze brief aan uw Kamers wordt gezonden, besteedt veel aandacht
voor de verbetering van de samenwerking tussen beleid, wetgeving en uitvoering. Zo
zien de acties uit de Werkagenda op het versterken van de positie van uitvoeringsinstanties
en op een intensivering van samenwerking tussen departementen en uitvoeringsinstanties.

2. Vernieuwing van het Integraal Afwegingskader voor beleid en wetgeving

Een belangrijk instrument om de kwaliteit van beleid en wetgeving te verbeteren, is
toepassing van het IAK in het beleid- en wetgevingsproces.10 Dit instrument zorgt voor een goede beleidsanalyse door vragen te stellen over de
beste oplossing voor een probleem en het beste instrument (nut, noodzaak en proportionaliteit).
Toepassing van dit instrument draagt bij aan de kwaliteit van beleid en wetgeving
en helpt ook om de samenwerking tussen beleid, wetgeving en de uitvoering te versterken.
Het IAK bevordert ook het rekening houden met het doenvermogen van burgers en de maatschappelijke
effecten van beleid en regelgeving, door hier expliciet aandacht voor te vragen.

Op dit moment wordt het IAK echter niet standaard toegepast bij de voorbereiding van
beleid en wordt het te vaak gezien als uitsluitend een wetgevingsinstrument. Dit moet
veranderen. Het kabinet werkt daarom aan een vernieuwing van het IAK om te zorgen
dat departementen dit instrument beter, op het juiste moment en consequenter toepassen,
met name in de beleidsvoorbereiding.11 Het recent verschenen onderzoek van de Algemene Rekenkamer over het programma «Inzicht
in Kwaliteit» en de reactie van de Minister van Financiën illustreren en ondersteunen
ook het belang hiervan.12 De vernieuwing richt zich op een eenvoudigere inhoud en opbouw, een gebruiksvriendelijkere
presentatie, meer rijksbrede bekendheid van het IAK en het stimuleren van het gebruik
van het IAK bij de beleidsvoorbereiding. In het najaar van 2021 zal het kabinet u
nader informeren over de voortgang van deze herziening.

Doenvermogen en gedragsinzichten

De term «doenvermogen» is dankzij het WRR-rapport «Weten is nog geen doen» uit 2017
een ingeburgerd begrip geworden dat ook is opgenomen in het IAK. Het rapport heeft
ervoor gezorgd dat bij het maken van beleid en wet- en regelgeving vaker wordt nagedacht
over de vraag of burgers regelgeving wel kunnen naleven of uitvoeren («doen»). Uit
de POK- en TCU-rapporten blijkt dat dit nog beter kan en moet. In de brief van 3 juni
201913 van de Minister voor Rechtsbescherming is u een voortgangsrapportage over doenvermogen
toegezegd. Deze treft u in de twee bijlagen bij deze brief aan, gelet op de inhoudelijke
samenhang.14

De regels ter bestrijding van de Covid-19 pandemie en de directe relatie met het gedrag
van burgers en bedrijven benadrukken nog eens het belang van doenvermogen en het toepassen
van gedragsinzichten voor de effectiviteit van de regels. De bijgesloten rapportage
laat zien dat er stappen zijn gezet, maar dat we er nog niet zijn: het toepassen van
gedragsinzichten, waaronder doenvermogen, moet vaste praktijk worden bij de departementen
en de uitvoeringsinstanties. Voldoende gedragsdeskundigheid beschikbaar hebben is
dan ook essentieel voor de departementen. Steeds meer departementen zijn hiervan doordrongen
en hebben gedragsdeskundigen in dienst. Andere departementen zullen hun capaciteit
uitbreiden of nauwer samenwerken met de uitvoeringsinstanties die structureel al investeren
in gedragsdeskundigheid.

Daarnaast wordt een rijksbrede opleiding over doenvermogen ontwikkeld voor zowel beleidsmedewerkers
als wetgevingsjuristen. Door de gedragskennis bij de departementen te vergroten, zal
het rekening houden met doenvermogen en het toepassen van gedragsinzichten bij beleid
en wetgeving steeds gebruikelijker worden.

3. Versterking wetgevingskwaliteit

Departementale borging wetgevingskwaliteit

Iedere bewindspersoon in het kabinet is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van
kwalitatief hoogwaardig beleid en kwalitatief hoogwaardige wet- en regelgeving (gelet
op artikel 44 van de Grondwet). De juridische directies van de departementen vervullen
een belangrijke rol in dit proces als het gaat om de instrumentkeuze in het beleidstraject
en bij de voorbereiding van wetgeving. Als gekozen wordt voor het maken van wet- en
regelgeving kijken zij niet alleen naar de juridische aspecten, maar toetsen zij ook
of bij de ontwikkeling van het beleid het IAK afdoende is toegepast (waaronder nut
en noodzaak van een regeling) of de uitvoeringsinstanties voldoende zijn betrokken15 en of voldoende rekening is gehouden met de doenlijkheid van het wetsvoorstel voor
burgers en bedrijven. Op deze manier bewaken zij binnen hun departement de kwaliteit
van de wetgeving. Openheid over de gemaakte keuzes en de verkenning van de geschikte
oplossing, naast de nut en noodzaak, is onderdeel van de nieuwe bestuurscultuur. Hiermee
wordt ook de rol van beide Kamers als medewetgever versterkt.

Samenwerking

Continu moet geïnvesteerd worden in de kennis en kunde van de (wetgevings)juristen
bij de departementen. Zij zijn als professional essentieel in het proces van het voorbereiden
van hoogwaardige wet- en regelgeving, maar ook als het gaat om het adviseren over
het inzetten door beleid van andere instrumenten dan wetgeving. Daartoe is in 2019
het programma Versterking juridische functie Rijk van start gegaan. Daarin geven de
centrale juridische directies van de departementen, met het SG-beraad als opdrachtgever,
invulling aan een aantal actielijnen om de juridische functie te versterken. Vanuit
het perspectief van de versterking van de samenwerking worden de onderstaande vijf
punten uitgelicht:

1. Ontwikkelen: talentscouting en opvolgingsplanning voor juridische (management)functies

Een nieuw programma richt zich op het zicht krijgen op juridisch (management)talent
binnen het Rijk en om een breder aanbod van kandidaten te krijgen. Ook dient dit programma
ertoe om effectieve verbinding van de Algemene Bestuursdienst (hierna: ABD) met de
juridische kolom te bewerkstelligen, nu het opbouwen van expertise binnen de ABD nodig
is voor deze specialistische doelgroep.

2. Door ontwikkelen: interdepartementaal mobiliteitsbeleid

Er wordt sterker ingezet op het stimuleren van interdepartementale mobiliteit, waarbij
de (uitvoerings)instanties worden betrokken. Ook de ontwikkeling van juridisch talent
wordt hiermee gefaciliteerd, naast het interdepartementaal delen van de vraag naar
en het aanbod van juristen. Ook op specifieke, gespecialiseerde klussen, zal sterker
worden samengewerkt tussen de departementen. Hiermee kan de externe inhuur worden
verminderd.

3. Nieuwe impuls: werving en imago

Jong talent wordt nu al goed geworven dankzij het traineeprogramma van de Academies
voor Wetgeving en Overheidsjuristen. Bijzondere aandacht verdient evenwel het werven
van juristen uit andere sectoren (de zogeheten zij-instromers) – zoals de rechtspraak,
advocatuur, andere overheden en wetenschap – met een andere achtergrond en ervaring.
Hun kennis en ervaring versterkt de verschillende perspectieven en dynamiek van de
juridische functie. Hiertoe wordt de werving van juristen uit andere sectoren gemoderniseerd.

4. Door ontwikkelen: gemeenschappelijke inbeddingsstandaarden

De borging van kwaliteit en het delen van standaarden is essentieel voor de kwaliteit
van de juridische functie. Rekening houdende met de diversiteit tussen de centrale
juridische directies, worden de gemeenschappelijke standaarden verder uitgewerkt.
Een nieuwe regeling van de Minister-President16 heeft hier al een belangrijke stap in gezet, door de positie van de juridische functie
binnen een departement te borgen. Hiermee heeft de juridische directie een sterkere
positie voor advisering en zo nodig een tegengeluid te laten horen.

5. Blijven bevorderen: juridische kennis bij alle lagen binnen het ministerie

Juridische kennis moet beter gedeeld worden, zodat deze ook buiten de juridische directies
aanwezig is. Dat bevordert de kwaliteit van het werk van beleidsmedewerkers. De juridische
directies zetten daarom in op het nadrukkelijker delen van hun kennis en ervaring.

Samenwerking vanuit wetgevingstoetsing

Behalve de versterkte toetsing op kwaliteit – zie de hierop volgende paragraaf – zal
het Ministerie van JenV vanuit haar rol voor de wetgevingstoetsing ook (blijven) inzetten
op samenwerking en versterking van de departementale wetgevingskwaliteit. Door het
aanbieden van opleidingen, intervisie tussen departementen, het delen van domeinoverstijgende
kennis, en het vaker uitwisselen van wetgevingsjuristen en toetsingsjuristen tussen
de juridische directies en de wetgevingstoetsing van het Ministerie van JenV.

JenV zal ook sterker inzetten op het delen van de kennis uit de rijksbrede toetsing,
onder andere door kennisbijeenkomsten te houden over de lessons learned. Zo zal het ministerie in samenwerking met de Academie voor Wetgevingsjuristen en
Overheidsjuristen, wetenschap en uitvoeringsorganisaties podcasts maken over onderwerpen
van wetgevingskwaliteit, zowel voor professionals, als voor rechtenstudenten en andere
belangstellenden. Ook zullen, waar nodig, nieuwe handreikingen en andere hulpmiddelen
worden gemaakt om de wetgevingskwaliteit te versterken.17 Verder zal dit ministerie sterker inzetten op het beschikbaar zijn als sparringpartner
voor de juridische directies van de andere departementen bij het voorbereiden van
nieuwe wet- en regelgeving. Tenslotte wordt meer geïnvesteerd in de ICT-infrastructuur
voor het wetgevingsproces als basis voor het delen van kennis en het beter faciliteren
van de onderlinge samenwerking.

Juridische kwaliteitsrapportage

In samenhang met het voormelde gemeenschappelijke programma Versterking juridische
functie Rijk, stellen de juridische directies van alle departementen jaarlijks een
gezamenlijke kwaliteitsrapportage over de juridische functie op. De informatie in
deze rapportage zal verder worden geüniformeerd om de onderlinge vergelijkbaarheid
te bevorderen. Ook zal de analyse (bijvoorbeeld over de doorlooptijden of het aantal
bezwaar- en beroepszaken) worden verbreed om het lerend vermogen te vergroten. Hiermee
wordt ook interdepartementaal verantwoording afgelegd over de kwaliteit van de juridische
functie.

Internetconsultatie

Internetconsultatie van voorgenomen beleid en regelgeving levert een belangrijke bijdrage
aan de kwaliteit van wetgeving. Via de website www.internetconsultatie.nl kunnen belanghebbenden en andere geïnteresseerden in een vroeg stadium kennisnemen
van voorstellen en daarop een reactie geven. Dit vergroot de transparantie van het
wetgevingsproces en levert nuttige informatie op die gebruikt kan worden om de voorstellen
te verbeteren. Sinds de eerste pilots in 2009 heeft internetconsultatie zich ontwikkeld
tot een vanzelfsprekende stap in het wetgevingsproces. Om die vanzelfsprekendheid
te onderstrepen wil het kabinet internetconsultatie steviger in het wetgevingskwaliteitsbeleid
verankeren en minder uitzonderingen hierop toestaan. Daarnaast wil het kabinet de
website voor internetconsultatie, die stamt uit 2009, bij de tijd brengen en gebruiksvriendelijker
maken; ook dat zal een impuls geven aan de opbrengsten van internetconsultatie. Tot
slot zet het kabinet in op verbetering van de teksten op de website, die bezoekers
nu vaak ingewikkeld vinden. Daarom start in 2021 een pilot om de opzet en begrijpelijkheid
van de consultaties te verbeteren, als vervolg op de verkenning «Innovatie in consultatie»
in het kader van het JenV Startup in Residence programma.18 Deze verbeteringen dragen bij aan de transparantie van het wetgevingsproces, de betrokkenheid
van het bredere publiek bij dat proces en aan de kwaliteit van wetgeving.

4. Versterking interdepartementale wetgevingstoets

In de kabinetsreactie op het POK-rapport is, zoals hiervoor aangegeven, toegezegd
dat de rijksbrede wetgevingstoetsing wordt versterkt. De verantwoordelijkheid van
het Ministerie van JenV voor de toetsing van wetgeving op rechtsstatelijke en bestuurlijke
kwaliteit,19 is geen geïsoleerde stap in het wetgevingsproces. De consultatie en adviezen van
burgers en betrokken organisaties, de advisering door de Afdeling advisering van de
Raad van State en de rol van het bureau wetgeving van de Tweede Kamer zijn evenzeer
belangrijke onderdelen van de bewaking van de kwaliteit van wetgeving. Bovendien vervullen
de Tweede en Eerste Kamer hier een essentiële rol in vanuit hun wetgevende en controlerende
functie.

Vergroten meerwaarde interdepartementale wetgevingstoets

Een van de instrumenten om de kwaliteit van wetgeving te versterken is de rijksbrede
wetgevingstoets. Deze toets op de kwaliteitseisen voor wetgeving, zoals vastgelegd
in de Aanwijzingen voor de regelgeving en het IAK, vindt plaats in de fase van voorbereiding
van wetgeving, het oordeel speelt een rol in de besluitvorming door de ministerraad.

Om de meerwaarde van de wetgevingstoets te vergroten, versterkt het Ministerie van
JenV de toets door een aantal acties:

1. Selectieve toetsing

Het ministerie gaat nadrukkelijk selectiever toetsen, door niet meer alle voorstellen
te toetsen, maar zich vooral te richten op de voorstellen die complex zijn en grote
maatschappelijke impact kunnen hebben. Op basis van het Regeerakkoord en gesprekken
met de departementen wordt een selectie gemaakt van complexe dossiers die extra aandacht
vanuit de wetgevingstoets vragen. Deze selectie wordt regelmatig bijgesteld tijdens
de kabinetsperiode. Na de selectie zullen kleine, eenvoudige en/of technische voorstellen
niet meer getoetst worden. De focus komt daarmee te liggen op een diepgaandere toetsing
van complexe voorstellen met een mogelijk grote maatschappelijke impact, waarbij ook
wordt gekeken naar de samenhang tussen voorstellen en bestaande wetgeving.

2. Prioriteiten stellen

De wetgevingstoetsing gaat zich voortaan focussen op een aantal prioriteiten, die
periodiek tegen het licht worden gehouden.

De nieuwe prioriteiten in de wetgevingstoetsing zijn:

• Menselijke maat: Biedt het wetsvoorstel voldoende ruimte om in de uitvoering rekening te houden met
de individuele omstandigheden, de hardheid, de proportionaliteit en evenredigheid?

• Doenvermogen: Houdt het wetsvoorstel voldoende rekening met het doenvermogen van burgers en zijn
de effecten van het voorstel op burgers en de maatschappij voldoende helder?

• Uitvoerbaarheid: Is het wetsvoorstel samen met de betrokken uitvoerende partijen voorbereid en kunnen
zij dit adequaat uitvoeren of handhaven?

In de samenwerking met het Ministerie van JenV bij de wetgevingstoetsing zal het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een discriminatietoets verrichten.20

3. Onderdeel van besluitvorming

De wetgevingstoets wordt nadrukkelijker onderdeel van de besluitvorming in de ministerraad,
doordat de conclusie uit de wetgevingstoets expliciet besproken wordt als hierover
eerder geen overeenstemming is bereikt. De meerwaarde van de wetgevingstoetsing is
dat juist in de voorbereidingsfase van wet- en regelgeving met meer afstand van de
politieke afspraken of beleidswensen naar een voorstel wordt gekeken. In de fase van
besluitvorming door de ministerraad kan het Ministerie van JenV, als geen overeenstemming
wordt bereikt over de conclusies en aanbevelingen in de wetgevingstoets van een wetsvoorstel,
punten expliciet voorleggen bij de bespreking in de ministerraad.21 Ook zal de al bestaande mogelijkheid van een wetgevingsrapport daarbij vaker worden
benut, zodat toegelicht kan worden welke knelpunten zijn gesignaleerd.22 Het kabinet neemt een besluit over een wetsvoorstel, met inachtneming van de conclusie
uit de wetgevingstoets. Dat kan ertoe leiden dat een wetsvoorstel niet in die vorm
wordt voorgelegd aan de Raad van State. Tevens kan de ministerraad ervoor kiezen om
in de adviesaanvraag aan de Raad van State aandacht te vragen voor bepaalde vraagstukken.

4. Proactieve betrokkenheid

De wetgevingstoets gaat sterker inzetten op proactieve betrokkenheid vanaf het beginstadium
van een voorstel. Dit wordt nu al selectief gedaan, maar zal verder worden uitgebreid
door hier meer capaciteit voor vrij te maken. Door in dergelijke trajecten vroegtijdig
mee te denken over de te maken beleidskeuzes, maar ook over de noodzaak, proportionaliteit
en rechtsstatelijkheid van eventuele wetgeving kan een bijdrage worden geleverd aan
de wetgevingskwaliteit. Dit is dan vaak effectiever dan op het moment van de formele
wetgevingstoets wanneer een voorstel immers nagenoeg gereed is.

Staat van de wetgevingskwaliteit

Voortaan zal het Ministerie van JenV een nadrukkelijker signalerende en reflecterende
functie vervullen, ook los van individuele wetsvoorstellen. Vanuit de wetgevingstoets
is er immers meer zicht op horizontale, rijksbrede ontwikkelingen en knelpunten die
geagendeerd en opgelost moeten worden. Een aantal hoogste rechters, zoals de Hoge
Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maakt in hun jaarverslagen
al werk van een signaalfunctie aan de wetgever. Ook vanuit het parlement is daar belangstelling
voor.23

Het Ministerie van JenV zal deze signalen meer systematisch onderdeel maken van het
wetgevingsbeleid. En dat geldt ook voor gesprekken met inspecties, uitvoeringsinstanties,
het Sociaal en Cultureel Planbureau en Hoge Colleges van Staat zoals de Nationale
ombudsman en de Algemene Rekenkamer. Hun adviezen en rapporten kunnen bijdragen aan
de kwaliteit van beleid en wetgeving, maar leiden nog niet in voldoende mate tot aanpassing
van beleid en wet- en regelgeving. Met het tweejaarlijks uitbrengen van een openbaar
advies over de «Staat van de wetgevingskwaliteit» wil het Ministerie van JenV bevorderen
dat inzichten uit de wetgevingstoets en de voormelde signalen en rapporten beter worden
benut bij het maken van wet- en regelgeving.24 Bovendien wil het kabinet hiermee het parlement als medewetgever beter inzicht bieden
in de belemmeringen die zich voordoen voor de kwaliteit van wetgeving, mede gelet
op de motie van het lid van der Staaij c.s.25 over het versterken van de taak van het parlement om wet- en regelgeving te toetsen
en evalueren.

Betekenis voor de medewetgever: initiatiefwetgeving en amendementen

Veel van de voorgaande ambities hebben betrekking op beleid en wetgeving van de departementen.
Voor initiatiefwetgeving is uiteraard wetgevingskwaliteit, met daaronder begrepen
uitvoerbaarheid en oog voor het burgerperspectief, evenzeer van belang. Tegelijkertijd
is er sprake van verschillende verantwoordelijkheden van de beide Kamers en het kabinet.
Met inachtneming van die balans biedt het kabinet opstellers van initiatiefwetgeving
aan om initiatiefwetsvoorstellen te toetsen. Bovendien wordt de bestaande handreiking
voor ambtelijke bijstand bij initiatiefvoorstellen26 uitgebreid met de onderdelen uit deze brief die ondersteunend zijn aan de versterking
van de beleidsvoorbereiding. In kabinetsstandpunten op initiatiefwetgeving zal het
kabinet ook aandacht besteden aan aspecten van wetgevingskwaliteit.

Amendementen die worden ingediend en aangenomen tijdens de parlementaire behandeling
hebben soms vergaande gevolgen voor de uitvoerbaarheid van een wetsvoorstel. Uitvoeringsinstanties
zijn graag bereid om in bijvoorbeeld technische briefings in de Kamers toe te lichten
op welke manier beleid en wet- en regelgeving goed of juist niet goed uitvoerbaar
is (ook voor initiatiefwetsvoorstellen). In dit samenspel tussen Kamer, kabinet en
ambtelijke organisatie is het dan ook van belang dat randvoorwaarden geborgd zijn
voor een ontspannen maar rolbewuste relatie, zodat rechtmatigheid, doelmatigheid en
uitvoerbaarheid verenigd zijn. Het kabinet gaat graag met de voorzitters van de Tweede
Kamer en Eerste Kamer in gesprek over hoe meer ruimte kan worden gecreëerd voor reflectie
op de uitvoeringsconsequenties van een amendement, van een initiatiefwetsvoorstel
en tijdens de behandeling van een wetsvoorstel. In dit verband is relevant dat het
kabinet momenteel voorbereidingen treft voor een rondetafelconferentie tussen de staatsmachten.
Deze vloeit mede voort uit de uitnodiging van de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak
om te komen tot een permanent gesprek tussen de staatsmachten.27

5. Sneller inspelen op ervaringen in de praktijk

Het kabinet benadrukt dat een beleid- en wetgevingstraject niet is afgerond met het
aannemen, inwerkingtreden en implementeren van een wetsvoorstel. Juist de toepassing
en werking in de praktijk laten zien of het meest effectieve resultaat wordt bereikt
voor een maatschappelijk probleem. Als een wet in werking treedt, kan tijdens de uitvoering
daarvan blijken dat het beoogde doel niet verwezenlijkt wordt of dat de uitvoeringsinstanties
tegen problemen aanlopen in de uitvoering van de wet of de handhaving daarvan. Het
kabinet wil daarom de invoeringstoets inzetten als instrument om de effectiviteit
van de wet een jaar na inwerkingtreding te toetsen (voorafgaand aan de beleidsevaluatie
die vaak pas na drie tot vijf jaar plaats vindt). Dit bevordert het leren van de werking
van de wet in de praktijk.

Deze invoeringstoets wordt thans nader uitgewerkt en het kabinet zal u hierover nader
informeren.28 De uitvoeringsinstanties blijven daartoe na de inwerkingtreding met het verantwoordelijke
departement in nauw contact om hun ervaringen met een wet te delen. Als bepaalde onderdelen
in een wet tot uitvoerings- of handhavingsproblemen leiden, dan moet hierop zo snel
mogelijk actie worden ondernomen. Soms blijkt dit na een paar jaar tijdens een wets-
of beleidsevaluatie, maar soms blijkt dit ook al eerder. Een regulier wetstraject
om eventuele problemen op te lossen duurt gemiddeld anderhalf jaar, wat te lang is
als er wezenlijke problemen zijn met een wet of de uitvoering daarvan. Soms is aanpassing
van de wet nodig, maar soms is het maken van andere afspraken met de uitvoeringsinstanties
over de toepassing van de regels effectiever. Samen met de beide Kamers zal verkend
worden of een versnelde wetgevingsprocedure kan worden ontwikkeld en ingezet, specifiek
voor dergelijke aanpassingen.

In beleidsevaluaties van wetgeving, vaak na drie of vijf jaar, moet eveneens sterker
de nadruk worden gelegd op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet. In het
TCU-rapport staat: «Met de evaluaties die er wel zijn van uitvoeringsorganisaties, wordt nauwelijks iets
gedaan in politieke debatten. De aandacht gaat vaak alleen uit naar uitvoeringsorganisaties
als er incidenten zijn. De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat
een gestructureerde gedachtewisseling met het parlement aan de hand van evaluaties
van beleid en wetgeving vaak achterwege blijft door de focus op incidenten en de daarop
regelmatig volgende «regelreflex».»29

Het kabinet wil hierover graag in gesprek met het parlement. Zo zou een beleidsevaluatie
met grote uitvoeringscomponenten tot een debat met uw Kamer kunnen leiden. Als er
in de praktijk na één jaar of na drie jaar de wet geen effectieve oplossing voor het
maatschappelijke probleem blijkt te zijn, dan moet dat leiden tot een heroverweging
van het beleid of van de wet. Ook daarom is het van belang dat departementen voortdurend
in gesprek blijven met de betrokken uitvoeringsinstanties, om open te staan voor de
signalen uit en ervaringen in de praktijk.

Conclusie

Het verkrijgen en behouden van het vertrouwen van de burger in de overheid is een
belangrijke opdracht van het kabinet. De overheid moet dit vertrouwen verdienen door
geloofwaardig en betrouwbaar te zijn, door open te zijn over besluitvorming en door
open te staan voor signalen uit de maatschappij en de organisaties die het beleid
en de wetgeving uitvoeren of handhaven. Het versterken van de kwaliteit van beleid
en wetgeving door het onderlinge vertrouwen tussen beleid, wetgeving en uitvoering
te vergroten, levert hier een belangrijke bijdrage aan. Het POK-rapport en het TCU-rapport
laten zien welke verstrekkende effecten het kan hebben als beleid en wet- en regelgeving
onvoldoende gericht zijn op het primaire doel: problemen oplossen en de maatschappij
en burgers bescherming bieden. Een burger mag nooit het slachtoffer worden van te
rigide beleid of wetgeving of een te harde uitvoering daarvan. De in deze brief toegezegde
acties vragen vasthoudendheid over een langere periode, maar dragen bij aan de noodzakelijke
verbetering van de kwaliteit van beleid en wetgeving.

Voor een blijvende verandering is het evenwel noodzakelijk dat alle betrokken actoren
hieraan een bijdrage leveren. Dit begint met beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen
die nauw samenwerken met uitvoeringsinstanties en open staan voor signalen van stakeholders
en ketenpartners. En het vergt van kabinet en parlement dat zij bereid zijn tot het
maken van eventueel andere keuzes. Niet altijd kan worden vastgehouden aan eerder
gemaakte politieke afspraken. Het parlement vervult hierin een belangrijke rol. Vanuit
haar controlerende rol en als medewetgever kan zij het kabinet bij de les houden over
de nut en noodzaak van beleid of wetgeving en oog houden voor de gevolgen hiervan.
En net als bij de voorbereiding van een voorstel de gevolgen voor de uitvoering, burgers
en bedrijven betrokken moeten worden, is het belangrijk dat tijdens de parlementaire
behandeling ook ruimte is voor reflectie op deze gevolgen door een amendement of motie.
Alleen samen kunnen we voor een blijvende verandering zorgen.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

Bijlage 1: Een overzicht van de manier waarop het onderwerp van doenvermogen en het
toepassen van gedragsinzichten duurzaam is belegd bij de rijksoverheid.

Hieronder beschrijf ik van de relevante departementen en van een aantal uitvoeringsinstanties
op welke manier zij het onderwerp van doenvermogen en/of het toepassen van gedragsinzichten
duurzaam hebben belegd.

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)

Het Ministerie van BZK heeft het onderwerp van doenvermogen belegd in een specifieke
directie. De coördinatie van gedragskennis is belegd bij de directie Kennis, Internationaal,
Europa en Macro-economie (KIEM). Vanuit KIEM wordt deelgenomen aan BIN NL. De BIN
NL is een interdepartementaal netwerk van gedragsdeskundigen. BIN NL faciliteert het
onderling uitwisselen van kennis en ervaringen en heeft een ondersteunende en aanjagende
rol om het gedragswetenschappelijke perspectief binnen de overheid te laten indalen.

Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)

Binnen het Ministerie van SZW is het toetsen van het doenvermogen en het bredere burgerperspectief
in diverse trajecten meegenomen. Hierbij wordt allereerst een inschatting gemaakt
van het effect op het doenvermogen van burgers op basis van informatie uit recente
onderzoeken en evaluaties. Daarna worden nieuwe inzichten verworven door burgers actief
te benaderen om mee te denken op beleidsvraagstukken vanuit een burgerperspectief,
waar doenvermogen onderdeel van is. Binnen het Ministerie van SZW worden beleidsmedewerkers
hierin actief ondersteund, bijvoorbeeld door het delen van ervaringen op dit vlak
en het toepassen van nieuwe werkwijzen, zoals «design thinking», bij het tot stand
brengen van nieuw beleid. Daarnaast is doenvermogen onderdeel van de uitvoeringstoetsen
die worden uitgevoerd bij nieuwe beleid.

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)

Bij het UWV zijn meerdere gedragswetenschappers werkzaam die klantreizen opstellen
en uitvoeringsprocessen vanuit het klantperspectief bekijken. Om doenvermogen in te
bedden in de organisatie van het UWV, is het kennisthema doenvermogen als onderdeel
van de UWV kennisagenda gestart in 2020.30 Dit kennisthema richt zich op de relevantie van doenvermogen bij het UWV, het ontwikkelen
van een doenvermogentoets en het signaleren van knelpunten in bestaande werkprocessen
en dienstverlening. Naast de kennisagenda wordt er ook aandacht aan doenvermogen besteed
binnen het beleid van het UWV. UWV heeft in verschillende uitvoeringstoetsen het onderdeel
doenvermogen meegenomen in de weging van uitvoerbaarheid. Om dit duurzaam en regulier
mee te nemen in het beleidsproces ontwikkeld het UWV op dit moment een doenvermogentoets
die kan worden ingezet bij beleidstrajecten met departementen en in de uitvoeringstoetsen.

Sociale Verzekeringsbank (SVB)

Om gedragsinzichten toe te passen bij ontwikkeling van beleid en de implementatie
van wet- en regelgeving, heeft de SVB hiertoe een speciale kerngroep ingesteld. Hierin
zitten medewerkers van SVB met kennis op het gebied van beleid, gedragswetenschap,
onderzoek en de uitvoeringspraktijk.

Financiën

Binnen het Ministerie van Financiën zijn bij specifieke onderdelen van het beleidsdepartement
in 2020 verschillende gedragsdeskundigen aangesteld. Deze gedragsdeskundigen zijn
tevens aangesloten bij het «Gedragsnetwerk Financiën». Dit is een groep van gedragsdeskundigen
werkzaam binnen het ministerie.

Binnen het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst wordt momenteel gewerkt
aan het verder intensiveren van de samenwerking rondom gedragsvraagstukken. Zo wordt
samengewerkt aan het verankeren van gedragsinzichten en doenvermogen bij de uitwerking
van het Belastingplan. In dit kader is in 2021 binnen DGFZ een «doenvermogenscan»
ingevoerd om bij het ontwerp van nieuwe fiscale wet- en regelgeving aandacht te schenken
aan de doenbaarheid voor burgers en ondernemers. Hierbij wordt nauw samengewerkt met
de Belastingdienst.

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)

DUO en het Ministerie van OCW hebben een gezamenlijke werkgroep gedragsinzichten die
zich bezighoudt met het stimuleren van het gebruik van gedragsinzichten op thema’s
waar sprake is van ongewenst of suboptimaal gedrag. Dit gedrag kan voortkomen uit
een beperkt doenvermogen van de doelgroep. Geregeld wordt daarbij externe gedragsexpertise
betrokken die wordt ingezet voor het maken van een gedegen gedragsanalyse, het ontwerp
van interventies om het doelgedrag te stimuleren en het evalueren van de ontwikkelde
interventies.

Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)

VWS heeft per beleidsonderwerp en per directie onderzocht hoe rekening kan worden
gehouden met het doenvermogen van burgers. Door de inzet van speciaal opgezette (tijdelijke)
teams of programma’s wordt bezien wat nodig is om complexe zorgvragen, schuldenproblematiek,
multiproblematiek of coronagerelateerde kwesties op te lossen, te verbeteren, meer
bekendheid te geven en welke lessen er te leren zijn. Hiervoor is samenwerking gezocht
tussen de burgers en hulpverleners, gemeenten, zorgverzekeraars en andere partijen.
Voorbeelden hiervan zijn het actieteam hulpmiddelen, het actieprogramma dak- en thuisloze
jongeren, de praktijkteams zorg op de juiste plek, de landelijke werkgroep «Wij zien
je Wel» voor gezinnen met een kind met zeer ernstige verstandelijke en meervoudige
beperkingen en de programma-directie COVID-19. VWS verkent momenteel de mogelijkheid
van gedragswetenschappers van het RIVM om een rol te vervullen in het opzetten van
een algemene doenvermogenstoets binnen het ministerie, en de uitvoering daarvan.

Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)

Binnen de Ministeries van EZK en LNV ondersteunt een Behavioural Insights Team (BIT),
bestaande uit drie gedragsexperts, beleidsdirecties met het toepassen van gedragsinzichten
in hun beleid. Het team heeft verschillende projecten lopen op de prioritaire thema’s
van de ministeries. In de projecten staat het realiseren van een gedragsverandering
centraal.

Sommige projecten raken ook aan het deelaspect doenvermogen. Zo adviseert BIT in interdepartementaal
verband over de ontwikkeling van gedragsinterventies gericht op het tegengaan van
de verspreiding van COVID-19 en de naleving van de Coronagedragsregels.

De doelgroepen van het beleid en wet- en regelgeving van EZK en LNV beleid zijn vaak
bedrijven in plaats van burgers. Het BIT werkt daarom aan de ontwikkeling van een
tool die beleidsmakers moet helpen om met kennis van gedrag beleid te ontwikkelen
dat gericht is op bedrijven. Deze tool zal in de loop van 2021 gereed zijn.

Het Ministerie van EZK heeft de zogeheten MKB-toets in het leven geroepen, die vanaf
1 mei 2019 bij alle departementen zorgt voor speciale aandacht voor de werkbaarheid
van nieuwe wet- en regelgeving bij MKB-ondernemers. De MKB-toets houdt in dat voorgenomen
maatregelen met substantiële regeldrukgevolgen voor het MKB worden besproken in een
panelbijeenkomst met MKB’ers, die op basis van hun praktijkervaring kunnen wijzen
op praktijkproblemen en hoge regeldrukkosten. Hoewel de toets niet specifiek is gericht
op het doenvermogen van de MKB’ers, zullen opgeloste knelpunten wel hieraan bijdragen.
Zeker voor ZZP’ers, die gezien kunnen worden als een burger met een bedrijf, zijn
werkbare regels een eerste voorwaarde om in staat te zijn actie te ondernemen conform
de bedoeling van de wetgever.

Justitie en Veiligheid (JenV)

Binnen het Ministerie van JenV is het onderwerp van doenvermogen belegd bij een specifieke
directie. Eind 2020 is een programma van start gegaan om het toepassen van gedragswetenschappelijke
inzichten binnen JenV verder te bevorderen, zowel voor beleidsontwikkeling (extern
gericht) als voor organisatieontwikkeling (intern gericht). Daartoe maakt het bestaande
JenV-gedragsteam een doorstart, gericht op het tot stand brengen van een goed functionerend
en breed gedragen JenV-gedragsnetwerk. Doenvermogen is een van de onderwerpen waar
het gedragsnetwerk zich op richt. Momenteel wordt verkend om in 2021 binnen JenV een
voorlichtingscampagne te starten voor beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen om
meer te leren over het toepassen van doenvermogen en het gedragsteam breed onder de
aandacht te brengen.

Bijlage 2: Een overzicht van waar en hoe doenvermogen is toegepast in beleid, wet-
en regelgeving

Net als in de vorige voortgangsrapportages worden hier voorbeelden gegeven over beleidstrajecten
en wet- en regelgeving waarin rekening wordt gehouden met het doenvermogen van burgers.
Dit is een doorlopende bezigheid, want bij relevante nieuwe beleidstrajecten en wet-
en regelgeving moet telkens weer rekening gehouden worden met het doenvermogen van
burgers. Hieronder staat een overzicht van ontwikkelingen en initiatieven door de
rijksoverheid om rekening te houden met het doenvermogen van burgers. Uit de voorbeelden
blijkt dat soms relatief kleine ingrepen, zoals het versturen van een e-mail, tot
grote positieve effecten kunnen leiden voor burgers. Het is een niet-limitatief overzicht,
bedoeld om te illustreren op welke manier de rijksoverheid en een aantal uitvoeringsinstanties
rekening houden met het doenvermogen van burgers en welke positieve effecten dit kan
sorteren.

BZK

Wetgeving: accent op inclusiviteit en burgerperspectief

Binnen het Ministerie van BZK worden best practices ontwikkeld. Onder meer in het beleidsveld digitale overheid komt dit tot uitdrukking.
«Inclusiviteit» en «burgerperspectief» zijn daar primaire uitgangspunten. Voorbeelden
van het rekening houden met doenvermogen in het opstellen van wetgeving, zijn het
wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (Kamerstuk 35 261) en het wetsvoorstel Digitale overheid (Kamerstuk 34 972). In eerstgenoemde wetsvoorstel staan waarborgen voor burgers centraal als langs
de digitale weg met de overheid wordt gecommuniceerd. Hieronder valt een zorgplicht
voor de overheid voor ondersteuning van burgers bij bestuurlijk verkeer. In de Wdo
staan veiligheid en toegankelijkheid voor burgers die bij de overheid willen inloggen
centraal. Dit wordt bewerkstelligd door een (wettelijk verankerde) doelgroepenbenadering
en eisen inzake privacybescherming en gebruiksvriendelijkheid.

Ook bij regelgeving op het terrein van het kiesrecht is toetsing op doenvermogen van
belang. Bijvoorbeeld als nieuwe rechten of aanspraken hierop als een administratieve
last kunnen worden gezien, omdat burgers zich hiervoor eerst moeten registreren. Voorts
wordt regelmatig naar aanleiding van (internet)consultatie de toelichting bij wet-
en regelgeving aangevuld op het punt van uitvoerbaarheid door burgers. Voorbeeld is
de Regeling voorzieningen generieke digitale infrastructuur (gdi), waar de uitbreiding
van de kring van rechthebbenden op DigiD wordt vormgegeven op een wijze die gebruiksvriendelijk
is, tijd bespaart en minder handelingen kost, waardoor sneller online zaken kan worden
gedaan met de overheid. De voorgenomen Regeling betrouwbaarheidsniveaus authenticatie
elektronische dienstverlening is – onder referentie naar doenvermogen – gericht op
zoveel mogelijk uniformiteit bij de classificering van overheidsdiensten met een vergelijkbaar
risicoprofiel, waardoor voor burgers duidelijk is voor welke overheidsdienst welk
inlogmiddel moet worden gebruikt. De Wet elektronische publicaties beoogt de publicatie
van algemene bekendmakingen, mededelingen en kennisgevingen inclusief, toegankelijk
en laagdrempelig te realiseren.

Verder werkt het Ministerie van BZK via BIN NL samen aan het toepassen van gedragsinzichten
op departement overstijgende thema’s. Zo werkt BZK samen met de Ministeries van Economische
Zaken en Klimaat en Financiën aan het opzetten van een online experiment voor het
uittesten van een spaarinstrument dat huiseigenaren moet stimuleren om te gaan sparen
voor de verduurzaming van hun woning.

SZW

Brede schuldenaanpak

In de brief van 22 januari 201831 zijn drie specifieke pilots aangekondigd. Een daarvan was de toezegging om problematische
schulden aan te pakken. Bij de Brede Schuldenaanpak32 en de intensivering van armoede- en schuldenaanpak naar aanleiding van de coronacrisis33 is aandacht voor het doenvermogen. Daarbij is vanaf 1 januari 2021 de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening gewijzigd.34 De wetswijziging geeft een impuls aan vroegsignalering van schulden. Hierbij krijgen
burgers, die om welke reden dan ook geen hulp kunnen of willen vragen actief hulp
aangeboden bij het oplossen van problematische schulden. De wetswijziging ontzorgt
burgers verder door hulpverleners de mogelijkheid te geven zelf persoonsgegevens te
verzamelen die noodzakelijk zijn voor schuldhulpverlening, bijvoorbeeld over inkomen
en betalingsachterstanden. Aanvullend wordt laagdrempelige toegang tot ondersteuning
verder gestimuleerd bijvoorbeeld door ondersteuning van de Nederlands Schuldhulproute,
Geldfit.nl en de hulplijn bij geldzorgen 0800-8115.

Inburgeringsstelsel

Bij de vormgeving van het nieuwe inburgeringsstelsel houdt het Ministerie van SZW
rekening met het doenvermogen van burgers. Bij dit traject zijn vanaf het begin diverse
veldpartijen en experts betrokken die hun kennis en ervaringen, ook vanuit de praktijk,
inbrachten. Dit is aangevuld met het burgerperspectief (inclusief doenvermogen) door
een klankbordgroep van nieuwkomers (voormalig inburgeringsplichtigen). Bij de uitvoeringstoetsen
van het wetsvoorstel is tevens aan de uitvoeringsinstanties gevraagd een doenvermogentoets
uit te voeren. Ook is in de internetconsultatie expliciet aandacht gevraagd aan de
respondenten voor het doenvermogen. De uitkomsten hiervan zijn verwerkt in de memorie
van toelichting van het wetsvoorstel.35 Bij de verdere uitwerking, invoering en uitvoering van deze wet- en regelgeving is
ook expliciet aandacht voor het doenvermogen van burgers, bijvoorbeeld door bij de
communicatie rekening te houden met het taalniveau van de doelgroep.

Ook in andere beleidstrajecten besteedt SZW aandacht aan het burgerperspectief. Hierbij
kan gedacht worden aan wijzigingen in pensioenwetgeving, zoals bij de totstandkoming
van de Wet pensioenverdeling bij scheiding en de uitwerking van het pensioenakkoord.
Ook bij de vormgeving de stimulering van de arbeidsmarktpositie van natuurlijke personen
(subsidieregeling STAP-budget) (Kamerstuk 30 012, nr. 137) is expliciet aandacht voor het burgerperspectief, inclusief doenvermogen. Verder
wordt in recente beleidsvoorbereidingen aandacht besteedt aan het burgerperspectief.
Zo is bijvoorbeeld in de scenariostudie vormgeving kindvoorzieningen expliciet aandacht
gegeven aan het burgerperspectief en het doenvermogen van burgers.

UWV

Bij het UWV zijn meerdere gedragswetenschappers werkzaam die klantreizen opstellen
en uitvoeringsprocessen vanuit het klantperspectief bekijken. Zo is onder meer een
pilot uitgevoerd om WW-gerechtigden proactief te herinneren, met een concreet stappenplan,
aan het feit dat er nog sollicitatieactiviteiten doorgegeven moesten worden. Dit omdat
mensen met name bij life-events, zoals baanverlies, verminderd doenvermogen ervaren.
De pilot heeft aangetoond dat een dergelijke goed getimede herinnering via een brief
een effectieve manier is om te voorkomen dat WW-gerechtigden de regels overtreden
en hierdoor minder vaak gekort worden op hun uitkering. Het UWV betrekt het doenvermogen
van burgers in verschillende uitvoeringstoetsen in de weging van de uitvoerbaarheid
van wet- en regelgeving.

SVB

De SVB houdt in het ontwerp van haar dienstverlening al langer rekening met het burgerperspectief.
Hierin is onder meer de toegankelijkheid van de dienstverlening en de reductie van
complexiteit van belang. Om explicieter rekening te houden met het advies van de WRR,
wordt in 2021 een proces voor de uitvoering van doenvermogentoetsen ingericht. Tegelijkertijd
wordt een SVB toolbox ontwikkeld die kan worden ingezet voor deze toetsen. Daarbij
maakt de SVB gebruik van de handvatten die door de WRR zijn aangeboden. De doenvermogentoets
krijgt een plek in de fase van vorming van beleid, in het uitvoeringstoets proces
en na implementatie van nieuw beleid of wet- en regelgeving.

Financiën en Belastingdienst

Onderzoek nieuwe toeslagenstelsel

In de brief van 22 januari 201836 zijn is de pilot aangekondigd te onderzoeken hoe de doenbaarheid van het toeslagenstelsel
verhoogd kan worden. Hiertoe heeft het Ministerie van Financiën in samenwerking met
het gedragsbureau D&B een onderzoek gedaan naar de «doenbaarheid» van alternatieve
toeslagenstelsels. Aan de hand van kwalitatief onderzoek bij burgers en professionals
is verkend in hoeverre verschillende alternatieve stelsels, zoals een variant waarbij
de huurtoeslag rechtstreeks aan de woningcorporatie wordt overgemaakt en een variant
waarbij de zorgpremies worden verlaagd en zorgtoeslag wordt afgeschaft, goed «te doen
zijn» voor de burger. Hierbij is vanuit het burgerperspectief gekeken naar de gevergde
acties, de begrijpelijkheid, en de eventuele consequenties van fouten en inactie.
De resulterende inzichten maken het mogelijk om een gebalanceerde afweging te maken
tussen de alternatieve stelsels in termen van budgettaire implicaties, inkomenseffecten
en doenbaarheid voor burgers. Sommige alternatieven, zoals een variant waarbij de
zorgtoeslag wordt afgeschaft en de nominale premie wordt verlaagd, lijken de doenbaarheid
voor de burger substantieel te verhogen. Andere varianten, zoals een stelsel waarbij
de hoogte van toeslag is gebaseerd op het inkomen twee jaar eerder, lijken minder
verbetering te geven in termen van doenbaarheid.37

Vanuit Financiën wordt momenteel in samenwerking met een extern onderzoeksbureau een
studie gedaan naar de impact op doenvermogen van burgers binnen mogelijke nieuwe toeslagenstelsels.
Een serie beleidsvoorstellen is voorgelegd aan een groep burgers en professionals.
Hen is gevraagd in hoeverre zij denken dat de verschillende varianten «doenbaar» zijn
voor burgers. Meer specifiek is hierbij gekeken naar: (i) het aantal acties dat van
burgers wordt gevraagd, (ii) de begrijpelijkheid van het stelsel en de gevraagde handelingen
en (iii) de consequenties in termen van niet-gebruik en eventuele terugvorderingen.
De bevindingen uit dit onderzoek zijn verwerkt in een contourennota waarbij ook de
budgettaire implicaties en inkomenseffecten van de verschillende varianten zijn uitgewerkt.

Nabetalingen

In de zomer van 2020 is het conceptwetsvoorstel Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen
voorgelegd aan een aantal professionals van maatschappelijke organisaties die ervaring
hebben met toeslagen en schuldenproblematiek. Deze organisaties hebben aangegeven
in hoeverre zij de voorgestelde maatregelen vinden aansluiten op het soms beperkte
doenvermogen van burgers. Hierbij is een aantal punten geagendeerd, zoals het belang
van ontvangers van kinderopvangtoeslag attenderen op eventuele discrepanties tussen
de gegevens die bekend zijn bij de Belastingdienst/Toeslagen en de gegevens die zijn
ontvangen via de kinderopvangorganisatie. Ook is breed aandacht gevraagd voor de problematiek
rond partners die niet in staat zijn de zorg voor kinderen te dragen (gedetineerden
en partners in verzorging). Op basis van deze consultatie is ervoor gekozen dat de
Belastingdienst altijd kleine nabetalingen doet, ook bij geringe bedragen.

Ondernemers met betalingsachterstand

Binnen de Belastingdienst wordt bij de invordering van verschuldigde bedragen rekening
gehouden met beperkt doenvermogen door ondernemers met een betalingsachterstand te
bellen om hen te vragen hoe de Belastingdienst hen kan helpen in plaats van hen een
brief te sturen.

Vooringevulde Aangifte

Een ander voorbeeld is het steeds verder voorinvullen van de Vooringevulde Aangifte
Inkomstenbelasting met nieuwe gegevens, zoals het restant persoonsgebonden aftrek
van een voorgaand jaar.

Wijzer in geldzaken

Vanuit «Wijzer in geldzaken» zijn kwetsbare groepen een belangrijke doelgroep. Wijzer
in geldzaken is een initiatief van het Ministerie van Financiën, waarin partners uit
de financiële sector, de wetenschap, de overheid en onderwijs-, voorlichtings- en
consumentenorganisaties hun krachten bundelen om financiële fitheid in Nederland te
bevorderen. Omdat zij zich erg op de burger richten houden zij in (bijna) al de projecten
rekening met het doenvermogen van de Nederlanders, zoals in de tools en informatie
over geldzaken op de website en het lesmateriaal om de financiële fitheid van scholieren
te bevorderen. Een goed voorbeeld is dat voor de Pensioen3daagse 2020 (evenement om pensioenbewustzijn te vergroten) ervaringsdeskundigen (waaronder ook
laaggeletterden) betrokken waren in de ontwikkeling van hun materialen. Op dit moment
plannen zij een onderzoek, waarbij zij «op straat» in gesprek willen gaan met financieel
kwetsbare groepen. Het doel is om met kwetsbare mensen te spreken die op andere manieren
vaak niet worden betrokken bij onderzoeken en een beter beeld te krijgen over hun
situatie, ervaringen en wat zij nodig hebben om financieel fit te worden.

Actieplan consumentenkeuzes

Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën onder andere het actieplan Consumentenkeuzes
opgezet. Daarin werken partijen uit de financiële sector, consumentenorganisaties
en kennisinstituten samen om vernieuwende manieren te ontwikkelen om consumentenkeuzes
beter te faciliteren. Een voorbeeld hiervan is Centerdata, Nibud en de Universiteit
van Amsterdam die met een subsidie van de Ministeries van Financiën en BZK momenteel
een onderzoek uitvoeren naar de mogelijk sturende werking van het informeren van de
consument over het maximale leenbedrag voor hypotheken. Hierdoor zijn huizenkopers
mogelijk geneigd om op zoek te gaan naar duurdere woningen en sluiten zij hogere hypotheken
af. De onderzoekers zullen, wanneer een ankereffect blijkt te bestaan, bovendien inzicht
geven in hoe dit effect kan worden tegengegaan.

Dienstverleningsdocument

Een ander voorbeeld van hoe rekening wordt gehouden met het doenvermogen van burgers,
is dat financiële dienstverleners verplicht zijn om een standaard dienstverleningsdocument
(dvd) aan de consument te verstrekken voor advies over en bemiddeling in producten
die onder het provisieverbod vallen. Uit een evaluatieonderzoek in 201738 bleek dat het dvd nauwelijks gebruikt werd door consumenten. Daartoe is er onderzoek
gedaan naar het vergroten van de effectiviteit op basis van inzichten uit de gedragswetenschap.
Het belangrijkste doel van het dvd is om vergelijkingen tussen financiële dienstverleners
makkelijker te maken en te stimuleren. Hiermee worden consumenten geholpen om een
geïnformeerde keuze te maken voor een bepaalde dienstverlener en/of een vorm van dienstverlening.
Het dvd is voorgelegd aan (gedrags)experts en consumenten en vervolgens doorontwikkeld
naar een nieuwe versie, de vergelijkingskaart. Vervolgens is de effectiviteit van
deze nieuwe versie ten opzichte van het huidige dvd getest in een experiment. Uit
dit experiment blijkt dat consumenten eerder geneigd zijn om deze nieuwe versie te
gebruiken, omdat de informatie substantieel beter wordt begrepen en aantrekkelijker
wordt gevonden (overzichtelijker, prettiger te lezen, en meer uitnodigend). Verder
blijken de consumenten beter geïnformeerde keuzes te maken voor een bepaalde dienstverlener;
en dat met name voor lager financieel geletterden de nieuwe versie hierin effectiever
is dan het huidige dvd. Hoewel uit het onderzoek ook weer blijkt dat informatieverstrekking
geen panacee is, is de nieuwe versie een duidelijke verbetering. De Minister van Financiën
onderzoekt samen met de AFM op welke wijze de conclusies uit het rapport kunnen worden
vertaald naar de praktijk.

OCW en DUO

Briefinterventie

DUO en het Ministerie van OCW hebben in 2020 een aantal pilots afgerond met interventies
waarbij gedragsinzichten zijn benut die (gedeeltelijk) waren gericht op het adresseren
van een verminderd doenvermogen van burgers. Een eerste voorbeeld betreft een e-mail
en briefinterventie met verschillende gedragstechnieken gericht op het melden van
een partner door aflossers van een studieschuld die gebruik maken van de draagkrachtregeling.
Deze interventie leidde ertoe dat 36 procent van de aangeschreven debiteuren zijn
of haar partner meldde, ten opzichte van 2 procent in de groep die geen brief en e-mail
kreeg. Deze toename in meldingen leidde tot een kwart minder debiteuren die onder
de draagkrachtregeling viel.

E-mail interventies

Een tweede voorbeeld betreft het uittesten van verschillende e-mails met verschillende
gedragstechnieken gericht op het aanvragen van een aanvullende beurs door aankomend
studenten. De meest uitgebreide interventie hield rekening met het gegeven dat studenten
het aanvragen van een aanvullende beurs als complex ervaarden. En hield rekening met
hun vrees dat de aanvullende beurs wellicht moest worden terugbetaald. Het verstrekken
van informatie via e-mails, zorgde voor een relatieve stijging van een kwart meer
scholieren dat een aanvullende beurs aanvroeg. En het aandeel dat een aanvullende
beurs toegewezen kreeg, steeg met 20 procent.

In beide gevallen zijn er inmiddels concrete voornemens om de ontwikkelde interventies
blijvend toe te gaan passen of verder te optimaliseren.

VWS

Donorregister

Vanaf 1 juli 2020 is het Donorregister van een passief systeem veranderd in een actief
systeem: na aanschrijving wordt iedereen vanaf 18 jaar die niet zelf (actief) een
keuze vastlegt automatisch geregistreerd in het Donorregister. Voor een succesvolle
implementatie van de nieuwe Donorwet was het van belang dat het Nederlands publiek
goed geïnformeerd is, zich goed geïnformeerd voelt en als gevolg daarvan ook zoveel
mogelijk actief de eigen keuze vastlegt. Uw Kamer is op 15 juni 2020 geïnformeerd39 over de gevoerde campagne, aanschrijvingen, registratiecijfers, de herbouw van het
Donorregister en de evaluatie van de nieuwe wet. Als onderdeel van de campagne via
onder andere radio, televisie en internet, zijn voorlichtingsteams veelvuldig op pad
gegaan in wijken waar relatief veel mensen wonen uit één van de moeilijker te bereiken
doelgroepen. Ook zijn er informatiefolders verspreid en zijn brieven aan alle Nederlanders
gestuurd met het verzoek zich te registreren, omdat zij anders als «geen bezwaar»
geregistreerd worden. De wijze waarop de boodschap (taal, middel, vorm, beeld, mediumtype)
wordt overgebracht en verteld, wordt aangepast aan de doelgroep. Hierin zijn ook de
aanbevelingen meegenomen van het WRR-rapport «Weten is nog geen doen». Zo is voor
folders gebruik gemaakt van meerdere talen en vertegenwoordigers van de doelgroep
ingezet om oudere, niet-westerse migranten te bereiken. Daarbij is het altijd de doelstelling
geweest om onnodige barrières weg te halen en ervoor te zorgen dat de drempel om een
registratie te doen zo laag mogelijk is, wetende dat het hier een onderwerp betreft
dat vaak als persoonlijk en complex wordt ervaren. De campagne is, nadat deze werd
stilgelegd vanwege de coronapandemie, in het najaar van 2020 ook herstart, zodat Nederlanders
blijvend bewustgemaakt worden van de verandering van het registratiesysteem en erover
worden geïnformeerd dat de gemaakte keuze altijd gewijzigd kan worden. Het blijvend
herinneren aan de verandering van het registratiesysteem sluit ook aan bij de aanbevelingen
uit het WRR-rapport «Weten is nog geen doen».

Wanbetalers in de zorg

Bedacht zijn op verschillen in het doenvermogen van burgers speelt ook een belangrijke
rol in het contact tussen hulpverleners en burgers en tussen burgers en gemeenten
en zorgverzekeraars. Het zorgstelsel biedt ruimte voor eigen keuzes en eigen verantwoordelijkheid.
Voor mensen met een complexe zorgvraag of verminderde zelfredzaamheid kan het echter
ingewikkeld zijn om regie te voeren over hun gezondheid en ziekte en passende (financiële)
keuzes te maken voor een verzekering of behandeling. Er zijn ook mensen die verstrikt
raken in complexe regels. In 2019 zijn de doeltreffendheid en de effecten van de Wet
verbetering wanbetalersmaatregelen (hierna: de wanbetalersregeling) in de praktijk
geëvalueerd. Hierover is uw Kamer op 18 december 2019 geïnformeerd.40 Hulpverleners zijn in gesprek gegaan met burgers met betalingsachterstanden op hun
zorgpremie. De huisbezoeken die door de Ombudsman Amsterdam in samenwerking met de
gemeente Amsterdam en het CAK zijn verricht laten de baten laten zien van goed geïnformeerde
hulpverleners die een stress-sensitieve benadering hanteren jegens langdurige wanbetalers.
Deze geleerde lessen41 worden actief onder de aandacht gebracht van andere gemeenten. Ook gaan de Ministeries
van VWS en SZW samen verkennen op welke wijze de geleerde lessen gemeenten en lopende
trajecten en programma’s, zoals «Schouders Eronder»42, een samenwerkingsverband tussen Divosa, Landelijke Cliëntenraad, NVVK, Sociaal Werk
Nederland en VNG dat schuldhulpverleners ondersteunt en stimuleert bij de uitoefening
van hun vak, kunnen helpen. Door ook een burgerpanel onderdeel te laten zijn van de
evaluatie van de wanbetalersregeling, is het belang van een bredere kijk duidelijk
geworden. Met name langdurige wanbetalers hebben vaak te maken met een structurele
kwetsbare financiële situatie, een complexe schuldenproblematiek en multiproblematiek.
Het is hierbij van belang dat wordt ingezet op vroegsignalering en preventieve activiteiten
(betalingsregelingen op maat en persoonlijk contact). Hiervoor is samenwerking gezocht
tussen de burgers en hulpverleners, gemeenten, zorgverzekeraars en andere partijen.

Complexe zorgvragen

In opdracht van VWS is landelijk het Meldpunt Juiste Loket43 ingericht dat het laagdrempelig bereikbaar is, voor onder andere mensen die niet
weten waar zij voor zorg of ondersteuning terechtkunnen. Voor mensen met complexe
zorgvragen die zich van het kastje naar de muur gestuurd voelen en het niet lukt om
passende zorg te krijgen, is binnen VWS ook een unit complexe zorgvragen44 ingesteld. Deze unit zorgt ervoor dat de zorgvragen snel worden doorgezet naar de
juiste VWS-medewerkers. Hierover is Uw Kamer op 17 februari 2020 geïnformeerd.45 Als VWS op een bepaald terrein signalen krijgt van complexe zorgvragen, bijvoorbeeld
via meldingen van Meldpunt Juiste Loket, andere cliënten/belangenorganisaties of burgers,
dan wordt daar binnen VWS een speciaal team of programma opgezet. Voorbeelden zijn
het actieteam hulpmiddelen, het actieprogramma dak- en thuisloze jongeren, de praktijkteams
zorg op de juiste plek, palliatieve zorg en intensieve kind zorg, het interventieteam
onderwijs-zorg, het «Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd», de landelijke werkgroep
«Wij zien je Wel» voor gezinnen met een kind met zeer ernstige verstandelijke en meervoudige
beperkingen en het programma «[ont]Regel de Zorg».

Ook is VWS samen met de Ministeries van SZW, BZK en JenV actief betrokken bij het
programma «Maatwerk Multiprobleemhuishoudens»46 dat professionals in de gemeentelijke uitvoering en bij landelijke uitvoeringsorganisaties
beter in staat moeten stellen om eerder en sneller maatwerk te kunnen leveren aan
inwoners met complexe en urgente sociale problemen.

Coronawetgeving en beleid

In Coronawetgeving en beleid speelt het doenvermogen van burgers en de manier van
communiceren met burgers een grote rol. De wijze van informeren en ondersteunen legt
de basis voor begrip voor en naleving van afspraken. De Corona Gedragsunit van het
RIVM doet hier onderzoek naar met vragenlijsten, literatuuronderzoek en interviews
en adviseert VWS over de gedragsaspecten van beleid en communicatie. De Gedragsunit
voert op verzoek van NCTV ook uitvoeringstoetsen uit op voorgenomen coronamaatregelen
(zoals «gedragsreflecties bij de invoering van de avondklok») of versoepelingen. Door het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC), in samenwerking
met het RIVM, is de Handreiking communicatieaanpak coronavirus gemaakt, met daarin
uitgangspunten voor communicatie zoals transparantie, het gebruiken van begrijpelijke
en beeldende taal via verschillende informatiekanalen (televisie, internet, social
media, telefoon), het introduceren van de routekaart met daarin per maand de maatregelen
gevisualiseerd door tekst, iconen en illustraties te combineren en het blijven vasthouden
aan dezelfde herhaalde boodschappen die voor alle groepen van de samenleving te volgen
zijn, ook laaggeletterden en slechtzienden. VWS coördineert rijksbreed de communicatie
van de rijksoverheid over corona. Op rijksoverheid.nl is ook een overzicht van communicatiemiddelen
geplaatst die door iedereen, van veiligheidsregio’s en uitvoeringsinstanties tot gemeentes
en GGD’en, kan worden gebruikt om te informeren over de coronamaatregelen. Denk hierbij
aan video’s, posters en digitale banners in verschillende talen.

Subsidieregelingen

Rondom de vele subsidieregelingen die VWS opstelt, wordt veelvuldig rekening gehouden
met het doenvermogen van burgers en bedrijven. De Dienst Uitvoering Subsidies aan
Instellingen (DUS-I) is een expertisecentrum voor subsidies en tegemoetkomingen van
de Ministeries OCW en VWS. Bij DUS-I is het streven het aanvragen van subsidie zo
makkelijk mogelijk te maken. Op de website van DUS-I (www.dus-i.nl/subsidies) zijn alle subsidieregelingen terug te vinden gerangschikt op onderwerp. Daarnaast
worden instellingen via de subsidiekalender gewezen op naderende deadlines (https://www.dus-i.nl/subsidiekalender). In de communicatie over een specifieke subsidieregeling wordt zo goed mogelijk
rekening gehouden met de aanvrager. De teksten hebben een duidelijke structuur op
de website. Ook wordt er zo helder mogelijk gecommuniceerd in de aanvraagformulieren.
Waar nodig ondersteunen we onze teksten met schematische overzichten, voorbeelden
en instructievideo’s. Dit is bijvoorbeeld gedaan bij de regeling Tegemoetkoming Amateursportorganisaties
COVID-19 (TASO-regeling)47 die dient ter compensatie van vaste kosten van amateursportorganisaties in een bepaalde
periode en de regeling Tegemoetkoming Verhuurders Sportaccommodaties (TVS-regeling)48 die bedoeld was voor de verhuurders van sportaccommodaties die (een deel van) de
huursom in een bepaalde periode hebben kwijtgescholden aan amateursportorganisaties.
Verder organiseert DUS-I wanneer dit nodig is informatiebijeenkomsten voor burgers
en bedrijven bij de start van een nieuwe subsidieregeling. In het aanvraagproces zijn
de functionele aspecten bepalend voor de beleving van burgers en bedrijven. DUS-I
test daarom veelvuldig samen met instellingen nieuwe functionaliteiten voorafgaand
aan een nieuw aanvraagproces. Een nieuw invulbegrotingsformat is bijvoorbeeld samen
met enkele patiënten- en gehandicaptenorganisaties getest in het aanvraagproces van
PGO-subsidies.49 Bij deze regeling (beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties
2019–2022) communiceert DUS-I ook met de doelgroep via maandelijkse nieuwsbrieven.
In deze nieuwsbrief worden patiënten- en gehandicaptenorganisaties geïnformeerd over
het proces, nieuwe wijzigingen en deadlines bij de regeling.

EZK

MKB-toets

Het Ministerie van EZK heeft een MKB-toets ontwikkeld om de werkbaarheid en regeldruk
van regelgeving te toetsen. Deze MKB-toets is inmiddels 29 keer gerealiseerd. In de
panelbijeenkomst van de MKB-toets levert een groep geïnteresseerde MKB’ers commentaar
op de werkbaarheid en regeldruk van voorgenomen regels.

Ondersteuning van de consument

Om de consument niet alleen te wijzen op zijn rechten, maar ook te stimuleren om zijn
recht te halen worden, heeft EZK verschillende maatregelen genomen. Zie ook de consumentenagenda
en de voortgangsbrief waarmee de Staatssecretaris Uw Kamer hierover heeft geïnformeerd.50 Het Ministerie van EZK is samen met organisaties die actief zijn op het terrein van
consumentenbeleid in 2018 de bewustwordingscampagne «Recht hebben, Recht halen» gestart.
Met deze campagne worden consumenten gewezen op de verschillende organisaties waar
zij terecht kunnen met problemen. Zo bemiddelt het Europees Consumentencentrum (ECC)
bij een conflict tussen een consument en een verkoper uit een ander EU-land (bijvoorbeeld
een webshop of een luchtvaartmaatschappij). En consumenten die een klacht tegen een
ondernemer hebben en er samen niet uit komen, kunnen terecht bij de Stichting Geschillencommissies
voor Consumentenzaken (SGC). Denk aan klachten over een webwinkel, een energieleverancier
of een reisorganisator. Het is belangrijk dat consumenten gemakkelijk de weg vinden
naar deze en andere belangrijke organisaties, zoals het informatieloket ConsuWijzer
van de ACM, dat de consument niet alleen praktisch advies geeft over zijn rechten,
maar ook handige voorbeeldbrieven en stappenplannen om dat recht te halen biedt. Tot
slot is er ook het Juridisch Loket, dat in veel gevallen gratis advies geeft en ook
voorbeeldbrieven verstrekt. Al deze verschillende organisaties ondersteunen de consument
niet alleen door meer informatie over zijn rechten te geven, maar ook om dat recht
te halen.

Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)

Het CBS houdt op verschillende manieren rekening met het doenvermogen van respondenten.
Zo past het CBS de European code of Practice51 toe, waarvan punt 8.2. bepaalt dat vragenlijsten systematisch moeten worden getest
voordat ze in het veld worden gebruikt. Het CBS geeft daar praktische invulling aan
via de richtlijn Vragenlijstontwikkeling en de Kwaliteitsrichtlijnen. Dit onderwerp
is belegd bij het zogeheten Vragenlab. Daar worden concept vragenlijsten op verschillende
manieren getest om onder andere te borgen dat die voor respondenten zo goed mogelijk
te beantwoorden zijn. Het daadwerkelijk testen geeft meer zekerheid op dit punt dan
daar alleen bij het ontwerpen van vragenlijsten rekening mee te houden. Overigens
zijn de vragenlijsten voor burgers nooit verplicht, zodat burgers met een beperkt
doenvermogen die altijd kunnen weigeren.

JenV

Scheiden zonder Schade

In de brief van 22 januari 201852 is als derde pilot aangekondigd om onderzoek te doen naar de vraag hoe overheden,
bedrijven en maatschappelijke instellingen kunnen bijdragen aan het beperken van schade
aan kinderen als gevolg van scheidingen. Hiertoe hebben de Ministeries van JenV en
VWS, in samenwerking met de Raad voor de rechtspraak en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, het Programma Scheiden zonder Schade (Kamerstuk 33 836, nr. 44) (hierna: SzS) gestart op 1 september 2018. Dit programma heeft als ambitie om de
schade bij kinderen zoveel mogelijk te beperken als hun ouders uit elkaar gaan. Het
programma zet in op drie onderdelen:

1) informatievoorziening en ondersteuning aan gezinnen binnen een Digitaal Plein,

2) een alternatieve procedure bij de rechtbank en,

3) begeleiding door een professional die zorg en recht kan verbinden.

Van het Digitaal Plein is in 2020 een prototype (demo) ontwikkeld om te verkennen
hoe een nieuwe, digitale «scheidingsroute» eruitziet en in 2021 zal dit Digitaal Plein
verder worden ingericht. Twee regiolabs van het programma SzS zijn bezig met de ontwikkeling
van deze onderdelen in de vorm van de pilots gezamenlijke toegang ouders en gezinsvertegenwoordigers.
Daarnaast heeft het platform van het programma SzS, onder leiding van André Rouvoet,
drie projecten opgeleverd: 1) ouderschap en preventie, 2) professionalering en 3)
steunfiguur kind. Voor het eerste project is een leerlijn relatievaardigheden ontwikkeld
die een overzicht geeft van hoe en waar relatielessen in het onderwijs geïmplementeerd
kunnen worden. Bij het tweede project heeft het platform geconcludeerd dat er bij
professionals die werken met gezinnen in scheiding behoefte is aan meer inzicht in
complexe scheidingen, dat een duidelijke en samenhangende aanpak nog regelmatig ontbreekt
en dat de enkelvoudige initiatieven hun doel missen en slechts beperkt succesvol zijn.
In het derde project komt naar voren dat er meer kennis en informatie beschikbaar
moet komen over steun aan kinderen bij een scheiding en het professionele aanbod. Daarnaast zijn in opdracht van het programma SzS verschillende onderzoeksrapporten
opgeleverd; kostenanalyse bij scheidingen, triage scheidingen, omgangsvoorzieningen
en ervaringen en behoeften van ouders en kinderen (van gescheiden ouders). De aanbevelingen
uit deze onderzoeken zijn gebundeld in een handreiking aan gemeenten en toegelicht
tijdens het congres «De ochtend van de scheiding» SzS eind 2020. Gedurende het laatste
jaar zet het programma SzS erop in om de behaalde resultaten te borgen en een duurzame,
lokale aanpak op scheidingen te faciliteren.

Stelselvernieuwing rechtsbijstand

Het programma stelselvernieuwing rechtsbijstand is één van de onderwerpen waar het
doenvermogen van burgers, maar ook van de overheid zelf, een belangrijke rol speelt.
Eén van de hoofdmaatregelen van de stelselvernieuwing is om te komen tot een laagdrempelige
toegang tot informatie en advies voor alle burgers, ongeacht hoe zelfredzaam ze zijn.
Uw Kamer heb ik in mijn tweede voortgangsrapportage van december 2019 geïnformeerd
over de doelgroepenanalyse die eerder in dat jaar is uitgevoerd.53 De analyse gaf een eerste inzicht in de zelfredzaamheid van de gehele doelgroep van
de gesubsidieerde rechtsbijstand en de uitkomsten sloten aan bij de bevindingen uit
het WRR rapport «Weten is nog geen doen». Belangrijke uitkomst was dat zelfredzaamheid
situationeel kan zijn en dat factoren zoals de aard van het conflict en de (relatie
met de) wederpartij een belangrijke rol spelen. Dit voorjaar is een vervolgonderzoek
gestart door het CBS, waarin wordt onderzocht of het mogelijk is de doelgroepen nader
te kwantificeren om te bepalen of de hulp toegankelijk is voor al deze doelgroepen.

Het programma stelselvernieuwing bevindt zich op dit moment in de pilotfase die loopt
tot eind 2022. In deze fase wordt samen met de betrokken partijen in de praktijk onderzocht
wat wel en niet werkt in de hulpverlening aan kwetsbare mensen. Zo is er op dit moment
een pilot in afrondende fase in Rotterdam-Zuid/Hillesluis, waarbij het probleem van
de rechtzoekende met multiproblematiek centraal staat en de verbinding tussen het
sociaal domein (sociaal wijkteam of sociaal raadslieden) en het juridisch domein (juridisch
loket of specialistische hulp) wordt verbeterd. Deze zomer starten in het project
van Divosade vereniging van gemeentelijke directeuren in het sociaal domein, in tenminste
tien gemeenten pilots, met onder andere als doel de toegang tot rechtshulp juist voor
deze doelgroep op lokaal niveau te verbeteren, waardoor mensen effectief en snel worden
geholpen. Meer informatie over de pilots die in het kader van het programma worden
uitgevoerd is te vinden in de bijlage bij de vijfde voortgangsrapportage van het programma
stelselvernieuwing die eind juni aan de Tweede Kamer wordt verzonden.

Om kwetsbare groepen beter te bereiken gaan we de juridische hulp dichterbij mensen
organiseren. Zo is het Juridisch Loket gestart met een tiental servicepunten in bibliotheken
en buurthuizen, waardoor het voor iedereen mogelijk is om laagdrempelig toegang te
krijgen tot rechtshulp. Ook wort er in verschillende pilots geëxperimenteerd met laagdrempelige
hulp die aansluit bij de lokale situatie. Door nauw aan te sluiten bij de specifieke
behoeften en het doenvermogen van rechtzoekenden, kunnen (juridische) problemen sneller
en duurzamer worden opgelost en kan escalatie worden voorkomen. Door de coronamaatregelen
zijn er op dit moment geen inloopspreekuren in de vestigingen en servicepunten van
het Juridisch Loket. Wel is het mogelijk voor minder zelfredzame rechtzoekenden of
bij complexe zaken om op afspraak persoonlijke hulp te krijgen van een medewerker
van het Loket.

Tot slot zet het programma stelselvernieuwing in het kader van doenvermogen van burgers
in op burgergerichtheid van wet-en-regelgeving. Naar aanleiding van de behoefte bij
verschillende organisaties om knellende wet- en regelgeving te signaleren en aan te
pakken worden de aankomende periode wetgevingsdialogen georganiseerd met de ambtenaren
van de uitvoeringsorganisaties en gemeenten die wet- en regelgeving toepassen in de
praktijk. De volgende vragen staan hierbij centraal: welke sectorwet-, en regelgeving
zorgt in de concrete uitvoering voor knelpunten en waarom? Biedt die wet- en regelgeving
ruimte om maatwerk te bieden of niet? En hoe kunnen de knelpunten weggenomen worden,
uitgaande van het burgerperspectief? Het doel is dat deze dialogen bij zowel de uitvoeringsorganisaties
als bij departementen inzicht geven in de toepassing van wet- en regelgeving in de
praktijk en de ruimte en behoefte voor maatwerk daarin. Deze inzichten kunnen bij
de uitvoeringsorganisaties leiden tot een concreet plan van aanpak voor het burgergericht
maken en toepassen van wet- en regelgeving.

Ook wordt de nadruk gelegd op het doenvermogen van de overheid zelf. Het spoor dienstverlening
van het deelprogramma Burgergerichte Overheid stimuleert bij uitvoeringsorganisaties
en gemeenten het sturen op de kwaliteit van de dienstverlening en het toepassen van
maatwerk en menselijke maat in processen. Denk hierbij aan een kader en dashboard
voor het sturen op de kwaliteit van dienstverlening binnen de eigen organisatie en
de ontwikkeling van een digitaal bezwaarplatform voor gemeenten vanuit burgerperspectief.

Telefonisch innen

Telefonisch innen bij het CJIB is een ander voorbeeld van hoe mensen met minder doenvermogen
geholpen kunnen worden hun verkeersboetes alsnog te betalen. Voordat hun zaak aan
de gerechtsdeurwaarder wordt overgedragen, belt het CJIB mensen waarvan de kans op
basis van beschikbare gegevens groot wordt geacht dat ze alsnog tot betaling zullen
overgaan. Zo kunnen veel extra kosten en spanningen voor betrokkene worden voorkomen.