Brief regering : Fiche: Mededeling/aanbeveling Belastingheffing van ondernemingen in de 21e eeuw

Nr. 3148 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Mondiale benadering van Onderzoek en Innovatie (Kamerstuk 22 112, nr. 3146)

Fiche: Mededeling duurzame blauwe economie in de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3147)

Fiche: Mededeling/aanbeveling Belastingheffing van ondernemingen in de 21e Eeuw

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

Fiche: Mededeling/aanbeveling Belastingheffing van ondernemingen in de 21e eeuw

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad over belastingheffing
van ondernemingen in de 21e eeuw

Aanbeveling van de Commissie over de fiscale behandeling van verliezen tijdens de
COVID-19 pandemie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

18 mei 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 251

COM (2021) 3484

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021DC0251 – NL – EUR-Lex (europa.eu)

EUR-Lex – 32021H0801 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

2. Essentie mededeling en aanbeveling

Met de mededeling belastingheffing van ondernemingen in de 21e eeuw wil de Commissie een beleidsagenda kenbaar maken van de bedrijfsbelastingmaatregelen
die de Commissie de komende jaren voornemens is te publiceren. Eén van de maatregelen
uit de mededeling betreft een aanbeveling in het licht van de COVID-19 pandemie, welke
de Commissie tegelijkertijd met de mededeling heeft gepubliceerd. Inhoudelijk wil
de Commissie met de mededeling en aanbeveling de belastingdruk eerlijk over bedrijven
en lidstaten te verdelen. Zo geeft de mededeling het midden- en kleinbedrijf (mkb)
fiscale handvatten om de COVID-19 pandemie beter het hoofd te bieden en roept het
belastingontwijking en agressieve belastingplanning van multinationals een halt toe.

Een ander belangrijk element van de mededeling betreft de Europese implementatie van
de uitkomst van de onderhandelingen binnen het Inclusive Framework (IF) van de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Deze onderhandelingen gaan over
pijler 1 (aanpassing van de regels over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening)
en pijler 2 (een wereldwijd minimumniveau aan winstbelasting voor bedrijven). Het
IF zet erop in om tijdens de vergadering van 30 juni en 1 juli overeenstemming op
hoofdlijnen te bereiken over de beide pijlers. Zodra in de OESO een plan is uitgewerkt
zal de Commissie met (richtlijn)voorstellen komen om de wereldwijde akkoorden te implementeren
in de nationale wetgeving van EU-lidstaten. Enkele richtlijnvoorstellen uit de mededeling
hangen hiermee samen.

De vijf maatregelen opgenomen in de voorliggende mededeling worden hieronder chronologisch
toegelicht, waarbij de inhoud van de aanbeveling reeds bekend is en daarom uitgebreider
behandeld wordt dan de overige 4 maatregelen in dit fiche.

De eerste maatregel betreft de voorliggende aanbeveling over de binnenlandse fiscale
behandeling van verliezen. De Commissie wil met de aanbeveling het mkb ondersteunen
dat economisch getroffen is door de gevolgen van COVID-19 en vraagt lidstaten de door
hen genomen maatregelen op dit terrein te communiceren naar de Commissie. Concreet
stelt de Commissie voor om achterwaartse verliesverrekening toe te passen voor de
belastingjaren 2020 en 2021. Het verlies uit deze jaren zou dan verrekend kunnen worden
met de winst uit in ieder geval het voorgaande jaar of – indien een lidstaat daarvoor
zou kiezen – maximaal de drie voorgaande jaren. Als lidstaten verliesverrekening tot
2017 toestaan, mogen alleen bedrijven in aanmerking komen die geen verliezen hebben
geleden in de boekjaren 2017 t/m 2019. Verder beveelt de Commissie aan dat lidstaten
bedrijven de mogelijkheid zouden moeten bieden om de geschatte (maar nog niet daadwerkelijk
geleden) verliezen voor het jaar 2021 nu al te verrekenen met de winsten uit de voorgaande
jaren. De Commissie geeft wel aan dat er plafonds gesteld worden aan de achterwaartse
verliesverrekening. Hierbij denkt de Commissie aan een maximum van € 3 miljoen per
jaar aan achterwaartse verliesverrekening.

Met de tweede maatregel wil de Commissie uiterlijk het vierde kwartaal van 2021 duidelijkere
regels opstellen om het misbruik met doorstroomvennootschappen te bestrijden. Doorstroomvennootschappen
zijn bedrijven zonder of met minimale aanmerkelijke economische aanwezigheid en reële
economische activiteit. Hiermee dragen deze bedrijven bij aan fiscale routes om belasting
te ontwijken.

De derde maatregel ziet op het aantrekkelijker maken van financiering met eigen vermogen
voor bedrijven. Volgens de Commissie is op dit moment financiering met vreemd vermogen
fiscaal aantrekkelijker dan financiering met eigen vermogen. Om dit tegen te gaan
zal de Commissie uiterlijk het eerste kwartaal van 2022 met een richtlijnvoorstel
komen dat via een systeem van vrijstellingen voor aandelenfinanciering de financiering
met eigen vermogen aantrekkelijker maakt. Hiermee hoopt de Commissie bedrijven te
helpen hun eigen vermogen te versterken.

De vierde maatregel is gericht op het vergroten van de publieke transparantie over
de hoogte van belastingen die multinationals betalen. De Commissie zal daarom uiterlijk
in 2022 een richtlijnvoorstel indienen voor de jaarlijkse publicatie van het effectieve
vennootschapsbelastingtarief van bepaalde multinationals, gebruikmakend van de pijler
2-berekeningsmethode.

De vijfde maatregel gaat over het creëren van een raamwerk voor gemeenschappelijke
vennootschapsbelastingregels. Volgens de Commissie kan en moet de EU met haar interne
markt verder gaan in de hervorming c.q. modernisering van de internationale regels
voor de belastingheffing van ondernemingen. De Commissie zal daarom in 2023 een nieuw
voorstel BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) presenteren. BEFIT
zal één pakket vormen van vennootschapsbelastingregels («rulebook») voor de EU, op
basis van een gemeenschappelijke heffingsgrondslag en de verdeling van winsten tussen
lidstaten volgens een formule (formuletoerekening). Dit voorstel zal voortbouwen op
de dan bereikte akkoorden over pijlers 1 en 2.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling en aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet is voorstander van het creëren van een robuust, efficiënt en eerlijk belastingkader.1 Dit dient bereikt te worden door onnodige (grensoverschrijdende) belemmeringen weg
te nemen, belastingontwijking aan te pakken en administratieve kosten en lasten te
verlagen. Hierbij is een gelijk speelveld de prioriteit zodat de Nederlandse en Europese
concurrentiepositie behouden blijft. Het is daarnaast belangrijk dat het belastingstelsel
rekenschap geeft van wereldwijde ontwikkelingen zoals de digitaliserende economie
en de COVID-19 pandemie. Het kabinet heeft de afgelopen jaren verschillende maatregelen
genomen om belastingontwijking tegen te gaan die reeds in werking zijn getreden of
binnen afzienbare tijd in werking zullen treden. Binnen de OESO en EU werkt Nederland
constructief en met een positieve grondhouding mee aan het zoeken van een meer evenwichtige
belastingheffing van multinationals.2 Tevens heeft het kabinet verschillende fiscale maatregelen genomen om nadelige gevolgen
van de COVID-19 pandemie te ondervangen.3 Nieuwe maatregelen dienen doeltreffend, doelmatig, uitvoerbaar, controleerbaar en
handhaafbaar te zijn.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van de mededeling en aanbeveling

Het kabinet is positief en onderschrijft in algemene zin de doelstellingen van de
mededeling en aanbeveling, waarbij de belastingdruk eerlijk over bedrijven wordt verdeeld,
belastbare inkomsten van bedrijven eerlijk over de verschillende landen worden verdeeld
en de nadelige gevolgen van de COVID-19 pandemie zoveel mogelijk worden ondervangen.
Hierdoor worden de interne markt en het gelijke speelveld versterkt. De meeste in
de mededeling aangekondigde maatregelen zullen door de Commissie in (richtlijn)voorstellen
worden uitgewerkt. De nadere uitwerking van de maatregelen is voor Nederland van cruciaal
belang om te kunnen inschatten of de beoogde doelstellingen daadwerkelijk kunnen worden
bereikt, doelmatig en uitvoerbaar zijn.

Over de vijf benoemde maatregelen kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt:

Wat betreft de eerste maatregel (de voorliggende aanbeveling) deelt het kabinet de
mening van de Commissie dat achterwaartse verliesverrekening een goede manier is om
bedrijven te ondersteunen tijdens de COVID-19 pandemie. Daarom heeft het kabinet aan
het begin van de COVID-19 pandemie de coronareserve geïntroduceerd. Hierdoor was het
voor onder de vennootschapsbelasting vallende ondernemingen (lichamen) mogelijk een
in 2020 verwacht coronagerelateerd verlies in aanmerking te nemen bij de winst(bepaling)
van 2019. Doordat de reserve ten laste van de winst van 2019 kon worden gevormd, ontstond
een liquiditeitsvoordeel voor het vennootschapsbelastingplichtige lichaam in 2020
(de aanslag over 2019, die – normaliter – in het kalenderjaar 2020 wordt betaald,
werd hierdoor lager). Deze coronareserve volgt in aanvulling op de al bestaande mogelijkheid
om verliezen te verrekenen. Voor ondernemers in de inkomstenbelasting, waarvan een
groot deel onder het mkb valt, bestaat de mogelijkheid om drie jaar achterwaarts en
negen jaar voorwaarts te verrekenen. Voor ondernemers (lichamen) in de vennootschapsbelasting
is dit een jaar achterwaarts en zes jaar voorwaarts (vanaf 2022 worden de verliesverrekenregels
voor ondernemers in de vennootschapsbelasting aangepast zodat een verlies altijd,
gemaximeerd, een jaar achterwaarts en onbeperkt voorwaarts verrekenbaar blijft). In
dit licht is het naar mening van dit kabinet niet noodzakelijk deze verliesverrekentermijnen
te verruimen of aan te passen. Het kabinet zal de Commissie op de hoogte brengen van
de reeds genomen maatregel op dit terrein.

Het kabinet is voorstander van het aanpakken van misbruik van doorstroomvennootschappen
voor belastingdoeleinden. De tweede maatregel van de Commissie sluit goed aan bij
de door het kabinet ingestelde commissie doorstroomvennootschappen onder voorzitterschap
van Bernard ter Haar. Deze commissie heeft de opdracht gekregen onderzoek te doen
naar het fenomeen doorstroomvennootschappen in al zijn aspecten en te adviseren over
fiscale en niet-fiscale beleidsopties om ongewenst gebruik van doorstroomvennootschappen
te bestrijden.4 Doel is dat de voorstellen van de commissie doorstroomvennootschappen worden meegenomen
in de volgende kabinetsperiode. Het kabinet geeft in de strijd tegen belastingontwijking
de voorkeur aan een internationale aanpak waardoor de effectiviteit het grootst is
en het gelijke speelveld behouden blijft. Het kabinet kijkt daarom met veel interesse
uit naar het richtlijnvoorstel van de Commissie in het vierde kwartaal van 2021.

Het kabinet is positief gestemd dat de Commissie met de derde maatregel aandacht heeft
voor de fiscale behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen. Europese afstemming
op dit vlak draagt binnen de EU mogelijkerwijs bij aan het voorkomen van mismatches,
tegengaan van belastingontwijking en leidt tot minder excessieve schuldfinanciering.
Op dit moment wordt, zoals op Prinsjesdag 2020 aangekondigd in de aanbiedingsbrief
bij het Belastingplan 2021, ambtelijk onderzoek gedaan naar de mogelijkheid en wenselijkheid
van een introductie van een vermogensaftrek in de vennootschapsbelasting in combinatie
met het aanscherpen van de earningsstrippingmaatregel.5 De bevindingen van dit onderzoek worden naar verwachting in de zomer gepresenteerd.
Wanneer de Commissie met een richtlijnvoorstel komt zal het kabinet bij de beoordeling
rekening houden met de bevindingen uit het hiervoor genoemde onderzoek.

Het kabinet is voorstander van de vierde maatregel, welke ziet op het vergroten van
de fiscale transparantie voor grote ondernemingen. Zo heeft het kabinet zich steeds
sterk gemaakt voor openbare Country-by-Country reporting in EU-verband. Indien er
voor de berekening van het effectieve vennootschapsbelastingtarief wordt aangesloten
bij de rekenmethode van pijler 2 kunnen de mogelijke extra lasten voor bedrijven deels
gedrukt worden. Het kabinet ziet het richtlijnvoorstel van de Commissie tegemoet.

Het kabinet steunt de doelen die de Commissie met de vijfde maatregel (BEFIT) wil
bereiken met het oog op het versterken van de interne markt. Een uniforme vennootschapsbelasting
voor de gehele EU kan voor bedrijven die in meer dan één EU-lidstaat actief zijn leiden
tot een enorme verlaging van administratieve lasten. Bovendien kan het mismatches
tussen de verschillende vennootschapsbelastingstelsels binnen de EU (in de vorm van
dubbele belasting of dubbele niet-belasting) voorkomen. Ook draagt een uniforme vennootschapsbelasting
bij aan een robuuster en toekomstbestendig systeem voor de belastingheffing van ondernemingen.
Tenslotte bouwt BEFIT voort op de benadering in de aangekondigde mondiale overeenstemming
over pijlers 1 en 2, waardoor BEFIT gezien kan worden als het Europese sluitstuk van
de hervorming van de vennootschapsbelasting. Het kabinet ziet het voorstel van de
Commissie met interesse tegemoet.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten staan over het algemeen positief tegenover de mededeling en aanbeveling
en delen de mening van Nederland dat er een robuust, efficiënt en eerlijk belastingkader
gecreëerd moet worden. Door verschillende lidstaten is aangegeven dat er pas een goed
oordeel kan worden gegeven wanneer de in de mededeling benoemde (richtlijn)voorstellen
van de Commissie daadwerkelijk gepresenteerd worden.

Het Europees parlement heeft zich tot dusverre nog niet uitgesproken over de mededeling
en de aanbeveling.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling
en de aanbeveling is positief.

De mededeling ziet op het terrein van de interne markt. Op het terrein van de interne
markt heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder
a, VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

De aanbeveling raakt aan het terrein van de interne markt. Op het terrein van de interne
markt heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder
a, VWEU). Op grond van artikel 292 van het EU-Werkingsverdrag is de Commissie bevoegd
aanbevelingen vast te stellen op de gebieden waarvoor de Unie bevoegd is. Aanbevelingen
zijn juridisch niet bindend (artikel 288 VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de mededeling
en aanbeveling is positief. Het grensoverschrijdende karakter van belastingontwijking,
internationaal ondernemen en de COVID-19 pandemie vergen internationale samenwerking.
In Europees verband kan effectief worden opgetreden tegen deze problemen, waarbij
een gelijk speelveld behouden blijft.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling
en aanbeveling is positief. De mededeling en aanbeveling bieden maatregelen om belastingontwijking
te bestrijden, belemmeringen voor internationaal ondernemen weg te nemen en bedrijven
te ondersteunen gedurende de COVID-19 pandemie. Het gaat bijvoorbeeld om maatregelen,
zoals het beoogde richtlijnvoorstel om het misbruik met doorstroomvennootschappen
te bestrijden en het beoogde richtlijnvoorstel om via een systeem van vrijstellingen
voor aandelenfinanciering de financiering met eigen vermogen aantrekkelijker te maken.
De gepresenteerde maatregelen lijken geschikt en noodzakelijk om deze doelen te bereiken.
De aanbeveling gaat niet verder dan noodzakelijk, omdat het effectieve fiscale handvatten
biedt om de COVID-19 pandemie te bestrijden, maar geen verplichting oplegt aan lidstaten
om deze daadwerkelijk te implementeren.

d) Financiële gevolgen

De meeste in de mededeling aangekondigde maatregelen worden de komende periode in
concrete (richtlijn)voorstellen uitgewerkt. Pas wanneer deze worden gepresenteerd
en de inhoud ervan duidelijk is, kan een inschatting worden gemaakt van de financiële
implicaties van de voorstellen. Daarbij wordt er nauw contact onderhouden met de betrokken
departementen en directies over de financiële gevolgen van de (richtlijn)voorstellen.

Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat de
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen worden in ieder geval ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht zullen tevens
pas duidelijk worden bij de publicatie van de (richtlijn)voorstellen. Ook kunnen dan
pas de precieze gevolgen voor de uitvoering en handhaving in kaart worden gebracht.
De Belastingdienst zal na de publicatie van de (richtlijn)voorstellen de uitvoeringsgevolgen
onderzoeken en daarbij komen o.a. de impact op de handhaafbaarheid, personele gevolgen
en de impact op de automatisering aan de orde. De verwachting is dat een aantal acties
IT-aanpassingen vergen. Daarbij zal onderzocht worden hoe inpassing van de benodigde
IT-aanpassingen in de planning van de Belastingdienst mogelijk is. Daarbij is de verwachting
dat eventuele IT-werkzaamheden mogelijk moeten worden afgewogen tegen nationaal beleid
en noodzakelijke vernieuwingen. Daarom is het van belang om reeds in de eerste fase
na publicatie van een concreet (richtlijn)voorstel de maakbaarheid en haalbaarheid
in de IT-systemen van de Belastingdienst nauwgezet te bezien.

Wat betreft de geopolitieke aspecten is de overeenstemming die medio 2021 in het IF
van de OESO wordt verwacht en de Europese implementatie daarvan van belang. Niet alleen
omdat dit een stap in de goede richting is in de strijd tegen belastingontwijking
en het behouden van een gelijk speelveld, maar ook omdat enkele andere Europese regelingen
en richtlijnvoorstellen hiermee samenhangen. Dit betreft onder andere de in 2011 gepubliceerde
(maar niet aangenomen) wijziging van de Interest- en royaltyrichtlijn6, het in de mededeling beoogde richtlijnvoorstel om het misbruik van doorstroomvennootschappen
voor belastingdoeleinden tegen te gaan en het in de mededeling beoogde richtlijnvoorstel
voor de bekendmaking van de effectieve belastingtarieven die grote ondernemingen betalen.