Brief regering : Reactie op het evaluatierapport van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO): 'De nieuwe weg van NWO'

Nr. 247
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2021

In deze brief treft u de reactie aan op de evaluatie van de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Uw Kamer heeft dit rapport op 12 oktober jl.
ontvangen.1 Ik ben de evaluatiecommissie onder leiding van de heer Rinnooy Kan zeer erkentelijk
voor haar werk.

In deze brief ga ik in op de belangrijkste aanbevelingen uit het evaluatierapport.
Deze aanbevelingen liggen op het gebied van de transitie van NWO, de uitvoering van
de wettelijke taken, de positie van NWO in het kennisecosysteem en tot slot de governance
en financiering. Met deze brief geef ik tevens mijn reactie op de motie van het lid
Bruins c.s.2, waarin de regering wordt verzocht in te gaan op ruimte in de tweede geldstroom voor
vrij en ongebonden onderzoek en de coördinerende rol van NWO. Tot slot ontvangt u
gelijktijdig de antwoorden op de vragen zoals gesteld in het schriftelijk overleg
van 3 november 2020 door de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
inzake het evaluatierapport «De nieuwe weg van NWO. Schakel tussen wetenschap en samenleving»
(Kamerstuk 29 338, nr. 221).3

De uitkomsten van de evaluatie zijn overwegend positief. Naar het oordeel van de commissie
voert NWO haar taken goed uit en bovendien heeft NWO een succesvolle transitie ingezet
die de organisatie beter en slagvaardiger maakt. Ik ben blij met dat oordeel en herken
de positieve ontwikkelingen die de evaluatiecommissie beschrijft. Tegelijkertijd zijn
er ook aanbevelingen ter verbetering gedaan door de commissie. NWO en OCW zullen die
oppakken om ook in de toekomst te blijven verbeteren. Hieronder licht ik mijn reactie
op de verschillende aanbevelingen per thema nader toe.

Transitie, wettelijke taken en interne organisatie van NWO

Transitie van NWO

Tussen 2016 en 2018 heeft NWO een organisatorische transitie doorgemaakt. De evaluatiecommissie
concludeert dat NWO de afgelopen jaren de goede weg in is geslagen met deze transitie.
NWO heeft volgens de commissie zichtbaar aan slagkracht en flexibiliteit gewonnen.

Een transitie zoals die van NWO is ingrijpend en is logischerwijs niet in één keer
afgerond. De commissie geeft in haar rapport een aantal aandachtspunten en aanbevelingen
aan. Die komen samengevat neer op het creëren van stabiliteit in de organisatie, zodat
ruimte ontstaat om de resultaten van de transitie te optimaliseren, te komen tot meer
duidelijkheid voor wetenschappers en daarbij tegelijk te zorgen dat harmonisatie van
de financieringsinstrumenten niet ten koste gaat van de flexibiliteit en slagkracht
van de organisatie. De opvolging van de transitie blijft dus aandacht verdienen. Het
streven naar meer stabiliteit, slagvaardigheid en transparantie staan daarbij centraal.
Gezien de goede voortgang op dit gebied heb ik er vertrouwen in dat NWO hier scherp
op blijft en conform het advies van de commissie hierover intern gesprekken over blijft
voeren.

Wettelijke taak

De taak van NWO is verankerd in de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk
onderzoek (hierna: NWO-wet). Die taak is het bevorderen van de kwaliteit van wetenschappelijk
onderzoek alsmede het initiëren en stimuleren van nieuwe ontwikkelingen in het wetenschappelijk
onderzoek. NWO voert haar taak in het bijzonder uit door het toewijzen van middelen,
waarbij NWO kennisoverdracht bevordert van door haar geïnitieerd en gestimuleerd onderzoek
ten behoeve van de maatschappij. NWO richt zich bij het uitvoeren van haar taak in
hoofdzaak op het universitaire onderzoek. Daarbij let zij op het aspect van coördinatie
en bevordert deze waar nodig.

De uitvoering van deze wettelijke taak is beoordeeld door de evaluatiecommissie. Uit
de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, blijkt dat er brede waardering is voor
de kwaliteit van de organisatie, de staf, en de geleverde diensten. De commissie onderschrijft
dat oordeel en ook ik deel de waardering voor de kwaliteit van de organisatie. Wel
merkt de commissie op dat het niet eenvoudig was de doelmatigheid van NWO te benchmarken.
Tegelijkertijd heeft de commissie niet de indruk dat er sprake is van ondoelmatigheden,
maar NWO zou er toch naar moeten streven om de eigen doelmatigheid beter te volgen
en te beoordelen. Ik onderschrijf deze aanbeveling van de commissie en vraag NWO daarom
om meer inzicht te geven in haar doelmatigheid en doeltreffendheid in haar bestuursverslag.

Balans in de beoordelingsprocedures

De evaluatiecommissie beschouwt de beoordelingsprocedures die NWO hanteert als gedegen
en professioneel, waarbij zij aanbeveelt een goede balans te houden tussen onafhankelijkheid
en inhoudelijke deskundigheid. Naar het beeld van de commissie moet die niet te veel
doorslaan naar een focus op onafhankelijkheid: zij zien daar als risico’s bureaucratisering,
verlies aan flexibiliteit en juridisering van procedures. De commissie merkt op dat
respondenten de beoordelingsprocedures in voorkomende gevallen ondoorzichtig en bureaucratisch
vinden. Ik vind het belangrijk dat wetenschappers voldoende inzicht krijgen in de
manier waarop zij beoordeeld worden. NWO heeft aangekondigd te werken aan meer transparante
beoordelingsprocedures en dat moedig ik aan. Minder bureaucratie betekent hierbij
niet per se dat tussen onafhankelijkheid en inhoudelijke betrokkenheid de balans te
veel kan doorslaan naar dat laatste. Ik vind het belangrijk dat NWO vrij blijft van
elke schijn van belangenverstrengeling. Onafhankelijkheid dient uitgangspunt te zijn
en te blijven bij de beoordelingen en vind ik om deze reden zwaarder wegen dan flexibiliteit.

De evaluatiecommissie constateert ten aanzien van toekenningen dat de honoreringspercentages
bij NWO laag zijn. NWO neemt hierin reeds de verantwoordelijkheid, samen met de VSNU
om – binnen de huidige financiële mogelijkheden – de aanvraagdruk omlaag te brengen
en de honoreringspercentages omhoog. Zo geldt er bijvoorbeeld een zogenaamde «inbeddingsgarantie»
bij veni en vidi rondes. Dit houdt dit in dat een onderzoeker die een project aanvraagt
de garantie moet hebben van een instelling dat de onderzoeker hier aan het werk kan.
Met de inbeddingsgarantie tonen de instellingen hun commitment voor inbedding en uitvoering
van het project in hun organisatie en het geeft hen de mogelijkheid hun eigen personeelsbeleid
te versterken. Zo zijn minder onderzoekers hun tijd kwijt aan het schrijven van tijdrovende
aanvragen. De commissie koppelt de voornoemde constatering aan een pleidooi voor extra
financiële mogelijkheden in het wetenschapssysteem. Dat pleidooi vraagt om een budgettaire
afweging, die door het volgende kabinet moet worden gemaakt.

De evaluatiecommissie beveelt daarnaast ook aan om bij de beoordeling een goede balans
te vinden in wetenschappelijke excellentie en maatschappelijke impact: niet al het
onderzoek moet volgens de commissie per se op dezelfde merites worden beoordeeld.
Zo beveelt de commissie aan om bij strategisch onderzoek de maatschappelijke impact
zwaarder mee te wegen bij het beoordelen van onderzoeksaanvragen. Ik onderschrijf
deze aanbevelingen van de commissie. Daarbij wil ik opmerken dat het ook van belang
is om bij de beoordeling van deze onderzoeksvoorstellen te kijken naar de wijze waarop
aan de hand van de beoogde onderzoeken inzicht wordt gegeven in de maatschappelijke
impact ervan. NWO is overigens door mij verzocht om in het jaarverslag in te gaan
op hoe maatschappelijke impact wordt uitgelegd bij het toekennen van subsidies. In
het NWO-jaarverslag over 2018 en 2019 is dit door NWO gedaan. Ook in komende jaarverslagen
zal NWO ingaan op de bijdrage aan maatschappelijke en economische uitdagingen. Dit
jaarverslag wordt conform de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen jaarlijks aan uw
Kamer verzonden. Hiermee geef ik samen met NWO uitvoering aan de motie van het lid
Mei Li Vos, waarin zij de regering verzoekt om te monitoren hoe valorisatie wordt
uitgelegd bij het toekennen van NWO-subsidies en de Kamer daarover jaarlijks te informeren.4

De pijlerstructuur van Horizon Europe

De commissie beveelt aan om voor de financieringsinstrumenten van NWO te kijken naar
het Europese voorbeeld. Het Europese kaderprogramma voor financiering van onderzoek
en innovatie, Horizon Europe, kent drie pijlers: 1) open wetenschap, vrij en ongebonden
onderzoek, 2) mondiale uitdagingen en industrieel concurrentievermogen en 3) innovatie.
Onderzoek als bedoeld in de eerste twee pijlers valt binnen de wettelijke taak van
NWO. De derde pijler is gericht op innovatie, waar bijvoorbeeld de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) bij betrokken is. Eén van de argumenten van de evaluatiecommissie
voor een dergelijke verdeling is het voordeel dat duidelijk wordt hoe deze twee delen
(ongebonden en strategisch onderzoek) zich tot elkaar verhouden. Dit sluit aan bij
de strekking van het KNAW-advies «Evenwicht in het wetenschapssysteem». In dit advies
wordt aanbevolen dat de onderzoeksprogramma’s van NWO verdeeld zouden moeten zijn
in twee gelijkwaardige pijlers voor ongebonden (nieuwsgierigheidsgedreven), en strategisch
(of thematisch) onderzoek. Echter, waar de Europese Kaderprogramma’s in pijlers zijn
ingedeeld, is gedurende de recente transitie bij NWO de organisatie ingedeeld in wetenschapsdomeinen.
Een indeling van de organisatie naar de pijlerstructuur vereist grote aanpassingen
aan deze nieuwe domeinenstructuur, wat de stabiliteit van de organisatie niet ten
goede zou komen. Een dergelijke aanpassing is dus niet wenselijk. Ook vind ik het
niet aan te raden om subsidieprogramma’s op te splitsen om deze verdeling te maken,
omdat de kracht van bijvoorbeeld de NWA juist schuilt in het verbinden van de kennisketen
en in het koppelen van belangrijke wetenschappelijke vraagstukken aan maatschappelijke
opgaven. Wel kan NWO aangeven in welke mate programma’s ongebonden elementen bevatten
en in welke mate strategische elementen. Hierbij mag niet uit het oog verloren worden
dat het ongebonden en strategisch onderzoek onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Ook kan NWO naar aanleiding van de aanbeveling van de commissie samen met RVO verkennen
hoe zij hun samenwerking kunnen optimaliseren. Ik moedig deze samenwerking aan omdat
deze goed aansluit bij de rol van NWO in het kennisecosysteem, waar ik in de volgende
paragraaf op in ga.

Samenwerking in de wetenschap

NWO heeft ingezet op samenwerking binnen de verschillende wetenschappelijke disciplines
en tussen de disciplines en op de samenwerking met maatschappelijke partners. Dat
juich ik toe: ik geloof dat samenwerking die disciplines overstijgt nodig kan zijn
bij het opdoen van kennis over grote maatschappelijke vraagstukken. Dit blijkt ook
uit succesvolle instrumenten zoals de Nationale Wetenschapsagenda, het Kennis- en
Innovatieconvenant en de programma’s op gebied van praktijkgericht onderzoek van Regieorgaan
SIA. De evaluatiecommissie ziet ook dat het stimuleren van interdisciplinair onderzoek
is verbeterd, maar geeft tevens aan dat het doen van interdisciplinaire aanvragen
nog steeds lastig is. NWO werkt reeds aan de verdere versterking van inter- en multidisciplinariteit
van onderzoek, ik beschouw deze inzet van NWO als een positieve ontwikkeling. Tevens
adviseert de commissie om de expertise om thematisch onderzoek te programmeren en
beoordelen te versterken. Ik zie met tevredenheid dat NWO opvolging geeft aan deze
aanbeveling door de inrichting van een organisatieonderdeel dat zich toerust op de
uitvoering van thematisch onderzoek in het kader van de Nationale Wetenschapsagenda
en het Kennis en Innovatie Convenant.

Rol van NWO in het kennisecosysteem

De «nexusrol» van NWO

NWO heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld in haar «nexusrol» binnen het kennisecosysteem.
Deze nexusrol betekent dat NWO actief zorgt voor meer coördinatie en sturing binnen
het wetenschapsveld, waarbij aansluiting wordt gezocht met zowel lokale, nationale
als internationale kennisagenda’s. De geambieerde nexusrol van NWO heeft naar het
oordeel van de evaluatiecommissie ook een meerwaarde voor het wetenschapsveld, nationaal
en internationaal. Door haar sterke rol in de communicatie en samenwerking in het
wetenschapsveld fungeert NWO als «intermediair» in de wetenschap en zorgt zij voor
meer samenhang en coördinatie. Dit doet zij samen met andere belangrijke spelers,
zoals de Vereniging van Universiteiten (VSNU), de Koninklijke Akademie van Wetenschappen
(KNAW) en de Vereniging Hogescholen (VH). De commissie constateert dat NWO ook internationaal
meer gezien en gewaardeerd wordt dan enkele jaren geleden.

Ik vind het positief dat NWO zich meer en meer ontwikkelt als nexus in het wetenschapssysteem,
omdat NWO daarmee bijdraagt aan haar wettelijke taak om nieuwe ontwikkelingen in onderzoek
te initiëren en te stimuleren, alsook de coördinatie daarvan te bevorderen. NWO pakt
deze rol goed op, bijvoorbeeld via het stimuleren van de transitie in open science,
het bevorderen van het nieuwe erkennen en waarderen en het versterken van het praktijkgericht
onderzoek via het nationaal regieorgaan SIA (onderdeel van NWO). Mede dankzij NWO
is Nederland hierbij een gidsland voor andere landen. Bij deze en andere ontwikkelingen
werkt NWO nauw samen met ZonMw, een samenwerking die ik van harte toejuich. Ik beschouw
de uitkomsten van het rapport Rinnooy Kan als een aanmoediging om ook daar voort te
gaan op de ingeslagen weg.

Samen met NWO en de andere wetenschapspartners zullen we bezien hoe deze rol verder
verdiept en uitgebouwd kan worden. Instrumenten zoals de Nationale Wetenschapsagenda,
het Kennis- en Innovatieconvenant en het RAAK-programma5 voor praktijkgericht onderzoek zijn daarbij exemplarisch voor de nieuwe rol van NWO
in het kennis- en innovatie ecosysteem. Hiermee draagt NWO bij aan de versterking
van de samenwerking tussen universiteiten, onderzoeksinstituten, hogescholen, TO2-instituten
en het bedrijfsleven. Ik constateer daarbij met tevredenheid dat NWO meer en meer
toegerust is om de verschillende departementen te ondersteunen in het ontwikkelen
en uitzetten van onderzoeksvragen. Ik wil NWO hierin steunen en zal dit doen door
vanuit mijn eindverantwoordelijkheid voor het onderzoeksbeleid binnen de rijksoverheid
meer actief het platform te bieden voor onderzoeksvragen van de departementen voor
NWO.

De rol van NWO bij de wetenschapsvisie

De evaluatiecommissie ziet de nexusrol van NWO ook in het bijdragen aan een wetenschapsvisie.
De Minister van OCW is verantwoordelijk voor het wetenschapsvisie en het wetenschapsbeleid.
NWO speelt vanzelfsprekend een belangrijke rol in het verwezenlijken van de wetenschapsvisie
en het wetenschapsbeleid. Ik verwelkom de inzichten van NWO die daaraan kunnen bijdragen
en vind het belangrijk dat zij uitvoering kan geven aan de visie en het beleid zoals
verwoord door OCW. Dit kan ook door in overleg met andere kennispartijen een bijpassende
uitvoeringsstrategie te ontwikkelen. Daarnaast zie ik de rol van NWO ook op specifieke
onderdelen, zoals het ontwikkelen van landschapsanalyses. Die analyses kunnen nuttig
zijn om strategische keuzes te maken op het gebied van ontwikkeling van NWO-instrumenten.
Al deze elementen dragen bij aan de adviesfunctie van NWO, en daarmee indirect ook
aan de wetenschapsvisie en het wetenschapsbeleid.

Positionering van instituten en ZonMw

De commissie beveelt voorts aan een langjarige visie op de positionering van de NWO-instituten
te ontwikkelen en sluit hierbij aan op de evaluatie van het institutenportfolio.6 Dit is van belang, om te zorgen dat het institutenportfolio in staat is om in te
spelen op toekomstige ontwikkelingen in het wetenschapsveld. Ik constateer met tevredenheid
dat NWO deze aanbeveling reeds met de KNAW heeft opgepakt door onder meer het instellen
van een Permanente Commissie Nationale Instituten. Ik heb vertrouwen in de plannen
van NWO en KNAW om vanuit de inhoud te komen tot een grotere dynamiek in het portfolio
van instituten, aansluitend bij internationale ontwikkelingen in wetenschap en samenleving.
Vanwege dit belang blijf ik ook graag in de toekomst betrokken.

Tot slot beveelt de evaluatiecommissie aan om de samenwerking met de Nederlandse organisatie
voor gezondheidsonderzoek en zorginnovatie (ZonMw) te versterken en ook te leren van
elkaars kennis en multidisciplinaire benadering. De huidige samenwerkingsovereenkomst
tussen NWO en ZonMw wordt door beide partijen als werkbaar en productief ervaren.
Ook ik zie dat de samenwerking tussen NWO en ZonMw op grond van deze overeenkomst
goed verloopt. Tegelijkertijd ondersteun ik de conclusie van de evaluatiecommissie
dat er nog meer synergievoordelen behaald kunnen worden door de samenwerking in de
toekomst verder te versterken. De commissie pleit ervoor extra aandacht te geven aan
interdisciplinaire samenwerking, bijvoorbeeld bij het verder ontwikkelen van instrumenten
en beoordelingsprocedures die passen bij een multidisciplinaire benadering voor de
hele kennisketen en bij het beoordelen van maatschappelijke impact.

Aansturing en financiering

Relatie tussen OCW en NWO

De evaluatiecommissie wijst op het belang van een goede relatie tussen OCW en NWO.
Ik onderschrijf dat volledig. We hebben elkaar nodig. NWO kan adviseren bij het vormgeven
van het wetenschapsbeleid en andersom is het van belang dat NWO op OCW kan vertrouwen
als eigenaar en opdrachtgever. Zo kunnen we samen waarborgen dat beleid en uitvoering
adequaat op elkaar zijn afgestemd. Met het oog hierop werken we momenteel aan verduidelijking
van de rolverdeling en de invulling van onze samenwerking. Dit gebeurt onder andere
door in lijn met de Kaderwet zelfstandig bestuursorganen en de circulaire «Governance
ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)» gezamenlijk verder invulling
te geven aan de rollen van eigenaar en beleidsmatig opdrachtgever en de zaken die
daarbij worden geagendeerd. Hierbij wordt in navolging van het advies van de commissie
uitgegaan van het uitgangspunt dat OCW de beleidsdoelen vaststelt, en dat NWO conform
de Kaderwet zelfstandig bestuursorganen wordt vrijgelaten in de wijze waarop de doelen
worden gerealiseerd.

Financiering

De evaluatiecommissie houdt tevens een pleidooi voor de verruiming van het overheidswetenschapsbudget.
Het rapport bevat aanbevelingen voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling, zowel
voor ongebonden als thematisch onderzoek. Daarnaast adviseert de commissie om deze
additionele middelen over de volle breedte van de kennisketen te benutten en deze
middelen bovendien jaarlijks te indexeren. Uw Kamer steunde per motie de oproep om
de Kenniscoalitie te laten onderzoeken op welke wijze in de toekomst voldaan kan worden
aan de ambitie om in Nederland 3% van het bbp aan onderzoek en ontwikkeling te besteden.
De Kenniscoalitie heeft dat advies aangeboden, uw Kamer is hiervan op de hoogte gesteld.7 Daaruit komt ook naar voren dat extra investeringen cruciaal zijn voor de welvaart
en het welzijn van onze samenleving. Eventuele extra investeringen op dit gebied zijn
aan het volgende kabinet.

De commissie adviseert om de mogelijkheid te onderzoeken om NWO langjarige financiële
kaders te bieden (vergelijkbaar met de zevenjarige kaderprogramma’s van de Europese
Commissie), zodat rust en ruimte ontstaat. Ik sta er voor open om dit te onderzoeken,
waarbij voor mij het budgetrecht van het Parlement niet ter discussie staat. De commissie
benoemt daarbij ook het belang van rolling grants. De commissie sluit daarbij aan bij de aanbeveling van de commissie Weckhuysen8. Ik onderschrijf dit advies van de commissie. Het belang van extra investeringen
in onderzoek komt ook naar voren in het onderzoek van PwC naar de toereikendheid van
de bekostiging in het hoger onderwijs en wetenschap.9 De commissie waarschuwt verder dat het geen zin heeft om middelen vanuit de tweede
geldstroom over te hevelen naar de eerste geldstroom. Dit lost onder aan de streep
niet het probleem op dat er te weinig middelen beschikbaar zijn voor wetenschap en
onderzoek. Dat geldt ook voor vermindering van de aanvraagdruk. Aanvraagdruk wordt
mede veroorzaakt door het feit dat er meer behoefte is aan middelen voor onderzoek
dan er beschikbaar zijn. Deze adviezen vragen om budgettaire afwegingen. Die dienen
door het volgende kabinet te worden gemaakt.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven