Brief regering : Indicatieve Bestedingsruimte van woningcorporaties

Nr. 537 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juni 2021

Iedereen in Nederland moet prettig kunnen wonen in een fijne en duurzame leefomgeving.
De vraag naar betaalbare en duurzame huurwoningen is groot. Dat stelt Nederland voor
een aantal maatschappelijke opgaven. Woningcorporaties leveren hieraan een onmisbare
bijdrage. Zij bouwen om het woningtekort in het sociale huursegment in te lopen, zij
verduurzamen de bestaande woningvoorraad en zij dragen bij aan het betaalbaar houden
van sociale huurwoningen.

Om te kunnen bouwen en de woningvoorraad te verduurzamen en betaalbaar te houden,
is investeringsruimte van woningcorporaties van groot belang. Op 19 maart jl. informeerde
ik uw Kamer over de disbalans tussen opgaven en middelen in de sector1. Daaruit bleek dat de totale opgave voor corporaties tot 2035 € 115 miljoen bedraagt,
en dat het tekort aan middelen € 24 miljard bedraagt. Op basis van dezelfde uitgangspunten
heb ik vandaag ten behoeve van het lokale overleg over de volkshuisvestelijke opgaven
en financiële mogelijkheden voor de komende vijf jaar de Indicatieve Bestedingsruimte
Woningcorporaties (IBW) gepubliceerd en de lokale partijen hierover geïnformeerd.2 Met deze brief informeer ik ook uw Kamer hierover.

In deze brief ga ik allereerst in op de functie van de IBW voor het lokale overleg.
Vervolgens ga ik in op de berekening van de IBW. Daarna duid ik de uitkomsten van
de IBW 2021 en tot slot ga ik in op de samenhang tussen de IBW en de disbalans op
langere termijn tussen de opgaven en middelen van corporaties.

Samenvatting

Waar in het onderzoek naar de opgaven en middelen de lange termijn van de gehele sector
onder de loep is genomen en daarbij geconstateerd is dat er een tekort tot 2035 is,
zien we in de IBW dat veel corporaties op lokaal niveau op de korte termijn nog investeringsruimte
beschikbaar hebben. Daarbij is er wel sprake van grote verschillende tussen corporaties
en regio’s onderling.

Op landelijk niveau laat de IBW 2021 zien dat, mede door diverse kabinetsmaatregelen,
de totale investeringsruimte vergelijkbaar is met vorig jaar. Een positieve ontwikkeling
is dat corporaties die ruimte meer benutten: zij hebben duidelijk meer investeringsplannen
dan vorig jaar. De investeringsplannen voor de eerste vijf jaar zijn toegenomen met
€ 6 miljard tot € 33,5 miljard voor nieuwbouw en € 19 miljard voor woningverbetering,
waaronder verduurzaming. Daardoor daalt de IBW, die de ruimte bovenop deze plannen
weergeeft; zo is de opstelsom van de IBW-nieuwbouw voor de hele sector met € 6 miljard
gedaald tot € 35 miljard. Dit sluit aan bij de verschillende maatregelen die ik afgelopen
jaren genomen heb om investeringen aan te jagen, waaronder de verschillende kortingen
op de verhuurderheffing en de bestuurlijke afspraken die ik vorig jaar met Aedes en
VNG heb gemaakt om de bouw van 150.000 sociale huurwoningen door corporaties te versnellen.

Zoals ik eerder inzichtelijk heb gemaakt is er op de langere termijn echter een disbalans
tussen de opgaven waar corporaties voor staan en de financiële middelen die zij hiervoor
hebben. Nationaal voorzie ik een tekort dat begint in 2024 en oploopt tot € 24 miljard
in 2035. Door de lange doorlooptermijn van investeringen heeft een toekomstig tekort
al eerder effect op de geplande nieuwbouw en verduurzaming. In de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam
ontstaat een tekort vanaf 2024. Alleen in die regio liggen de investeringsplannen
op dit moment al lager dan de opgave. Om ook in de toekomst voldoende betaalbare woningen
te kunnen bouwen, woningen te kunnen verduurzamen en de betaalbaarheid in het oog
te kunnen houden, zal een nieuw kabinet keuzes moeten maken voor een structurele oplossing.

De inzet van middelen wordt lokaal bepaald

Huurdersorganisaties, gemeenten en corporaties bepalen op lokaal niveau gezamenlijk
op welke volkshuisvestelijke opgaven zij zich inzetten en op welke manier zij dat
doen. Zij treden op basis van gelijkwaardigheid met elkaar in gesprek en maken in
ieder geval prestatieafspraken over de door mij recent opnieuw vastgestelde volkshuisvestelijke
prioriteiten3 nieuwbouw, betaalbaarheid, kwaliteit en verduurzaming, wonen met zorg, huisvesting
van spoedzoekers, en leefbaarheid. Samen bepalen zij op die manier welke investeringen
nodig zijn om uitvoering te geven aan de lokale volkshuisvestelijke opgaven in de
komende jaren.

Met de IBW geef ik jaarlijks op het niveau van individuele corporaties en gemeenten
een indicatie van de maximale aanvullende leencapaciteit voor investeringen waarover
corporaties kunnen beschikken voor investeringen op korte termijn. De IBW geeft de
extra investeringsruimte weer ten opzichte van de al ingerekende investeringsplannen
in de meerjarenbegrotingen (dPi). Deze leencapaciteit hoeft niet direct ingezet te
worden: indien een corporatie op dit moment voldoende investeert, is inzet in latere
jaren ook mogelijk. De indicatie bestaat uit bedragen die aangeven wat maximaal en
direct in het volgende kalenderjaar geïnvesteerd zou kunnen worden in respectievelijk
nieuwbouw of verbeteringen of huurmatiging. Voor de niet-DAEB-tak van corporaties
wordt apart berekend wat maximaal geïnvesteerd kan worden in middenhuur of uitgekeerd
kan worden aan de DAEB-tak voor investeringen daar.

De bestedingsdoelen nieuwbouw, verbeteringen en huurmatiging zijn direct aan elkaar
gerelateerd: per euro die wordt besteed aan huurmatiging neemt de bestedingsruimte
voor nieuwbouw of verbetering af met tientallen euro’s. De besteding aan huurmatiging
heeft zo’n zwaar financieel effect, omdat huurmatiging tot structureel lagere inkomsten
leidt en daarmee de woningwaarde (en zo de leencapaciteit) van corporaties verkleint.
Daartegenover staat dat investeringen in nieuwbouw extra inkomsten genereren; dat
verklaart dat daar meer leencapaciteit voor is. Bestedingen in de ene categorie gaan
ten koste van de andere categorie en zijn slechts eenmalig.

De IBW is dit jaar voorzien van handzame en overzichtelijke presentaties. Dat maakt
het makkelijker om de belangrijkste informatie af te lezen en het lokale gesprek over
inzet van middelen te voeren. De IBW is dit jaar ruimschoots vóór de deadline van
1 juli gepubliceerd om dat gesprek tijdig te faciliteren. Daarmee kom ik tegemoet
aan eerste signalen die wij uit een onderzoek van Platform31 naar gebruik en verbetermogelijkheden
van de IBW4 hebben ontvangen.

Berekening van de IBW

De IBW geeft de maximale leencapaciteit binnen de financiële normen van toezichthouder
en borger. Indien een corporatie deze maximale grens opzoekt, blijft er geen buffer
over om onvoorziene economische of maatschappelijke ontwikkelingen op te vangen. Daarom
zullen corporaties in de praktijk meestal niet de volledige leencapaciteit inzetten.
Dit is ook wenselijk, omdat anders al bij beperkte veranderingen in de omstandigheden
corporaties plannen moeten uit- of afstellen. In het onderliggende rapport is berekend
welk effect het aanhouden van een buffer heeft op de bestedingsruimte in de praktijk.
Bijvoorbeeld: het aanhouden van een buffer in de Loan-to-Value (LTV) met een ratio
van 75% in plaats van de norm van 85% leidt tot bijna een halvering van de IBW.

De berekening van de IBW sluit aan bij de uitgangspunten die zijn gebruikt in het
onderzoek naar de opgaven en middelen van de corporatiesector. Enkele recente ontwikkelingen
hebben geleid tot onzekerheden in de precieze IBW-cijfers. Het effect van de huurbevriezing
in 20215 en de tegemoetkoming daarvoor is niet verwerkt in de IBW, omdat deze maatregel nog
niet bekend was ten tijde van het opstellen van de voorgenomen investeringen eind
vorig jaar. Ook zullen niet alle corporaties de huurverlaging voor dure scheefhuurders6 al in de dPi verwerkt hebben. Deze maatregel werd pas definitief na indiening van
de dPi in december vorig jaar. Het effect van de huurmaatregelen op de IBW is door
de compensatiemaatregelen op sectorniveau beperkt. Op individueel niveau kan de bestedingsruimte
in de praktijk daardoor wel iets groter of kleiner uitvallen. Daarnaast is in de meerjarenplannen
van corporaties nog uitgegaan van een beperktere stijging van de WOZ-waarde dan wat
de huidige verwachting is. Dit heeft effect op zowel de verhuurderheffing als verkoopopbrengsten,
maar zal naar verwachting een beperkend effect hebben op de investeringscapaciteit
van de sector de komende jaren.

Uitkomsten: meer plannen, totale bestedingsruimte DAEB-tak gelijk

Uit de meest recente dPi en de IBW blijkt dat corporaties hebben hun (bouw)ambities
in de DAEB-tak fors opgeschroefd. Dat zien wij terug in de cijfers op sectorniveau.
Voor nieuwbouw en aankoop is op sectorniveau in de dPi voor de periode 2021–2025 een
investeringsbedrag van € 33,5 miljard opgenomen en voor woningverbetering (waaronder
verduurzaming) € 18,8 miljard. Dit is in totaal bijna € 6 miljard meer (zo’n 13%)
dan het bedrag van vorig jaar voor 2020–2024 en circa 23% meer dan twee jaar geleden.
Met de gestegen investeringsvoornemens de afgelopen tijd is er sprake van een trendbreuk:
de jaren daarvoor hebben corporaties, mede onder invloed van de verhuurderheffing,
investeringsvoornemens juist naar beneden bijgesteld, omdat het eigen vermogen en
het rendement op nieuwbouwwoningen daalde.7

De sterke toename aan voorgenomen investeringen komt deels door gestegen prijzen,
maar vooral door meer plannen voor met name de latere jaren (2024 en 2025). Dat vertaalt
zich in een flinke stijging van het aantal geplande nieuwbouwwoningen in de komende
jaren. Corporaties hebben in 2020 voor 115.000 woningen heffingsvermindering nieuwbouw
aangevraagd8 en hebben mede daardoor plannen voor 150.000 DAEB-woningen voor de periode 2021–2025,
wat een belangrijke factor is geweest bij de toename aan investeringsvoornemens. Dat
is een positief signaal, maar de realisatie gaat niet vanzelf. Onderdeel van de bestuurlijke
afspraken met Aedes en VNG om de nieuwbouw te versnellen9 is een gezamenlijke Taskforce nieuwbouw gericht op tijdige realisatie en het wegnemen
van belemmeringen.

De toename van de investeringsvoornemens legt beslag op een groter deel van de beschikbare
leencapaciteit dan vorig jaar. De IBW daalt daardoor dit jaar gemiddeld met zo’n 13%.
In de periode 2021–2025 laat de IBW zien dat er op sectorniveau in de DAEB € 35,5 miljard
aanvullende leencapaciteit is voor nieuwbouw, of € 27,7 miljard voor verbetering.
Indien alle ruimte wordt ingezet voor huurmatiging, waarbij er niets extra wordt besteed
aan nieuwbouw of verbetering, kan dat voor hooguit zo’n € 0,9 miljard.

Naast de toegenomen investeringsplannen voor nieuwbouw van sociale huurwoningen, nemen
ook in de niet-DAEB-tak de voorgenomen investeringen in nieuwbouw sterk toe: de investeringen
stijgen de komende vijf jaar ten opzichte van vorig jaar op sectorniveau met 56% naar
ruim € 2,5 miljard. Desondanks is ook de aanvullende leencapaciteit in de niet-DAEB
gegroeid. Voor nieuwbouw van middenhuur is deze gestegen naar € 14,4 miljard op sectorniveau.
Wanneer dit volledig zou worden ingezet voor de DAEB-tak, komt dit overeen met een
extra investeringsruimte van € 6,9 miljard op sectorniveau. Dat bedrag houdt rekening
met het kunnen voortzetten van de niet-DAEB-tak. De stijgende lijn van voorgenomen
investeringen in de niet-DAEB sluit aan bij de verschillende maatregelen die ik het
afgelopen jaar heb genomen, zoals het tijdelijk buiten werking stellen van de markttoets
en de bestuurlijke afspraken waarin ook de bouw van meer middenhuur door corporaties
is afgesproken.

Vanaf 2024 raken in eerste regio opgaven en middelen uit balans

De IBW laat zien dat de meeste corporaties de financiële ruimte hebben voor een uitbreiding
van hun investeringen de komende jaren. De maatschappelijke opgaven waar corporaties
voor staan zijn echter ook zeer groot: het woningtekort moet ingelopen worden, de
bestaande woningvoorraad moet verduurzaamd worden en de betaalbaarheid moet in het
oog gehouden worden. In de rapportage opgaven en middelen en de actualisatie hiervan
die ik recent naar uw Kamer heb gestuurd10, is voor de langere termijn zichtbaar gemaakt dat corporaties tot 2035 circa € 115 miljard
moeten investeren. De rapportages laten ook zien dat in de meeste woningmarktregio’s
de financiële ruimte onvoldoende is voor deze opgave. In totaal komen corporaties
tot 2035 ruim € 24 miljard tekort, waarbij al rekening is gehouden met de huidige
en toekomstige financiële ruimte.

Het moment waarop de opgave niet meer uitgevoerd kan worden vanwege een tekort verschilt
per regio, maar het eerste regionale knelpunt ontstaat al vanaf 2024 in de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam.
Dat is gedurende de huidige begrotingsperiode van corporaties (dPi tot en met 2025).
Dat is ook terug te zien in de relatief lage investeringsvoornemens die corporaties
in deze regio hebben: als enige regio in Nederland zijn hier minder investeringsplannen
dan nodig is voor de opgave, waarmee het tekort zijn schaduw nu al vooruitwerpt. Daarbij
speelt mee dat er in deze regio een zeer grote opgave ligt, terwijl de corporaties,
en met name saneringscorporatie Vestia, slechts beperkte middelen hebben.

Tot slot

De IBW 2021 laat twee positieve ontwikkelingen zien: corporaties gaan de komende jaren
meer investeren en zij hebben mede dankzij kabinetsmaatregelen de ruimte om dat op
korte termijn te blijven doen. Op langere termijn is de investeringscapaciteit van
de sector niet toereikend om alle opgaven waar corporaties voor staan te realiseren.
Om ook in de toekomst betaalbare woningen te kunnen bouwen, woningen te kunnen verduurzamen
en de betaalbaarheid in het oog te kunnen houden, zal een nieuw kabinet keuzes moeten
maken voor een structurele oplossing.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren