Brief regering : Reactie op verzoek commissie inzake toelichting RLI-advies bodemdaling en Friese Veenweideprogramma 2021-2030 ‘Foarút mei de Fryske Feangreiden’

Nr. 713 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2021

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft mij verzocht om
een reactie te geven op het advies «Stop bodemdaling in veengebieden: het Groene Hart
als voorbeeld» en de naar aanleiding van een technische briefing op 16 november 2020
door de Kamer ontvangen nadere toelichting «waardedaling en nadeelcompensatie» van
de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli). Tevens verzoekt de vaste commissie
mij om in deze reactie in te gaan op het Friese Veenweideprogramma 2021–2030 getiteld
«Foarút mei de Fryske Feangreiden».

Op 12 februari jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 662) heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) mede namens
mij en de bewindspersonen van de Ministeries van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap (OCW)
en Infrastructuur en Waterstaat (IenW) de reactie van het kabinet op het Rli-advies
aan u doen toekomen. Naar aanleiding van het verzoek van de commissie bericht ik u
in aanvulling daarop als volgt.

Met de kabinetsreactie geeft het kabinet aan het van groot belang te vinden dat de
kosten van benodigde maatregelen, zoals omschakelingskosten van boerenbedrijven en
herinrichtingskosten van het gebied alsmede de financiering daarvan zo transparant
mogelijk worden gemaakt en georganiseerd. In de kabinetsreactie is aangegeven dat
het kabinet het Nationaal Kennisprogramma Bodemdaling zal vragen te inventariseren
welke lessen zijn te halen uit tot nu toe uitgevoerde kosten-batenanalyses in landelijk
en stedelijk gebied. De Minister van BZK heeft dit inmiddels in gang gezet.

Uit de inventarisatie blijkt dat er in de afgelopen 15 jaar weliswaar veel maatschappelijke
kosten-batenanalyses (MKBA’s) zijn uitgevoerd die betrekking hebben op de problematiek
van bodemdaling in het landelijk gebied – en daarnaast in beperktere mate ook in het
stedelijke gebied – maar dat de aanpak en werkwijze in deze MKBA’s niet heeft geleid
tot een betere uitspraak over kosten en baten dan in 2016 door het Planbureau voor
de Leefomgeving zijn gedaan met de landelijke studie «Dalende Bodems, Stijgende kosten».
Belangrijke oorzaken hiervan zijn de grote verschillen tussen gebieden als het gaat
om de aard en omvang van de problematiek van bodemdaling en – belangrijker nog – het
ontbreken van kwantitatieve kennis en inzicht in de effecten van bodemdaling en van
mogelijke vernattingsmaatregelen om bodemdaling tegen te gaan op bijvoorbeeld landbouwopbrengsten,
vermindering van uitstoot van broeikasgassen, vermindering op funderingsschade en
effecten op cultuurhistorische/archeologische en landschappelijke waarden.

Gezien deze onzekerheden worden de uitkomsten van de MKBA’s in belangrijke mate bepaald
door de aannames die ten aanzien van deze onzekerheden worden gedaan. Over de resultaten
van deze inventarisatie en de verdere voortgang wordt uw Kamer binnenkort door de
Minister van BZK uitvoeriger geïnformeerd.

Met deze onzekerheden rond de effecten van waterpeil- en grondwaterstandsverhogingen
is ook niet duidelijk of en in welke mate er sprake is van waardedaling van grond
en andere eigendommen en in welke mate er sprake zou moeten zijn van nadeelcompensatie.

Rli-notitie «Waardedaling en nadeelcompensatie»

Met de aanvullende notitie1 benadrukt de Rli het belang van de melkveehouderij als beheerder van het oer-Hollandse
landschap van weiden en sloten. De Rli geeft daarbij aan het mogelijk te achten dat
ondernemers ook bij een hoger waterpeil kunnen blijven boeren, zij het dat de bedrijfsvoering
zal moeten worden aangepast. De raad meent dat boeren bij de omslag in hun werkwijze
door de overheid moeten worden ondersteund, financieel en met kennis.

Op de Hoogwaterboerderij KTC Zegveld2 worden via het kennisontwikkelings-programma Boeren bij Hoog Water de mogelijkheden
verkend om een bedrijfseconomisch haalbaal melkveebedrijf op veenweide te ontwikkelen
dat weinig klimaatimpact heeft bij minimaal gebruik van kunstmest en krachtvoer en
ook stikstofemissies reduceert en de waterkwaliteit verbetert.

Vooruitstrevende ondernemers laten inmiddels zien dat het runnen van een melkveebedrijf
bij hogere waterpeilen in de praktijk ook daadwerkelijk kan3.

De Rli zegt met haar aanvullende notitie niet uit te sluiten dat nadeelcompensatie
bij een aanpak van bodemdaling aan de orde kan zijn en dat bij wijziging van het waterpeilbeheer
onderzocht zal moeten worden of er aanleiding is tot het

treffen van een nadeelcompensatieregeling voor grondeigenaren en grondgebruikers.
De Raad wijst er daarbij op dat nadeelcompensatie moet voldoen aan de algemene criteria
uit de Algemene Wet Bestuursrecht. Nadeelcompensatie is volgens de Rli aan de orde
als er sprake is van schade die (1) uitgaat boven het normale maatschappelijke risico;
(2) die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft; en die
(3) niet door de benadeelde met maatregelen binnen redelijke grenzen had kunnen worden
voorkomen of verminderd.

Of nadeelcompensatie bij wijziging van waterpeilen nodig is, hangt daarmee volgens
de Rli mede af van de termijn waarop de desbetreffende herinrichtingsplannen vooraf
bekend zijn. De Rli zegt ervan uit te gaan dat compensatie niet of in mindere mate
nodig is als de herinrichtingsplannen al lang van te voren bekend zijn en ondernemers
voldoende tijd hebben om daar rekening mee te kunnen houden en hun bedrijfsactiviteiten
daarop te kunnen afstemmen.

Volgens de Rli betekent dit dat hoe langer de aanpassingstijd is, hoe groter de kans
dat de vereiste aanpassingen voor eigen risico zijn en hoe kleiner de kans op nadeelcompensatie.
Maar de Raad stelt daarbij ook dat dit niet los gezien kan worden van de specifieke
situatie in het gebied en dat dit dus maatwerk vraagt.

Ik ben het met deze analyse van de Rli eens als het gaat om aanpassingen die ondernemers
ten aanzien van hun bedrijfsvoering kunnen doen en voor zover deze betrekking hebben
op investeringen waarop wordt afgeschreven zoals met betrekking tot gebouwen, machines
en instrumenten. Maar voor landbouwgrond geldt dit niet: landbouwgrond behoudt (mede
op basis van vraag en aanbod) ook op de langere termijn zijn waarde waarop niet wordt
afgeschreven, tenzij er sprake is van een bestemmingswijziging (naar bijvoorbeeld
natuur) of het stellen van voorwaarden aan het gebruik binnen de huidige bestemming
die aanzienlijke gevolgen heeft voor het opbrengend (producerend) vermogen.

Kernvraag is daarmee of bij waterpeilverhoging de productieopbrengst gelijk kan blijven
en/of de ondernemer in staat is om met een ander bedrijfsmodel een vergelijkbaar inkomen
op de landbouwgrond te halen. Wanneer dat niet het geval is zou er sprake kunnen zijn
van waardevermindering van de grond en een grondslag voor nadeelcompensatie. Ik ben
het met de Rli eens dat dit sterk afhangt van de specifieke situatie en dat dit dus
maatwerk vraagt.

Friese Veenweideprogramma 2021–2030

Gedeputeerde staten van de provincie Fryslân en het dagelijks bestuur van Wetterskip
Fryslân hebben eind maart het aangepaste Veenweideprogramma 2021–2030 «Foarút mei
de Fryske Feangreiden» vastgesteld. Zij hebben het nu naar provinciale staten en het
algemeen bestuur van het Wetterskip gestuurd voor behandeling in mei 2021. De verwachting
is dat de gemeenten het Veenweideprogramma 2021–2030 na de zomer behandelen in de
gemeenteraden. De vertegenwoordiging van landbouw, natuur en milieu en recreatie en
toerisme hebben inmiddels aangegeven het programma te onderschrijven.

Evenals de Rli constateer ik dat Friesland een actief en uitvoeringsgericht beleid
wil voeren, gericht op reductie van de bodemdaling en vermindering van emissies van
broeikasgassen uit veen via een actieve sturing vanuit de overheid en een uitvoering
in samenspraak met alle betrokkenen. En dat de provincie Friesland nadeelcompensatie
in het vooruitzicht stelt en daar ook kosten voor opvoert die onderdeel uitmaken van
Friese veenweideprogramma.

Het Friese veenweideprogramma is het eerste van een zestal provinciale veenweideprogramma’s
waarmee provincies uitvoering geven aan het onderdeel veenweide uit het Klimaatakkoord
(Kamerstuk 32 813, nr. 193). In overeenstemming met de doelstellingen van het Klimaatakkoord richten de Friese
partijen zich op het realiseren van een reductie met broeikasgassen uiterlijk in 2030,
waarbij de doelstelling voor de langere termijn (2050) – een situatie waarin veenafbraak,
bodemdaling en CO2-uitstoot nagenoeg zijn gestopt – niet uit het oog wordt verloren.

Vanuit de ambitie om 0,4 megaton CO2eq-reductie te willen realiseren in 2030 en met de overeenstemming over het nu voorliggende
programma richten de Friese partijen zich op de uitvoering van een eerste pakket aan
maatregelen op de veengebieden met een dik veenpakket met weinig of geen klei. Ze
verwachten daarmee tenminste 0,25 megaton broeikasgasreductie te realiseren. Partijen
hebben daarbij een ijkmoment in 2022 afgesproken waarop een besluit wordt genomen
in hoeverre op de andere veenbodemtypen (moerige gronden, dun veen en veen met een
dik kleidek) aanvullende maatregelen nodig zijn voor het behalen van de gewenste CO2eq-reductie uiterlijk in 2030. Welke reductie uiteindelijk in 2030 moet worden gerealiseerd,
willen partijen mede laten afhangen van de verdeling van de landelijke opgave van
één megaton over de verschillende veenweidegebieden in Nederland.

In de loop van dit jaar wil ik daarover nadere afspraken maken met de zes provincies
die hiervoor nog dit jaar een eerste veenweide strategie opstellen en daarvoor ook
de eerste Rijksmiddelen als «impulsgelden» hebben ontvangen. Daarbij wil ik ook afspraken
maken over de gezamenlijk te hanteren landelijke monitorings- en berekeningssystematiek
voor het bepalen van de uitstoot van broeikasgassen uit veenweide en daarmee de inschatting
van het verwachte effect van maatregelen.

De Friese partijen verenigd in het Bestjoerlik Oerlis Feangreide hebben aangegeven
zich daaraan te willen committeren en dit niet ter discussie te stellen.

Op dit moment zijn er nog veel onzekerheden over de uitstoot van broeikasgassen uit
de verschillende veenbodemtypen en over de effectiviteit van (vernattings)maatregelen.
De in de loop van dit jaar gezamenlijk vast te stellen indicatieve verdeling van de
opgave van één megaton over de provincies en de rekenregels met betrekking tot het
effect van maatregelen zullen die onzekerheden weerspiegelen. Onderzoek via het Nationaal
Onderzoeksprogramma Broeikasgassen Veenweide moet hier de komende jaren meer kennis
over verschaffen en de onzekerheden verkleinen.

Dat geldt ook voor de inschatting van de effecten van vernattingsmaatregelen op eventuele
waardedaling van gronden en vergoedingen in verband met nadeelcompensatie. Navraag
bij de provincie Friesland op dit punt laat zien dat de in het ontwerp-veenweideprogramma
genoemde bedragen daarvoor ook niet meer zijn dan een eerste en globale indicatie.
In de komende periode moeten de maatregelen, de kosten én de bekostiging daarvan op
basis van gebiedsprocessen en in samenspraak met betrokken partijen worden geconcretiseerd
naar regio- en perceelsniveau. Hiervoor heeft het Bestjoerlik Oerlis Feangreide een
werkgroep ingericht die deze verdiepingsslag gaat maken en eind van dit jaar met een
eerste nadere onderbouwing gaat komen.

Tot slot

Het opstellen van programma’s zoals het Friese veenweideprogramma is complex, vergt
samenwerking en samenspraak met heel veel verschillende spelers en moet de verschillende
belangen die spelen afwegen en zoveel mogelijk bijeen brengen. Daarbij is het onvermijdelijk
dat er keuzes gemaakt moeten worden die partijen raken. Als het gaat om de aanpak
van de veenweideproblematiek en de vernattingsopgave die hierbij centraal staat, loopt
Fryslân voorop, met alle voordelen en nadelen die met zo’n koploperpositie gepaard
gaan. Ik wil hierbij mijn waardering daarvoor uitspreken. Ook met de andere provincies
ben ik in gesprek over de vorderingen en hun voornemen om dit jaar hun ontwerp-veenweideprogramma’s
te publiceren.

Ik zal uw Kamer over de voortgang later dit jaar nader informeren.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten