Brief regering : Impact corona inburgeraars en statushouders

25 295 Infectieziektenbestrijding

Nr. 328 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2021

Inleiding

De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft mij per brief1 gevraagd u te informeren over de impact van corona op statushouders en inburgeraars.
De commissie heeft daarbij aangegeven in ieder geval in te gaan op de impact van corona
op de aflopende inburgeringstermijn, de aflopende verblijfsvergunning, werk en het
gebrek aan toekomstperspectief. Met deze brief kom ik, mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, aan dit verzoek van uw Kamer tegemoet. Na een korte schets
van de algemene context en een samenvattende bespiegeling ga ik achtereenvolgens in
op de impact van corona voor statushouders en inburgeraars op inburgering, verblijfsrecht,
werk en perspectief op werk en welke maatregelen er zijn genomen om deze groep te
ondersteunen.

Impact van corona

De coronacrisis raakt ons allemaal. Ook statushouders en inburgeraars. Reeds kwetsbare
groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, zoals statushouders, blijken door
corona nog meer getroffen. Zij hebben meer problemen dan andere groepen. Zij hebben
minder vaak werk en zijn vaker uitkeringsafhankelijk. Daarbij komt dat nieuwkomers
een taalachterstand hebben en vaak moeite hebben met het beheersen van de Nederlandse
taal. Corona heeft het leren van de taal verder bemoeilijkt en vertraagd. Door het
beleid gericht op de beperking van contacten is het voor deze groep, waarvan een groot
deel nog bezig is een plekje voor zichzelf te vinden in de samenleving, nog moeilijker
geworden.

Het kabinet heeft in de afgelopen periode flink geïnvesteerd in maatregelen gericht
op ondersteuning en begeleiding richting werk. Op het terrein van inburgering is door
de ontstane vertraging de termijn verlengd en zijn onder meer maatregelen getroffen
om de examencapaciteit op te schroeven. Dit wil niet zeggen dat de problemen daarmee
opgelost zijn voor deze groep. Kwetsbare groepen kunnen zichzelf minder goed beschermen
en behoeven onze blijvende aandacht. Hoewel de vooruitzichten voor een verdere heropening
van de samenleving steeds gunstiger worden is het van belang deze groep goed te blijven
volgen en nu en in de toekomst maatregelen te treffen die de positie van statushouders
versterken. Iedereen moet meedoen. Het is aan het nieuwe kabinet om het herstelbeleid
na de coronacrisis nader vorm te geven.

Inburgering

Impact

De coronacrisis heeft een grote impact op inburgering en taalverwerving. In de afgelopen
periode waren de mogelijkheden voor inburgeraars om aan fysiek taalonderwijs deel
te nemen beperkt. De lessen op de cursusinstellingen konden slechts op kleine schaal
onder voorwaarden plaatsvinden of werden als gevolg van de lockdowns afgelast. Door
de maatregelen ter beperking van contacten vervielen ook mogelijkheden om de taal
te leren op non-formele2 wijze of gewoon door contact met anderen. Juist deze interacties zijn van groot belang
voor het vergroten en behoud van de taalvaardigheid.

Ook de mogelijkheden tot examinering waren in de afgelopen periode door de coronacrisis
sterk verminderd. In het afgelopen jaar was het slechts beperkt mogelijk om aan het
inburgeringsexamen of het staatsexamen Nt2 deel te nemen. Van 15 maart 2020 tot 1 juni
2020 en van 16 december 2020 tot 15 maart 2021 waren de toets- en examenlocaties van
DUO gesloten. Als de examens wel doorgaan, zoals vanaf midden maart tot het huidige
moment, blijven de RIVM-richtlijnen zoals de anderhalvemetermaatregel van toepassing.
Hierdoor kan de capaciteit van de toetslocaties niet volledig worden gebruikt. Het
voorgaande vertaalde zich in een daling van het aantal geslaagden voor het inburgeringsexamen
of staatsexamen Nt2. In 2020 slaagden 19.061 personen voor het inburgeringsexamen.
In 2019 slaagden nog 32.579 personen voor datzelfde examen. In de eerste vier maanden
van 2021 slaagden 2.972 personen. In 2019 slaagden in dezelfde periode 11.731 personen
voor het inburgeringsexamen.

Maatregelen

Verlenging inburgeringstermijn

Om de beperkingen voor wat betreft het onderwijs en het doen van examens zoveel mogelijk
te ondervangen is de termijn waarbinnen aan de inburgeringstermijn moet worden voldaan
voor alle inburgeraars verlengd. Door de verlenging krijgen inburgeraars voldoende
tijd om in te burgeren, komen zij niet in de knel met de termijn en worden zij niet
geconfronteerd met boetes. In de loop van de crisis is de termijn voor alle inburgeraars
telkens verlengd tot in totaal 10 maanden. Alle inburgeringsplichtigen voor wie de
inburgeringstermijn binnen 6 maanden verstrijkt krijgen nog een verlenging van vier
maanden3. Aan de betrokken inburgeraars wordt verlenging gegeven totdat de vertragingen door
corona zijn opgelost.

Inburgeringsonderwijs en bevorderen afstandsleren

Naast de verlenging van de inburgeringstermijn wordt tegelijkertijd het afstandsleren
gestimuleerd. Het afstandsleren biedt een mogelijkheid om het inburgeringsonderwijs
en de interactie tussen inburgeraars en docent, weliswaar op een digitale wijze, te
continueren. Vanaf maart vorig jaar toen de eerste lockdown werd afgekondigd zijn
de mogelijkheden van afstandsonderwijs in het kader van de inburgering uitgebreid.
Zo werd het toegestaan voor cursisten die al fysiek onderwijs bij een taalschool hadden
gevolgd om dat contract om te zetten naar afstandsonderwijs waarbij de gevolgde uren
ook mee mogen tellen voor de urenverklaringen voor een ontheffing van de inburgeringsplicht.
Hierbij gelden altijd bijzondere voorwaarden voor inburgeraars die een alfabetiseringstraject
volgen.

Omdat het afstandsonderwijs niet voor iedereen een geschikte lesvorm is heeft de inburgeraar
zelf de keuze of hij of zij hieraan wil deelnemen. Tot aan het volgend besluitvormingsmoment
van het openingsplan geldt er nog een beperkende richtlijn voor fysiek klassikaal
inburgeringsonderwijs. Tot dat moment is het uitgangspunt dat de regels die gelden
voor het MBO onderwijs zoveel mogelijk gevolgd worden; maximaal één dag per week fysiek
onderwijs onder voorwaarden dat ook de algemene coronaregels in acht worden genomen.
Daarbij worden analfabete inburgeraars als een kwetsbare groep voor het leren beschouwd.
Dat is de reden dat zij meer dagen per week fysiek onderwijs kunnen volgen.

Gelet op de huidige epidemiologische situatie van het coronavirus, is het Kabinet
voornemens om de hiervoor genoemde beperkende aanvullende richtlijn ten aanzien van
de inburgering te laten vervallen met ingang van het volgend besluitvormingsmoment
van het openingsplan. Dit besluitvormingsmoment is voorzien op 22 juni, waardoor voor
de inburgeringscursussen geen beperkingen meer gelden ten aanzien van 1 dag onderwijs
per week.

Examinering en toetslocaties

Door de beperkte mogelijkheden tot examinering en oplopende wachttijden voor deelname
zijn de openingstijden van de toetslocaties verruimd. De toetslocaties zijn nu doordeweeks
ook in de avonduren en op zaterdag geopend. Daarnaast is er om de capaciteit verder
uit te breiden een extra toetslocatie geopend4. In het plaatsingsbeleid voor examendeelname wordt rekening gehouden met de fase
waarin de inburgeraar zich in het kader van zijn of haar inburgering bevindt. Inburgeraars
die aan het eind van hun inburgeringstermijn zitten en van wie het examen eerder is
geannuleerd door de sluiting van de toetslocaties, zijn met voorrang geplaatst. Voor
deze groep is snellere examinering van belang omdat zij naar verwachting de meeste
kennis kunnen verliezen.

Ik ben mij er van bewust dat met de bovengenoemde maatregelen en de verlenging van
de inburgeringstermijn niet alle problemen ineens opgelost zijn. De mogelijkheden
tot het volgen van fysiek inburgeringsonderwijs en het afleggen van examens zijn nog
steeds beperkt. Door de vertraging in de inburgering en examinering en doordat inburgeraars
minder optimaal onderwijs hebben genoten kan kennis weggezakt zijn en de taalontwikkeling
achterlopen. De kans bestaat dat in sommige gevallen inburgeraars extra lessen nodig
zullen hebben. Dit kan tot problemen leiden als er niet meer voldoende ruimte is in
de lening. Vooralsnog blijkt een sterkere uitputting van de lening niet uit de cijfers.
Ik heb met gemeenten een procesafspraak gemaakt om het aantal personen dat aan het
eind van de lening komt maar nog steeds inburgeringsplichtig is (de zogenaamde ELIP
groep) te volgen en naar de benodigde ondersteuning te kijken.

Taalverwerving en continuïteit in het inburgeringproces zijn van groot belang voor
inburgeraars en voor hun verdere integratie in Nederland. Het is daarom van belang
de voortgang van de inburgering goed te blijven monitoren. Ik heb recent extra middelen
aan gemeenten ter beschikking gesteld om de huidige inburgeraars (de zogenaamde ondertussen-groep)
te ondersteunen5. De activiteiten die in dit kader worden opgezet kunnen bijdragen aan het weer op
weg helpen van inburgeraars en het verkrijgen van inzicht in het verloop van de inburgering.
Voorkomen moet worden dat inburgeraars verder op achterstand komen en tussen wal en
schip vallen.

Verblijfsrecht

Impact

Asielstatushouders en hun familieleden en gezinsmigranten die naar Nederland komen
met een niet-tijdelijk doel6 krijgen een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Voor hen geldt de inburgeringsplicht.
Voor het verkrijgen van sterker verblijfsrecht is voldoen aan het inburgeringsvereiste
een voorwaarde. Dit geldt zowel voor het verkrijgen van de verblijfsvergunning onbepaalde
tijd regulier en asiel als voor het verkrijgen van de vergunning voorgezet verblijf
(niet-tijdelijk humanitair) als voor een EU-vergunning langdurig ingezetenen. Ook
voor het verkrijgen van het Nederlanderschap (naturalisatie) is het behalen van het
inburgeringsexamen een voorwaarde.

Door de coronacrisis en maatregelen hebben personen zich minder goed kunnen voorbereiden
op het inburgeringsexamen of nog niet aan het inburgeringsexamen kunnen deelnemen.
Hierdoor kan vertraging zijn ontstaan in het verkrijgen van sterker verblijfsrecht
of van het Nederlanderschap.

Het uitblijven van het sterkere verblijfsrecht betekent niet dat personen met een
aflopende verblijfsvergunning voor bepaalde tijd Nederland moeten verlaten. Het kan
er wel toe geleid hebben dat personen hun vergunning voor bepaalde tijd moesten verlengen.
Hierbij gelden de normale tarieven. Asielstatushouders en hun familieleden kunnen
de vergunning kosteloos verlengen. Voor gezinsmigranten bedragen de kosten voor verlenging
192 euro.

Maatregelen

Voor sommige personen die nog geen verblijfsvergunning hebben, maar die wel zijn ingereisd
met een visum voor kort verblijf of in hun vrije termijn, en die bijvoorbeeld bij
een partner in Nederland verblijven zijn de regels tijdelijk met het oog op het ontmoedigen
van uitreizen, versoepeld. Wanneer zij door de coronacrisis en uitreisbeperkingen
niet naar het land van herkomst/ buitenland kunnen reizen om hun eerder aangevraagde,
en inmiddels ingewilligde, machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) op te halen hoeven
zij niet naar het buitenland om de mvv op te halen. De groep personen die rechtmatig
zijn ingereisd maar die nog geen mvv heeft aangevraagd kan, wanneer de datum van hun
visum kort verblijf of hun vrije termijn expireert, in Nederland een verblijfsvergunning
aanvragen zolang het ontmoedigingsbeleid voor uitreizen geldt. Zij hoeven dan niet
aan het basisexamen inburgering in het buitenland te voldoen omdat zij dit examen
alleen in het buitenland kunnen behalen. Na het verkrijgen van de vergunning voor
bepaalde tijd worden deze personen inburgeringsplichtig in Nederland. De inburgeringsplicht
in Nederland blijft voor deze groep van kracht.

Vanuit het perspectief van de heropening van de samenleving en de versoepeling van
de regels is de verwachting dat het inburgeringsonderwijs op middellange termijn weer
grotendeels voor alle inburgeraars open gaat. Er zullen dan ook meer examens worden
afgenomen. Met de uitbreiding van de examinering zal, na een inhaalactie, de vertraging
in het verkrijgen van sterker verblijfsrecht of het Nederlanderschap als gevolg van
corona weer verdwijnen.

Werk en perspectief op werk

Impact

De coronacrisis heeft een grote impact op de samenleving en op de arbeidsmarkt. Onderzoek
van het CPB7, SCP8 en Atlas voor gemeenten9 laat zien dat mensen met een niet-westerse migratieachtergrond een groter risico
hebben om in de coronacrisis hun baan te verliezen doordat ze vaker flexcontracten
hebben en werken in sectoren waar de hardste klappen vallen10. Dit betreft ook statushouders. Deze kwetsbare groep is vaker laagopgeleid, heeft
een lagere arbeidsparticipatie en is meer afhankelijk van een uitkering.

De afgelopen jaren zijn nieuwe groepen nieuwkomers steeds iets sneller aan het werk
gegaan. Onderzoek van het CBS11 laat zien dat de coronacrisis heeft gezorgd voor stagnatie van die ontwikkeling.
Statushouders hebben vaak een flexibel contract (84% heeft een tijdelijk contract
en 73% werkt in deeltijd) en zijn veelal werkzaam in zwaarder getroffen sectoren zoals
de horeca en de detailhandel. Omdat zij sinds corona minder vrijwilligerswerk, werkervaringsplaatsen
en stages krijgen aangeboden is van participatie als voorbereidende stap naar werk
het afgelopen jaar ook minder sprake geweest.

De sociaaleconomische Raad (SER) heeft in december 2020 het kennisdocument «Neem iedereen
mee: kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt»12 van de Denktank Coronacrisis gepubliceerd waarmee wordt opgeroepen om specifieke
groepen op de arbeidsmarkt, zoals jongeren en mensen met een migratieachtergrond,
meer aandacht te geven. Statushouders worden in het rapport als specifieke kwetsbare
groep apart benoemd omdat vanwege de kwetsbare positie van deze groep nieuwe risico’s
ontstaan zoals isolatie in de samenleving en structurele armoede. Deze bevindingen
zijn in lijn met de eerdergenoemde analyses van het SCP en het CPB.

Maatregelen

De coronacrisis raakt iedereen, maar niet iedereen even hard. Kwetsbare groepen behoeven
daarom onze aanhoudende aandacht. De SER geeft in haar document voor de groep statushouders
als aandachtspunt mee dat de dienstverlening die gericht is op werk toereikend moet
zijn en dat werkzame elementen uit goede aanpakken moeten worden toegepast. Ook moet
er aandacht zijn voor het vergroten en behouden van Nederlandse taalvaardigheid en
aandacht voor goede informatievoorziening aan statushouders. Ik onderschrijf de analyse
en de aandachtspunten van de Denktank Coronacrisis. Hieronder licht ik enkele van
de maatregelen toe die er op zijn gericht de gevolgen van de coronacrisis voor deze
groep te verzachten, de arbeidsmarktpositie van statushouders in zijn algemeenheid
te versterken en hen perspectief te bieden op een goede toekomst in Nederland.

Steunpakketten

Met het steun- en herstelpakket wil het kabinet de negatieve economische gevolgen
van de coronacrisis zoveel mogelijk beperken. Het aanvullend sociaal pakket maakt
onderdeel hiervan uit. Doel van dit pakket is om mensen die in onzekerheid verkeren
de zekerheid te bieden dat ze aanspraak kunnen maken op passende begeleiding bij het
zoeken naar werk of nieuwe bedrijfsactiviteiten en inkomen. Onderdelen hiervan zijn
intensieve ondersteuning en begeleiding naar werk, scholing en ontwikkeling, bestrijding
van jeugdwerkloosheid en ondersteuning bij armoede en schulden. In het kader van intensieve
ondersteuning en begeleiding naar nieuw werk ondersteunt het kabinet werkzoekenden
en werkgevers waar dat nodig is in het vinden van ander werk of personeel.

Mensen die hun werk verloren hebben of dreigen te verliezen als gevolg van het coronavirus
kunnen via regionale mobiliteitsteams ondersteuning krijgen. In de teams werken werkgeversorganisaties,
vakbonden, UWV, gemeenten, onderwijs en SBB samen en maken gebruik van elkaars dienstverlening.
Regionale mobiliteitsteams bieden hulp op maat. Op basis van de behoeften en de arbeidsmarktpositie
van het individu kan een ruim aanbod van dienstverlening worden ingezet. Maatwerk
in de begeleiding, matching en extra taaltraining zijn voorbeelden hiervan. Deze dienstverlening
blijkt uit onderzoek extra effectief voor de groep met een migratieachtergrond, waaronder
statushouders. Verder worden de lessen die binnen het programma Verdere Integratie
op de Arbeidsmarkt (VIA) zijn opgedaan met de arbeidsmarktregio’s gedeeld. Met deze
inzet hopen we de ergste klappen van de coronacrisis op te vangen en te dempen voor
kwetsbare groepen, waaronder ook statushouders.

Nieuw inburgeringsbeleid

Via het inburgeringsbeleid wordt ingezet op onder meer het vergroten van de kennis
van de Nederlandse taal van statushouders. Met het toekomstige inburgeringsstelsel
(inwerkingtreding 1 januari 2022) wordt het inburgeringsbeleid ingrijpend gewijzigd.
Inburgeraars worden in het nieuwe stelsel meer ondersteund en begeleid in hun inburgeringsproces.
Inburgering en taalverwerving wordt meer aan participatie gekoppeld. Dualiteit, het
combineren van het leren van de taal en participeren, is één van de uitgangspunten
in het nieuwe inburgeringsstelsel. Het maatschappelijk doel van het nieuwe stelsel
is dat inburgeraars snel en volwaardig meedoen, liefst via betaald werk.

Aandacht voor het verspreiden van werkzame elementen rondom arbeidsbemiddeling

De SER noemt in haar advies dat werkzame elementen en effectieve aanpakken moeten
worden toegepast. Op verschillende manieren wordt hier uitvoering aan gegeven vanuit
het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA) en het pilotprogramma Veranderopgave
Inburgering (VOI). Binnen VIA en VOI is afgelopen jaren onderzoek gedaan naar effectieve
aanpakken van gemeenten, werkgevers en opleiders in duale trajecten. De Denktank Coronacrisis
noemde het duale traject als werkzame vorm. Duale trajecten, ook wel leerwerktrajecten
genoemd, combineren taalverwerving en participatie door het toepassen en leren van
taal in de (werk)praktijk. Voor werkgevers bieden duale trajecten een aantrekkelijk
scenario om zij-instromers aan te trekken die via om- en bijscholing in staat zijn
om vacatures in kraptesectoren in te vullen13 en voor statushouders zorgt het voor een duurzame integratie op de arbeidsmarkt14.

De lessen die over duale trajecten als onderdeel van inburgering zijn opgedaan, vinden
hun weg in de uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel. Samen met samenwerkingspartners
van VIA werk ik eraan om alle evidence based lessen die zijn verkregen uit het programma VIA ook in te zetten in de uitvoeringspraktijk.
In samenwerking met de SER heeft het onderzoek van VIA geleid tot een overzicht van
werkzame elementen en good practices. Rapportages en kennisdocumenten komen vóór de zomer van dit jaar beschikbaar. Daarnaast
wordt ingezet op kennisuitwisseling via diverse netwerken.

Ik werk verder met de Taskforce Werk en Integratie15 momenteel een werkagenda uit om gezamenlijk de komende jaren werk te maken van gelijke
kansen en betere posities op de arbeidsmarkt voor mensen met een niet-westerse migratieachtergrond,
waaronder statushouders. Hiermee proberen we echt impact te creëren om de perspectieven
van deze groep te verbeteren en effectieve aanpakken ook in de praktijk te brengen.

Uitvoering motie Van Baarle/Simons

Op 8 juni2021 heeft uw Kamer de motie van de leden Van Baarle en Simons16 aangenomen waarin het kabinet wordt verzocht zich in te spannen om de ongelijkheid
op de arbeidsmarkt tussen mensen met en zonder migratieachtergrond niet te laten vergroten
als gevolg van de coronacrisis, door specifieke aandacht te geven binnen de Aanpak
Jeugdwerkloosheid en het aanvullend sociaal pakket en bestaande aanpakken gericht
in te zetten, zoals het programma VIA. Zoals eerder in deze brief beschreven staat,
bieden de regionale mobiliteitsteams hulp op maat, afhankelijk van de behoeften en
arbeidsmarktpositie van het individu. Voor mensen met een migratieachtergrond kan
dat gaan om maatwerk in begeleiding, matching en extra taaltraining, wat extra effectief
is voor deze groep. Binnen de Aanpak Jeugdwerkloosheid is er specifiek aandacht voor
kwetsbare schoolverlaters. Dit gaat onder andere om kwetsbare schoolverlaters uit
het mbo waarvan we weten dat zij een moeilijke start kennen op de arbeidsmarkt, zoals
de jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond. In beide trajecten worden de
inzichten en lessen uit programma VIA gebruikt. Daarnaast worden de lessen uit de
pilots van programma VIA verder verspreid, waarvan in de vorige paragraaf een aantal
voorbeelden beschreven staan. Deze inspanningen zijn gericht op de brede groep met
een niet-westerse migratieachtergrond en zijn daarmee ook gericht op de groep statushouders.
Met deze inspanningen wordt uitvoering gegeven aan de Motie Van Baarle/Simons. In
de volgende Kamerbrief over het programma VIA zal ik ingaan op de stand van zaken
van deze inspanningen op dat moment. Deze bief wordt naar verwachting eind 2021 aan
uw Kamer verzonden.

Monitoring

Vanwege de negatieve gevolgen van de coronacrisis is het van belang om de vinger aan
de pols te houden en de impact van corona te volgen. Het dashboard sociale impact17 geeft periodiek (tweemaandelijks) een grofmazig algemeen beeld van de impact van
corona op de terreinen werk en inkomen, mentale weerbaarheid, onderwijs en gedrag
en sociale cohesie. Inzicht in de specifieke sociaaleconomische en maatschappelijke
positie van statushouders kan worden verkregen via het longitudinaal onderzoek cohort
statushouders (LOCS). Via dit onderzoek kan de positie van de groep statushouders
die sinds 2014 in Nederland verblijven meerjarig worden gevolgd. Via het dashboard
cohortstudie asiel18 kunnen de ontwikkelingen op een groot aantal maatschappelijke terreinen zoals de
arbeidsmarkt, sociale zekerheid en onderwijs in kaart worden gebracht. Het longitudinaal
onderzoek zal in ieder geval tot en met 2026 jaarlijks worden geactualiseerd.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees