Brief regering : Invoering van de Wet straffen en beschermen (SenB) - in verband met de tweede Gateway review op de implementatievoortgang

Nr. 39 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2021

De Wet straffen en beschermen (hierna: Wet SenB) doet meer recht aan de doelen die
bij de uitvoering van gevangenisstraffen centraal staan: het bieden van genoegdoening
aan de samenleving en het voorkomen dat een gedetineerde opnieuw de fout ingaat. Met
de implementatie van de Wet SenB wordt uitvoering gegeven aan het regeerakkoord «Vertrouwen
in de toekomst» (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Hiermee wordt voorzien in het maximeren van de duur van de voorwaardelijke invrijheidstelling
(v.i.) en het laten vervallen van het huidige wettelijke recht hierop. Ook wordt de,
hieraan voorafgaande, tijd in de gevangenis beter benut. Samen met DJI, reclassering
en de gemeente gaat de gedetineerde actief aan de slag met zijn gedrag en re-integratie
om terugval te voorkomen. Een gedetineerde die inzet toont, wordt binnen detentie
beloond door (meer) interne vrijheden en verlof.

In februari 2021 vond een tweede Gateway review plaats op de voortgang van de implementatie
van de Wet SenB. In het notaoverleg GW/TBS in december 2020 zei ik, in navolging van
de eerste Gateway review, toe eveneens deze tweede collegiale toets aan uw Kamer te
sturen. Aan de Eerste Kamer deed ik in mijn brief van 22 februari 2021 een vergelijkbare
belofte. Ter nakoming zend ik hierbij als bijlage het rapport van de tweede Gateway
review gelijktijdig aan beide Kamers1.

Hieronder ga ik in op de bevindingen van het reviewteam om de – start van de -invoering
van de Wet SenB verantwoord te doen verlopen. Daarna sta ik stil bij de (mede) op
aangeven van de uitvoering gemaakte keuze voor een gefaseerde invoering en het verkozen
moment van inwerkingtreding, wat inhoudt dat per 1 juli 2021 wordt gestart met het
door het reviewteam getoetste startscenario. Dit scenario omvat de in het kader van
de Wet SenB afgekondigde veranderingen omtrent het detentie- en re-integratieplan,
het re-integratieverlof en de Beperkt Beveiligde Afdelingen (exclusief het meewegen
van het slachtofferbelang zoals beoogd), de v.i. en de gegevensdeling tussen instanties
– bij re-integratie – als verwoord in de artikelen 18a en 18b Pbw.2 In de paar maanden extra tijd ten opzichte van de eerder aangehouden streefdatum
van 1 mei 2021 kan de voorbereiding voor de start van de inwerkingtreding van de Wet
SenB zorgvuldig worden afgerond, in die zin dat de te hanteren nieuwe regels toepasbaar
en bekend zijn.

Resultaat tweede Gateway review

Waar de eerste Gateway review oranjerood kleurde, kleurt de review ditmaal oranje.
Dit betekent (in principe) dat de invoering van het door de bestuurders op de Wet
SenB geformuleerde startscenario per 1 mei 2021 doorgang kan vinden, als een aantal
gesignaleerde knelpunten binnen korte termijn wordt aangepakt. De knelpunten concentreren
zich rond de inrichting van het informeren en raadplegen van slachtoffers, de uitwerking
van artikel 18b Penitentiaire beginselenwet (inhoudende verplichte gegevensdeling
inzake een reëel risico op het plegen van ernstig geweld of zeden), de toepassing
van het overgangsrecht in de praktijk en de realisatie van de informatievoorziening.
Conform de review zijn deze knelpunten onmiddellijk door de keten ter hand genomen
en zijn maatregelen getroffen.

In bijlage 2 is in een schema per aanbeveling puntsgewijs weergegeven welke kwalificatie
het reviewteam hieraan geeft en hoe de keten de opvolging heeft opgepakt3. Enkele in het oog springende aanbevelingen die bijzondere aandacht verdienen (5,
6 en 7), zien op het snel scheppen van helderheid over een definitief eindbeeld, de
– hiervoor – extra benodigde financiële middelen en de afbakening tussen de huidige
en nieuwe wetgeving. In dit verband zoom ik aanvullend op het schema in op het v.i.-overgangsrecht,
de techniek én de financiën.

Overgangsrecht op v.i. (uitleg)

Voor een juiste toepassing van een overgangsbepaling in de praktijk is cruciaal dat
voor eenieder helder is hoe die bepaling doorwerkt. Bij de v.i. in het bijzonder voor
DJI die een mogelijke v.i.-datum berekent en het OM dat een beslissing over v.i. neemt.
Daarom is hier de afgelopen tijd nadrukkelijk de aandacht op gevestigd en is hierover
gesproken met de betrokken organisaties.

De kern van de op de v.i. getroffen overgangsbepaling is dat de nieuwe v.i.-regeling
geldt voor een onvoorwaardelijke gevangenisstraf die is opgelegd in laatste feitelijke
instantie na inwerkingtreding van de Wet SenB en de oude v.i.-regeling nog van kracht
is bij een onvoorwaardelijke gevangenisstraf die is opgelegd in laatste feitelijke
instantie vóór de invoering van de Wet SenB. Dit is gebaseerd op het principe dat
een oude regeling niet langer bestaat bij de invoering van een nieuwe regeling, behoudens
de specifieke situaties waarvoor dit bij wet is geregeld.

De toepassing van de v.i.-overgangsbepaling op één «oude» of «nieuwe» gevangenisstraf
is overzichtelijk. Complexer is het bij de gecombineerde tenuitvoerlegging van een
«oude» en een «nieuwe» gevangenisstraf. Straffen worden dan aaneensluitend ten uitvoer
gelegd maar niet als één straf gezien voor (de berekening van) de v.i. Op de straf
uitgesproken na inwerkingtreding van de Wet SenB is logischerwijs de nieuwe v.i.-regeling
van toepassing en op de straf opgelegd vóór inwerkingtreding nog de oude v.i.-regeling.
Het ten uitvoer leggen van de berekende v.i.-periode – bestaande uit de opgetelde
v.i.-periode van de «oude» en de «nieuwe» gevangenisstraf – kan op zijn vroegst aan
de orde zijn na ommekomst van de tenuitvoerlegging van de onvoorwaardelijke gedeelten.4

Op voornoemde hoofdregel wordt één uitzondering gemaakt. Als een op zichzelf genomen
niet v.i.-waardige onvoorwaardelijke gevangenisstraf (minder dan een jaar) die na
de invoering van de Wet SenB is opgelegd en een eveneens op zichzelf niet v.i.-waardige
onvoorwaardelijke gevangenisstraf die vóór de invoering van de Wet SenB is opgelegd
aaneensluitend ten uitvoer worden gelegd worden zij voor de v.i. wel als één gezien
indien zij hierdoor tezamen v.i.-waardig raken (meer dan een jaar). Nu de mogelijkheid
van v.i. ontstaat onder de werking van de nieuwe wet kan de v.i. overeenkomstig de
nieuwe v.i.-regeling worden toegepast.

Techniek en financiën (proces)

Op het terrein van de informatievoorziening en de in dit verband beoogde techniek
zullen ter ondersteuning vóór de inwerkingtreding enkele ICT-aanpassingen zijn doorgevoerd.
De uitvoering heeft mij bericht de verder nog te realiseren ondersteuning tijdelijk
op verantwoorde wijze te kunnen ondervangen door bekende en rechtmatige handmatige
oplossingen. Voor de geheel te maken exercitie op de informatievoorziening is een
eindbeeld geformuleerd is voor het vervolg.5 Een vertaling naar specifieke technische oplossingen vindt momenteel plaats, waarna
de impact en financiering volgt.

Dit brengt mij bij de bekostiging van het implementeren van en het geven van uitvoering
aan de Wet SenB in den brede. Hierover heb ik eerder met uw Kamer alsook de Eerste
Kamer gesproken. Zoals toen gewisseld is hiervoor budget beschikbaar gesteld. Voor
de periode 2020–2022 gaat het intussen om een bedrag van circa 23 miljoen euro en
vanaf 2023 in ieder geval om een structureel bedrag van ruim 11 miljoen euro. Voor
de gedurende het implementatietraject gebleken of nog te blijken aanvullende – financiële –
consequenties, bijvoorbeeld bij de techniek, zal op vergelijkbare wijze budget ter
beschikking worden gesteld. In noodzakelijk bevonden budget voor een effectieve en
efficiënte uitvoering van de Wet SenB wordt voorzien binnen de bestaande JenV-begroting.

Stapsgewijze invoering Wet SenB

Hoewel het reviewteam de gevonden knelpunten kwalificeert als oplosbaar vóór 1 mei
2021 en er binnen de keten buitengewoon veel inzet is geleverd om die datum te kunnen
halen, kom ik na overleg met de uitvoering tot de keuze om de invoering van de Wet
SenB per 1 juli 2021 te doen starten. Belangrijke redenen hiervoor zijn dat de datum
van 1 juli 2021, anders dan 1 mei, de benodigd gebleken ruimte biedt om de advisering
op nadere regelgeving – van de RvS en RSJ – ordentelijk te verwerken én geformuleerde
juridica, beleidsregels en instructies enkele weken voor invoering te kunnen publiceren,
zodat de nieuwe werkwijze van meet af aan duidelijk en bekend is.

Het met ingang van 1 juli 2021 invoeren van voornoemd startscenario betekent een gefaseerde
inwerkingtreding. Met het oog op een verantwoorde invoering hebben de bestuurders
een invoerscenario ten aanzien van de Wet SenB voorgedragen. Dit door mij omarmde
invoerscenario behelst in totaal drie stappen, beginnende bij het startscenario. De
keuze voor dit scenario maakt dat de nieuwe PP-regeling later in werking treedt en
het meewegen van het slachtofferbelang zoals beoogd bij het re-integratieverlof later
wordt ingevoerd.6 Op advies van de bestuurders is inwerkingtreding van de nieuwe PP-regeling voorzien
per 1 december 2021 en zal het meewegen van het slachtofferbelang bij het re-integratieverlof
via een groeimodel volledig worden geïmplementeerd in 2022.7 Een specifieke uitdaging bij dit invoerscenario is dat sprake zal zijn van meer (mogelijke)
samenloopvarianten door de diverse momenten van invoering met een eigen overgangsbepaling.
In goed overleg met de uitvoering kan aan een dergelijke uitdaging evenwel het hoofd
worden geboden. De verkozen gefaseerde inwerkingtreding is ingegeven door de behoefte
van betrokken organisaties om stapsgewijs ervaring op te kunnen doen met het contacteren
van slachtoffers via een voorziening van in eerste instantie een samenwerkingsverband
en mede gebaseerd op de tweede Gateway review met daarin de aanbeveling om het getoetste
door bestuurders geformuleerde startscenario aan te blijven houden.

Tot besluit

Naast bovengenoemde hecht ik er aan mijn waardering uit te spreken voor alle inspanningen
die, medewerkers van, organisaties leveren voor de Wet SenB. Het in de praktijk brengen
van een fundamentele andere manier van het uitvoeren van gevangenisstraffen is een
omvangrijke klus. Voor DJI, het OM, de reclassering, het CJIB, de Justitiële Informatiedienst,
maar ook voor andere organisaties als gemeenten. Gegeven mijn toezegging in het notaoverleg
om ook nader te berichten over de implementatie van de gegevensdeling tussen gemeenten,
DJI en reclassering ten behoeve van het detentie- en re-integratieplan kan ik nog
laten weten dat er afspraken over artikel 18a Pbw worden vastgelegd in een handreiking.

Zoals eerder benoemd, heeft de uitvoering zich enorm ingezet om de eerder aangehouden
streefdatum van 1 mei 2021 te halen. Voor de uitvoerbaarheid is evenzeer van belang
dat de na inwerkingtreding te hanteren nieuwe werkwijze, ingekaderd door juridica,
beleidsregels en instructies, toepasbaar en tijdig bekend gemaakt is. Daarom volg
ik het invoerscenario, dat in deze brief is beschreven. Alles bij elkaar genomen zijn
we, ondanks coronamaatregelen die de implementatie er niet eenvoudiger op maken, op
streek om per 1 juli 2021 te starten met de invoering van de Wet SenB. Vanaf dan zal
de Wet SenB werkelijk staande praktijk gaan worden, teneinde te zorgen voor genoegdoening
en reductie van recidive door gerichter te werken aan re-integratie. De inwerkingtredingsdata
zullen hun beslag krijgen in een inwerkingtredingsbesluit.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker