Brief regering : Voortgang programma Verbetering Reisdocumentenstelsel (VRS)

Nr. 133 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2021

In mijn brief van 26 juni 20191 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn plannen rondom de modernisering van het reisdocumentenstelsel,
die gestalte krijgen in het programma verbetering reisdocumentenstelsel (VRS). In
mijn brief van 13 juli 2020, het BIT advies en mijn reactie daarop2 en de beantwoording van de Kamervragen gesteld naar aanleiding van dit advies3 heb ik het programma verduidelijkt en u geïnformeerd over de aangebrachte wijzigingen.
Tevens heb ik aangegeven u aan het begin van 2021 een voortgangsbrief te sturen over
hoe het programma VRS, na verwerking van de wijzigingen uit het BIT-advies, eruit
is komen te zien en welke stappen zijn gezet in de afgelopen maanden. Met deze brief
doe ik deze belofte gestand.

Hieronder breng ik kort de aanleiding van het programma VRS in herinnering (1) en
ga ik in op de voorgenomen verbeteringen (2). Vervolgens beschrijf ik de huidige stand
van zaken met daarin verwerkt de actuele planning van het wetgevingstraject en de
nodige technische aanpassingen aan de gegevensopslag (3). In een aparte paragraaf
behandel ik de aangepaste begroting vanwege de gevolgen die het BIT-advies en de planning
van de wetgeving op de financiële kant van het programma hebben (4). Een verkorte
versie van het nieuwe programmaplan met een helder overzicht van het geactualiseerde
programma is als bijlage toegevoegd.

1. Aanleiding verbeteren van het reisdocumentenstelsel

Eerder heb ik in mijn brieven aangegeven dat de ICT-architectuur achter het stelsel
van aanvraag en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten gedateerd is. Uitgevende
instanties moeten nu uit verschillende (centrale en decentrale) registers, die niet
altijd bijgewerkt zijn, informatie verzamelen. Dit is een tijdrovend, fout- en fraudegevoelig
proces. Ik heb aangegeven een kwaliteitsslag te willen maken naar een situatie waarin
de processen, procedures en registers worden gecentraliseerd en gedigitaliseerd naar
de standaarden van deze tijd. Hierdoor worden de aanvraag en uitgifte van paspoorten
en identiteitskaarten gemakkelijker en kan fraude beter worden voorkomen. Het (Koninkrijksbrede)
programma VRS, is erop gericht het stelsel door te ontwikkelen en deze kwaliteitsslag
te realiseren.

2. Voorgenomen verbeteringen

De verbeteringen die het programma VRS realiseert, bouwen voort op het nieuwe basisregister
dat op 1 januari 2021 in gebruik is genomen. In dit nieuwe basisregister worden direct
alle gegevens opgenomen welke nodig zijn voor nieuwe aanvragen. Daarnaast, en dit
is de kern van het programma VRS, wordt/worden:

1. het basisregister aangevuld met aanvraaggegevens van alle eerder (vóór 1 januari 2021)
gedane aanvragen uit de decentrale Reisdocumenten Aanvraag en Archiefstations (RAAS-en)
en met de gegevens over vermiste, gestolen en van rechtswege vervallen documenten
uit verschillende registraties binnen het Koninkrijk. Waar nu nog verschillende decentrale
en centrale registers nodig zijn, ontstaat er nu één compleet centraal register, digitaal
benaderbaar, waarin de gegevens over alle uitgegeven documenten zijn opgeslagen.

2. de biometrische gegevens uit de RAAS-en (gezichtsopname, handtekening en tijdelijk
voor productiedoeleinden de vingerafdrukken) niet in het basisregister opgeslagen,
maar apart centraal in een overheidsdatacentrum. Uitgevende instanties moeten nu nog
bellen of e-mailen om de gezichtsopname of handtekening van een andere uitgevende
instantie te ontvangen. Dit doen zij om de identiteit van een aanvrager te kunnen
controleren op het moment dat er binnen de eigen reisdocumentenadministratie geen
historie van deze persoon beschikbaar is (bijvoorbeeld omdat iemand is verhuisd).
Het opvragen zal na deze wijziging via dit overheidsdatacentrum verlopen. Deze gegevens
blijven onder decentrale verantwoordelijkheid en daarom binnen de huidige wettelijke
kaders ten aanzien van die verantwoordelijkheid.

Na afronding van de twee bovenstaande verplaatsingen van voormelde aanvraaggegevens,
gegevens over vermiste en vervallen documenten en biometrische gegevens zijn de (ca. 500)
decentrale RAAS-en niet meer nodig en worden deze uitgefaseerd. Er zijn derhalve twee
overzichtelijke, centrale systemen gecreëerd die goedkoper, beter te beveiligen en
makkelijker te onderhouden zijn.

In juni 2020 heeft het BIT geadviseerd om de scope van het programma VRS te beperken
en om meer gefaseerd te gaan werken, zodat sneller concrete resultaten worden bereikt.
Hiertoe is het programma in twee fases gedeeld:

• Fase 1 waarin het centrale basisregister en een aantal verbeteringen worden ingevoerd
en ondertussen gewerkt wordt aan de wetgeving voor de centrale opslag van biometrie.

• Fase 2 waarin de centrale opslag van biometrie wordt gerealiseerd – waarna uiteindelijk
ook de RAAS-en uitgefaseerd kunnen worden – en het proces rond beheer van paspoortsignaleringen
wordt verbeterd.

De aanpassingen die het BIT heeft aanbevolen, in het bijzonder de fase-indeling, zijn
hieronder te herkennen in de beschrijving van de huidige stand van zaken en in het
aangepaste programmaplan in de bijlage4. Bij de doorlichting van het programma VRS heeft het BIT geen vraagtekens gezet bij
de noodzaak van de bovenstaande veranderingen en de stappen die daartoe genomen moeten
worden.

3. De huidige stand van zaken aangaande de twee verplaatsingen van gegevens

Aanvulling basisregister

Op 1 januari 2021 is het basisregister reisdocumenten in gebruik genomen. Vanaf 1 januari
2021 worden alle nieuwe aanvragen opgenomen in dit register.

De aanvulling van het basisregister met de historische gegevens zal naar verwachting
eind 2021 gereed zijn. In de afgelopen periode is gestart met de voorbereiding en
is afstemming gestart over de levering van de benodigde gegevens uit de verschillende
registraties binnen het Koninkrijk. Op dit moment wordt de aanvulling van het nieuwe
basisregister technisch voorbereid en eind 2021 vindt de aanvulling plaats. Hiermee
zal dan het complete centrale basisregister gerealiseerd zijn. Als aanvulling komt
in het najaar van 2021 een module beschikbaar voor uitgevende instanties waarmee zij
kunnen zien of er bij een andere uitgevende instantie ook een aanvraag loopt.

Deze twee aanpassingen (realisatie basisregister en de aanvulling daarvan vanuit verschillende
registraties binnen het Koninkrijk) zijn de eerste concrete stappen die worden bereikt.
Deze stappen zijn ook noodzakelijk voor alle stappen die later in het programma VRS
gezet worden. Deze stappen maken dat aan en achter de balie minder gegevens hoeven
te worden opgevraagd en geregistreerd en het aanvraag- en uitgifteproces nauwkeuriger
en sneller kan worden verricht.

Register Paspoortsignaleringen (RPS).

Gelijktijdig met de bovenstaande ontwikkelingen is gewerkt aan het direct controleerbaar
maken van het RPS. Met deze verbetering worden signaleringen in het RPS, nodig in
het aanvraagproces van paspoorten en identiteitskaarten, direct zichtbaar voor uitgevende
instanties. Op dit moment worden de signaleringen op diverse manieren doorgegeven
en veelal handmatig verwerkt door uitgevende instanties. Met de nieuwe signaleringscontrole
vindt direct controle plaats op het actuele RPS. Deze digitalisering scheelt werk
voor uitgevende instanties, en maakt het eenvoudiger te letten op signaleringen omdat
ze direct op het scherm verschijnen. Deze controlefunctionaliteit is eind 2020 in
productie genomen en de aansluiting van de eerste uitgevende instantie daarop is in
januari 2021 gestart. De ervaringen met deze eerste uitgevende instantie worden meegenomen
in de aansluiting van de overige uitgevende instanties. Naar verwachting kunnen in
de eerste helft van 2021 veruit de meeste uitgevende instanties op de signaleringscontrole
worden aangesloten.

StopID

Door de fase-indeling is in de afgelopen periode duidelijk geworden dat de introductie
van StopID, als onderdeel van fase 1, met enkele maanden naar voren gehaald kan worden.
Met StopID kan elke burger zelf online de vermissing van een document melden en de
geldigheid van het betreffende document «stop» zetten (zoals dit nu ook met een bankpas
kan). Zo wordt misbruik tegengegaan. Om StopID mogelijk te maken moet het nieuwe basisregister
volledig zijn gevuld en de status van documenten altijd actueel zijn. Eind 2021 wordt
het plan voor de realisatie van StopID gemaakt. Eind 2022 kan naar verwachting een
pilot met StopID starten. Bij een positief resultaat uit de pilot zal StopID half
2023 voor alle burgers beschikbaar zijn.

Wetgeving en technische realisatie voorziening biometrie

Als gevolg van de beperking van de scope en de daartoe geïntroduceerde fase-indeling
wordt in fase 2 op een latere datum de technische realisatie van de biometrievoorziening
en de functionaliteit waarmee de RAAS-en worden uitgefaseerd gerealiseerd. Hiermee
zal pas begonnen worden als er voldoende zekerheid is over de doorgang van het wetgevingstraject
biometrie.

Zoals in eerdere brieven aangegeven is voor de centrale opslag van biometrie (gezichtsopname,
handtekening en voor productiedoeleinden tijdelijk de vingerafdrukken) wetgeving nodig.
In de Paspoortwet zal hiervoor een wettelijke grondslag worden opgenomen met duidelijke
kaders waarbinnen deze gegevens mogen worden verwerkt. Nu is alleen decentrale opslag
(in de RAAS-en) mogelijk, waardoor deze decentrale component nu nog moet blijven bestaan
totdat de benodigde wetgeving is gerealiseerd.

Op dit moment wordt gewerkt aan deze wijziging. De oorspronkelijke streefdatum voor
indienen bij uw Kamer was de eerste helft van 2020. De juridische complexiteit van
deze wijziging maakt dat er meer tijd nodig is voor een zorgvuldige opstelling en
afweging. Het gaat immers om de verwerking en opslag van biometrische gegevens die
duidelijke wetgeving vereist. Ik streef naar indiening van de wetgeving einde 2022.
Naast deze wijzigingen op wetsniveau zullen ook aanpassingen in de lagere regelgeving
(Paspoortbesluit en Paspoortregelingen) moeten plaatsvinden.

Aanpassingen in de opslagmogelijkheid

Zoals boven in paragraaf 2 aangegeven ligt de kern van VRS in de verplaatsing van
twee soorten gegevens (aanvraaggegevens en biometrische gegevens) in twee fasen die
na elkaar gestalte krijgen. De verplaatsing van de biometrische gegevens in een centrale
voorziening kan alleen worden gerealiseerd met een aanpassing van de Paspoortwet (zoals
hiervoor aangegeven). In de oorspronkelijke planning waren deze wetswijziging, de
bouw van de nieuwe opslagfunctionaliteit en de migratie van de biometrische gegevens
tijdig gereed zodat niet opnieuw overgegaan hoefde te worden tot periodieke vervanging
van de RAAS-en (vanwege ICT-matig «end of live» zijn). In de nieuwe planning zal er
echter een opslagmogelijkheid voor de biometrische gegevens binnen de RAAS-omgeving
moeten blijven bestaan totdat er juridisch en technisch kan worden overgegaan op een
centrale biometrievoorziening.

Daarom ben ik voornemens een ICT-opslagmogelijkheid te bouwen waarmee deze gegevens
behouden en toegankelijk blijven en de verbeteringen op basis van het aangevulde basisregister
doorgang kunnen vinden. Het gaat om een zogenaamde RAAS-DOBbox (RAAS Decentrale Opslag
Biometrie), waarin de biometrische gegevens (gezichtsopname, handtekening en voor
productiedoeleinden tijdelijk de vingerafdruk) apart decentraal worden opgeslagen.
Hiermee is wel een automatische deling mogelijk van gezichtsopname en handtekening
door uitgevende instanties bij de behandeling van een aanvraag voor een reisdocument
(in plaats van zoals nu per mail/post).

CIO BZK heeft op de wijzigingen in het programma vanuit zijn departementale bevoegdheden
een kwaliteitstoets uitgevoerd. Het advies leidt tot aanscherpingen in de programmaorganisatie.
Na deze stap zal in het najaar 2021 definitief besloten worden of de RAAS-DOBbox doorgang
zal vinden. In de volgende voortgangsrapportage zal ik u hierover inlichten.

Zoals gezegd volgt na de ontwikkeling van de RAAS-DOBbox de ontwikkeling van een centrale
voorziening voor de biometrische gegevens, die nodig is om een efficiënter, goedkoper
en ICT-matig veiliger stelsel te creëren.

4. Nieuwe begroting

De eventuele ontwikkeling en implementatie van de RAAS-DOBbox leidt tot een kostenverhoging
van het programma VRS, naar verwachting met ruim 6 miljoen euro. De langere looptijd
van het programma, de versterking van de informatiebeveiligingsfunctie en hogere kosten
voor de technische realisatie van de voorzieningen leiden tot een stijging van de
kosten met circa vijf miljoen euro.

De programmabegroting voor fase 1 komt daarmee op het volgende uit (de bedragen zijn
inclusief de al gerealiseerde uitgaven (in miljoen euro (tot op heden € 10,4 miljoen)):

Noot: de uitrolkosten van de RAAS-DOBbox zijn meegenomen in de post Aanvraag, Uitgifte
& Statusbeheer

Fase 2 wordt geschat op 8 miljoen euro. Het betreft 2 miljoen euro voor de centrale
opslag van biometrie en 6 miljoen euro voor verbetering van het proces rond het beheer
van paspoortsignaleringen.

De nieuwe begroting van het programma VRS komt daarmee op 57,5 miljoen euro. Ten opzichte
van de oorspronkelijke begroting betekent dit een toename van ruim 11 miljoen euro.
In de komende maanden worden de plannen voor de RAAS-DOBbox verder uitgewerkt; zoals
aangegeven, verwacht ik in het najaar een besluit over de realisatie te nemen. Op
dat moment heb ik ook een beter beeld van de kosten. In de volgende voortgangsrapportage
zal ik u hierover informeren.

Bij de oorspronkelijke programmabegroting hield ik rekening met een post onvoorzien
van 3 miljoen euro per jaar in de jaren 2021 tot en met 2024. Dat betekende een dekkingsmogelijkheid
van 12 miljoen euro. Het programma wordt met een jaar verlengd (2025). De post onvoorzien
wordt daarom verhoogd met 3 miljoen euro tot 15 miljoen euro. Hiervan wordt 11 miljoen euro
besteed aan de genoemde kosten van (onder andere) de langere looptijd en (bij een
positief besluit) de kosten van de RAAS-DOBbox. Er resteert 4 miljoen euro voor de
komende periode.

Daarnaast moeten ook de huidige RAAS-en nog een keer vervangen worden. Dat kost 11 miljoen euro,
exclusief de maandelijkse kosten voor het beheer van 750.000 euro. Deze kosten maken
al deel uit van de tarieven voor de reisdocumenten en worden dus gedekt uit de ontvangen
leges.

In mijn brief van 26 juni 2019 heb ik aangegeven dat, naast de belangrijkste baten,
zijnde een kwalitatief goed, betrouwbaar en fraudebestendig stelsel, de verwachting
is dat er ook kwantitatieve baten zijn, omdat er een efficiencyslag kan worden behaald
zodra de RAAS-en zijn uitgefaseerd. Op dat moment dalen de structurele jaarlijkse
beheerskosten van het reisdocumentenstelsel met ca. 5 tot 7 miljoen euro. De afname
kan echter pas worden bereikt nadat de wetgeving voor de centrale opslag van biometrie
is gerealiseerd.

Vervolg

Ik heb in deze brief de voortgang van het programma VRS geschetst. Ik ben voornemens
u in het najaar van 2021 opnieuw een voortgangsbrief te sturen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops