Brief regering : Uitkomsten rondetafelgesprekken Participatiewet en vervolgaanpak

17 050 Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid
en subsidies

Nr. 213 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juni 2021

In zijn brief over fraudeaanpak in de sociale zekerheid van 12 november 2020 legde
toenmalig Staatssecretaris Van ’t Wout uw Kamer drie concrete voorstellen voor ter
verbetering van de balans binnen de gehele sociale zekerheid. Naast die actielijnen
voor de bredere sociale zekerheid zijn aanvullende stappen nodig voor de Participatiewet.1 In zijn brief van 19 januari 20212 informeerde hij u over een aanvullend traject ter verbetering van de Participatiewet,
met name op die punten waar de regelgeving onevenredig hard uitpakt. Het onder de
loep nemen van de Participatiewet past in een bredere discussie die zowel politiek,
maatschappelijk als in de media wordt gevoerd. De discussie onderstreept terecht dat
er structureel aandacht moet zijn voor de wijze waarop gemaakte wetgeving uitpakt
in de praktijk.

De Participatiewet biedt een bijstandsuitkering voor iedereen die (tijdelijk) niet
in staat is om zelfstandig in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Iedereen moet
er daarbij op kunnen vertrouwen dat bij bijstandsverlening oog is voor de menselijke
maat. Het publieke debat en signalen van de VNG, Divosa en gemeenten hebben nadrukkelijk
de vraag opgeworpen of hier in de Participatiewet en de daarbij horende uitvoeringspraktijk
in voldoende mate sprake van is. In eerder aangehaalde brief van 19 januari jl. kondigde
toenmalig Staatssecretaris Van ’t Wout aan goed te onderzoeken waar en wanneer wet-
en regelgeving in de praktijk niet uitpakt zoals beoogd en wat de mogelijkheden zijn
om dit aan te pakken.

De eerste stap in dat traject vormde rondetafelgesprekken met gemeenten om een concreet
beeld te krijgen waar hardheden binnen de uitvoering van de Participatiewet optreden.
Die stap is nu afgerond en ik informeer u hierbij over de bevindingen. De bevindingen
bevestigen dat op onderdelen sprake is van knelpunten, zoals ook meermalen is onderstreept
in uw Kamer. Daarnaast zijn verschillende moties die zich richten op mogelijke hardheden
binnen de participatiewet aangenomen3 en een initiatiefwet is geconsulteerd.4 Ik deel het gevoel van urgentie. Ik besef echter ook dat het niet bij mijn demissionaire
status past om te beslissen over fundamentele wijzigingen binnen de Participatiewet.
Die vraag hoort thuis bij een volgend kabinet.

Ik wil de komende periode daarom gebruiken om de vanuit de rondetafels voortgekomen
oplossingsrichtingen uit te werken tot concrete (beleids-)initiatieven, zodat mijn
opvolger met de nodige voortvarendheid dit dossier ter hand kan nemen. Ik doe dat
niet alleen, maar kies voor een aanpak samen met gemeenten en betrokkenen (bijstandsgerechtigden,
belangenorganisaties, kennisinstituten en andere stakeholders). Verderop in deze brief
zet ik mijn aanpak hiervoor nader uiteen.

Uitkomsten rondetafelgesprekken

Het doel van de rondetafels was om door middel van gesprekken te komen tot een eerste
inventarisatie van als onevenredig ervaren hardheden in de Participatiewet. In de
afgelopen periode hebben drie ambtelijke rondetafelgesprekken met gemeenten plaatsgevonden.
Daarbij zijn verschillende casussen en thema’s aan de orde gekomen en deze heb ik
ook in een separate rondetafel met bestuurders besproken. Daarnaast is in een apart
rondetafelgesprek met de Sociale Verzekeringsbank (SVB) gesproken over de uitvoering
van de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO)5 en hebben mij ook via andere wegen signalen bereikt, zoals bijvoorbeeld het signaal
rond beëindiging van de algemene bijstand bij gedwongen opgenomen psychiatrische patiënten
in tegenstelling tot vrijwillig opgenomen psychiatrische patiënten voor wie dat niet
geldt.6

Rondetafelgesprekken gemeenten

De rondetafels leidden tot constructieve en open gesprekken. Aan de hand van persoonlijke
ervaringen en casuïstiek uit de uitvoeringspraktijk is de volle breedte van de Participatiewet
aan de orde gekomen, met thema’s zoals handhaving, het middelenbegrip, re-integratie,
de normensystematiek en hardheidsclausules. De – soms onevenredig harde – effecten
voor bijstandsgerechtigden doen zich daarbij op verschillende momenten binnen het
proces voor: tijdens de aanvraag, gedurende de bijstandsverlening en soms ook (nog
lange tijd) na afloop van de uitkering.

Tijdens de rondetafelgesprekken is specifiek ingezoomd op onwenselijke hardheden.
Het algemene beeld is dat in het overgrote deel van de gevallen zaken goed lopen bij
de verstrekking van bijstandsuitkeringen. Dat is ook iets waar we trots op mogen zijn.
De bevindingen van de rondetafelgesprekken laten echter ook zien dat er op onderdelen
knelpunten zijn. Het gaat om elementen die in de ervaringen van gemeenten een hardvochtig
resultaat tot gevolg kunnen hebben.

Daarbij is het van belang te beseffen dat de ingebrachte hardheden mede hun grondslag
vinden in eerder gemaakte bewuste keuzes van de wetgever. Keuzes die zijn gemaakt
om meer uniformiteit in de uitvoering te creëren via centrale wetgeving, het draagvlak
voor ons sociale stelsel te behouden door onder andere handhaving en om de activerende
functie van de wet te versterken. Daarbij is de doelgroep van de bijstand door de
jaren heen ook veranderd7. Deze elementen blijven van belang. De huidige signalen wijzen echter op een bepaalde
mate van disbalans.

Binnen de gevoerde rondetafelgesprekken zijn in dat kader vier rode draden te herkennen:
(1) het soms gebrekkige wederzijdse vertrouwen als uitgangspunt; (2) striktheid die
soms leidt tot rigiditeit en onredelijkheid; (3) complexiteit van de regelgeving,
ook voor de professionals; (4) en het tekort aan ruimte voor maatwerk in regels en
capaciteit dat door professionals wordt ervaren.

Hieronder beschrijven we elk van deze hoofdthema’s kort; met casuïstiek worden de
rode draden concreet gemaakt. Om privacyredenen zijn de namen in de casussen gefingeerd.

1. Wederzijds vertrouwen vergroten

De gemeente heeft een signaal ontvangen dat Thomas naast zijn bijstand klusjes verricht.
Bij nader onderzoek blijkt van «zwart werk» geen sprake. Wel ziet de gemeente op de
bankafschriften stortingen door de moeder van Thomas. Hij geeft aan dat hij regelmatig
boodschappen voor zijn moeder doet, als hij toch al naar de winkel gaat. Thomas kan
echter, naast een achteraf door zijn moeder opgestelde verklaring, geen bewijs hiervoor
aanleveren. De gemeente moet een afweging maken. Hierbij vormt de rechtmatige uitvoering
op basis van bewijsstukken, waarop de gemeente wordt gecontroleerd, een relevante
factor. De gemeente kan Thomas geloven of de stortingen – als Thomas geen ander bewijs
heeft – aanmerken als inkomen. In het laatste geval wordt de te veel verstrekte bijstand,
in lijn met de wet, teruggevorderd.

De Participatiewet kent een strikt regime qua herziening, terugvordering en boetes
als het om schending van de inlichtingenplicht gaat. Uitgangspunt is dat een strikt
handhavingsbeleid een potentiële regelovertreder afschrikt. Maar regelovertreding
gebeurt niet altijd bewust. Er is behoefte aan regelgeving die meer dan nu het geval
is gebaseerd is op vertrouwen; het uitgangspunt dat mensen zich aan regels houden
wanneer ze die regels kennen en begrijpen wat van hen gevraagd wordt. Dat betekent
overigens niet dat voor sanctionering van de regelovertreding geen plaats meer is,
zeker waar het om bewust handelen gaat. Het betekent wel dat de regelgeving meer gericht
moet zijn op herkenbaarheid van de norm.8

2. Heldere kaders

Fatima’s WW-uitkering eindigt en zij heeft bijstand aangevraagd. Door de overgang
naar de bijstand heeft ze te weinig geld om haar huur te betalen. Zij leent van een
vriendin, die het geld op haar rekening stort. Fatima betaalt meteen na de storting
de huur. Dat het geld (kort) op Fatima’s eigen rekening heeft gestaan, houdt in dat
ze vrijelijk over het geld heeft kunnen beschikken. Fatima had deze storting dan ook
aan de gemeente moeten melden. De gemeente constateert de storting bij een latere
controle. De uitvoering staat daardoor voor de vraag of ze de ontvangen gelden moeten
aanmerken als voor de bijstand in aanmerking te nemen middelen. De gemeente besluit
de teveel ontvangen bijstand terug te vorderen. legt een boete op.

Een aantal bepalingen binnen de Participatiewet is strikt of heeft in de uitvoering
een strikte uitleg gekregen, deels doordat in de jurisprudentie verankerde grenzen
(wat mag), in de uitvoering hun weg hebben gevonden als «wat moet». Zo ziet de bovenbeschreven
casus van Fatima op een situatie waarbij de Centrale Raad van Beroep9 heeft aangegeven dat de gemeente zo kan handelen (de gemeente heeft de ruimte om consequenties te verbinden aan het feit
dat Fatima zelf mocht bepalen waarvoor zij het geld gebruikte). Door verschillende
gemeenten wordt dit echter ervaren als dat zij gehouden zijn de wet zo uit te voeren.
Een relevante factor bij de besluitvorming is dan ook de accountantscontrole op de
rechtmatige uitvoering. Een op de omstandigheden afgestemde uitvoering vraagt daarom
meer om kaders, waarbinnen het aan de uitvoerder is om vanuit zijn professionaliteit
een individuele afweging te maken.

3. Een duidelijke, eenvoudige wet

Karin ontvangt bijstand. Zij woont samen met haar vijf kinderen, waarvan er twee meerderjarig
zijn. Beide meerderjarige kinderen volgen een opleiding, maar de oudste besluit deze
te stoppen om mantelzorg te kunnen verlenen aan zijn jongste gehandicapte broertje.
Mevrouw meldt dit niet aan de gemeente. Het stoppen met de opleiding heeft echter
gevolgen voor de op Karin van toepassing zijnde bijstandsnorm. Feitelijk heeft zij
over de periode na studiebeëindiging van haar zoon te veel bijstand ontvangen. Die
bijstand vordert de gemeente terug en daarnaast wordt beoordeeld of er sprake is van
boetewaardig gedrag. De gemeente constateerde dat dit niet het geval was.

De wet is complex en vraagt veel van het denk- en doenvermogen10 van burgers. Gehanteerde begrippen en aan de wet verbonden verplichtingen sluiten
qua invulling niet aan bij de belevingswereld van een groot deel van hen. Dat schuurt,
zeker nu een deel van de arbeidsbeperkten – waarbinnen ook de LVB-doelgroep – sinds
2015 ook onder de Participatiewet valt. Eenvoudig in de praktijk toe te passen verplichtingen
verminderen het beroep op het doenvermogen en verhogen daarom de kans dat mensen de
regels (kunnen) naleven, zodat ze ook volgens de bedoeling van de wet geholpen kunnen
worden.

Amir is dakloos. Hij krijgt een woning aangeboden, maar hij draagt ook zorg voor een
oudere vriendin. Die zorg is zo omvangrijk dat eigenlijk moet worden aangenomen dat
hij daar zijn hoofdverblijf heeft. De vriendin heeft een AOW-uitkering. Hoofdverblijf
bij de vriendin houdt in dat Amir’s uitkering moet worden beëindigd, hij de aangeboden
woning niet kan accepteren en dat de feitelijke dakloosheid blijft voortbestaan. Met
de nodige inzet van de consulent is alsnog maatwerk toegepast en is er afgeweken van
de – mede door de jurisprudentie vormgegeven – kaders rond hoofdverblijf. Amir heeft
zijn bijstandsuitkering behouden en een eigen woning toegewezen gekregen.

4. Meer ruimte voor maatwerk

De behoefte aan maatwerk is momenteel erg groot. De ruimte daarvoor is echter beperkt.
Het spanningsveld is zichtbaar bij zowel re-integratie als de uitkeringsverstrekking.
Dit knelpunt vindt zijn oorzaak zowel in de regelgeving zelf, als in de capaciteit:
maatwerk kost simpelweg meer tijd. Regelgeving die beter aansluit bij de mensen die
er een beroep op doen, pakt minder vaak onredelijk uit. Dat kan de behoefte aan maatwerk
verkleinen, verlaagt daardoor de werkdruk en zorgt ervoor dat de focus van de dienstverlening
kan worden gelegd bij de persoonlijke- en maatschappelijke omstandigheden van mensen.

Frans is 79 jaar en heeft een AIO-uitkering. Vanwege zijn verslechterde gezondheid
is hij opgenomen in een verpleeghuis. Gezien alles wat er speelt, laat Frans na dit
aan de SVB te melden. De SVB ontvangt de melding dat Frans in een verpleeghuis is
opgenomen acht maanden nadien. Conform de wet wordt de uitkering van Frans – vanaf
de datum waarop de opname drie maanden onafgebroken heeft geduurd – verlaagd naar
de norm «in inrichting verblijvend». De teveel verstrekte AIO dient te worden teruggevorderd.
Tegelijkertijd lopen de woonlasten van Frans gewoon door. Hiervoor kan hij bijzondere
bijstand aanvragen bij de gemeente. Op grond van de Participatiewet wordt bijstand
vanaf datum aanvraag en niet met terugwerkende kracht verleend. Gemeenten kennen veelal
wel een vorm van coulance als het om bijzondere bijstand gaat, maar ook dan is de
periode van terugwerkende kracht beperkt. Dit leidt bij Frans tot een financieel probleem.

Rondetafelgesprek SVB

In het gesprek met de SVB is een aantal gelijksoortige knelpunten naar voren gekomen
als bij de gesprekken met gemeenten; onder andere met betrekking tot de complexiteit
van de wet en de behoefte aan ruimte voor maatwerk.

Er zijn ook verschillen. Die hebben deels te maken met de specifieke kenmerken van
mensen die recht hebben op een aanvullende inkomensvoorziening ouderen zoals deze
door de SVB wordt uitgevoerd. Daarbij zet de SVB intensief in op het realiseren van
maatwerk binnen de huidige juridische kaders.11 Dat geeft soms ook aanleiding om beleidsregels aan te passen. Bij het opstellen van
nieuwe beleidsregels is burger- en maatwerkvriendelijkheid het credo.12

Mogelijke oplossingsrichtingen

Bij de rondetafelgesprekken zijn ook mogelijke oplossingsrichtingen door de verschillende
gesprekspartners ingebracht. Daarbij is zowel gekeken naar mogelijke wijzigingen in
de regelgeving als binnen de uitvoering daarvan.

Fundamenten van de Participatiewet

De geconstateerde «kloof» tussen algemene uitgangspunten(/systematiek) van de Participatiewet
en feitelijke leef- en woonomstandigheden van mensen wordt nu – waar mogelijk – overbrugd
door maatwerk. Knelt wetgeving te veel, dan staat het (grotere) beroep op maatwerk
op gespannen voet met de in de uitvoering aanwezige capaciteit. Bovendien kan maatwerk
dan ook willekeur in de hand werken, nu dit goeddeels afhankelijk is van de assertiviteit
van de bijstandsgerechtigde of de professionaliteit van de ambtenaar. Dat is onwenselijk.
De menselijke maat hoort – zo gaven de deelnemers aan de rondetafelgesprekken aan
– krachtig verankerd te zijn in wet- en regelgeving. Niet (alleen) door ruimte te
bieden tot maatwerk (om zo onbedoelde hardheden binnen het eindresultaat te nuanceren),
maar ook door deze in de basis van de uitvoering sterker vast te leggen. Dat vraagt
om een bredere heroverweging van de fundamenten van de Participatiewet; een verdiepingsslag,
waarbij grondslagen van het beleid tegen het licht worden gehouden. Gemeenten roepen
daarbij op om niet enkel te sleutelen aan losse onderdelen van de wet (wat eveneens
de complexiteit verhoogt), maar om de Participatiewet fundamenteel en in zijn geheel
te bezien. Om in de woorden van een van de deelnemers te spreken: «Ga geen nieuwe
komma’s aan de wet toevoegen, maar herzie en vereenvoudig».

Een belangrijk element daarbij is vertrouwen. Dit is deels een bejegeningskwestie
en betreft dus de uitvoering, maar de Participatiewet kan deze houding wel meer stimuleren
door bijvoorbeeld – in plaats van strak voorschrijvend – juist een (bredere) ruimte
te beschrijven waarbinnen rechtmatig kan worden gehandeld. Een handelingskader voor
de professional waarbij rekening kan worden gehouden met de maatschappelijke context,
zodat de menselijke maat beter wordt geborgd. Ook door het gehanteerde begrippenkader
binnen de wet meer te laten aansluiten bij de belevingswereld van de bijstandsgerechtigde
kan begrip en daarmee naleving worden verhoogd.

Vakmanschap

Willen we dat de menselijke maat leidend is in de uitvoering van Participatiewet,
dan moet ook aandacht worden besteed aan de benodigde professionaliteit in de uitvoering.13 Gemeenten geven aan dat dit vraagt om een investering in vakmanschap; zowel in kwalitatieve
als in kwantitatieve zin. Daarbij vragen zij ook aandacht voor de (financiële) middelen
om (beleids-)interventies daadwerkelijk te kunnen realiseren.

Vervolgaanpak: gezamenlijke opgave

Doel van de rondetafelgesprekken was om signalen van de uitvoering te inventariseren.
In de gesprekken zijn mogelijke oplossingsrichtingen ingebracht om bijstandsverlening
vorm te geven vanuit vertrouwen en met oog voor de menselijke maat, en zo situaties
van onredelijke hardheid in de toekomst te voorkomen. Meer werken vanuit preventie
en vertrouwen, minder en eenvoudigere regels, meer kaders en uitvoering vanuit herkenbare
normen.

Dit zijn oplossingsrichtingen die vragen om een andere benadering, een andere aanpak
en mogelijke wijzigingen van wet- en regelgeving. Het gaat dan om een samenspel van
interventies. Er ligt hier een gezamenlijke opgave, reden waarom ik kies voor een
aanpak samen met gemeenten en andere betrokken stakeholders bij het uitwerken van
concrete oplossingsrichtingen. Om daar invulling aan te geven wil ik – als vervolgstap
op de rondetafelgesprekken – in gezamenlijkheid de opgehaalde perspectieven verrijken
en de analyse verdiepen. Centraal daarbij staat het perspectief van de bijstandsgerechtigde.
Gewerkt wordt vanuit een breed draagvlak, waarbij steeds oog is voor een goede uitvoerbaarheid
van de mogelijke oplossing, om ook de effectiviteit van het beleid te borgen. Daarbij
zal ik ook expliciet aandacht vragen voor quick wins – relatief snel implementeerbare
oplossingen waarmee de scherpe randen van de geconstateerde hardheden kunnen worden
afgevlakt, zoals ik deze ook met betrekking tot de beëindiging van de algemene bijstand
bij gedwongen opname heb toegezegd.

Vanuit de juiste balans en samenhang

In de verdere uitwerking wordt gezocht naar een evenwichtige koers. Het maatschappelijke
debat verloopt soms als een pendule; van een roep om maatwerk en dienstverlening tot
stevige handhaving. Het gaat om de juiste balans tussen oog voor de menselijke maat,
recht doen aan het vangnetkarakter van de bijstand en behoud van solidariteit en draagvlak
voor het sociale zekerheidsstelsel. Eerder is ook het rapport Tijdelijke Commissie
Uitvoeringsorganisatie (TCU) aan uw Kamer verzonden, met als reactie op dat rapport
dat er wordt gekeken naar een aanpak voor verbeterde dienstverlening in den brede.
Ten behoeve van eenduidige en toekomstbestendige wetgeving is het daarnaast van belang
om wijzigingen in (de uitvoering van) de Participatiewet in samenhang te bezien met
de bredere (rechts-)ontwikkeling. Zo is bijvoorbeeld de inlichtingenplicht en het
daarbij horende sanctiestelsel in de verschillende uitkeringswetten op een gelijksoortige
wijze geregeld. In het vervolgtraject wordt daarom nadrukkelijk de samenhang gezocht
met de in de brief van 12 november 2020 aangekondigde trajecten inzake het handhavingsbeleid
in de sociale zekerheid14, de doorlichting van wetten en regelingen op hardvochtige effecten (motie van het
lid Omtzigt c.s.15), het traject Werk aan uitvoering16 en het meer centraal stellen van de menselijke maat in het bestuursrecht. In het
vervolg worden de verschillende moties die dit thema raken meegenomen.17 Daarnaast zullen bevindingen vanuit het in oprichting zijnde Signaleringsteam daar
waar mogelijk meegenomen worden in het verdere beleidsvormende traject.18 Streven is daarbij dat het Signaleringsteam voorjaar 2022 zijn eerste rapportage
oplevert, die – voorzien van een beleidsreactie – aan uw Kamer wordt verzonden.

Met de bovengeschetste aanpak wil ik er voor zorgen dat een toekomstig kabinet meteen
bij haar aantreden zo concreet mogelijk kan worden geadviseerd over in te zetten acties
voor zowel de korte als de langere termijn. Gedurende de demissionaire status van
het kabinet zeg ik uw Kamer toe periodiek te informeren over de voortgang van dit
traject.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees