Brief regering : Beleidsdoorlichting Bodem en Ondergrond

Nr. 64 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 januari 2021

Hierbij bied ik u aan, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de
resultaten van de in 2020 geprogrammeerde beleidsdoorlichting van beleidsartikel 13
«Bodem en Ondergrond» van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat1. De beleidsdoorlichting heeft betrekking op de periode 2014 tot en met 2019 en is
vooral gericht op het bodembeleid en op de betrouwbaarheid en betaalbaarheid van de
drink- en afvalwatervoorziening in Caribisch Nederland.

Met het onderzoek is beoogd inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid en mogelijke verbeterpunten te identificeren. Daarbij zijn voor het
onderzoek de volgende hoofdvragen geformuleerd.

1. In welke mate draagt het beleid en daarbij ingezette beleidsinstrumenten bij aan het
realiseren van de beleidsdoelstelling? Anders gezegd: werkt het beleid?

2. Wat is de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid? Anders
gezegd: zijn de ingezette middelen doelmatig besteed?

De beleidsdoorlichting vormt een syntheseonderzoek gebaseerd op bestaande evaluaties
en voortgangrapportages. Bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting zijn de vragen
uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek2 leidend geweest. Aan een onafhankelijk deskundige is een oordeel gevraagd over de
uitvoering van de beleidsdoorlichting. Dit oordeel is bijgevoegd3.

De beleidsdoorlichting geeft een positief beeld van het ingezette beleid en de bereikte
resultaten. De onderzoekers constateren dat het bodembeleid doeltreffend is geweest:
de in de bodemconvenanten gestelde doelen zijn grotendeels bereikt. De bodemconvenanten
kunnen daarmee als succesvol worden beschouwd. Voor de drinkwatervoorziening in Caribisch
Nederland en de afvalwatervoorziening op Bonaire is het nodige verbeterd, maar zijn
nog niet alle gestelde doelen bereikt.

Bevindingen beleidsdoorlichting

De onderzoekers geven aan dat er sprake is van een logische samenhang tussen de gehanteerde
beleidsinstrumenten (regelgeving, afspraken, middelen) en de te realiseren doelen.
Dit geldt voor zowel het bodembeleid als het beleid voor de betrouwbaarheid en betaalbaarheid
van de drinkwatervoorziening en afvalwatervoorziening in Caribisch Nederland.

Met betrekking tot het bodembeleid concluderen de onderzoekers dat in de periode 2014–2019
alle convenanten met medeoverheden en met het bedrijfsleven doeltreffend zijn geweest.
De bij de convenanten geformuleerde kwantitatieve doelen zijn vrijwel volledig bereikt.
Dit betekent dat vele spoedlocaties zijn aangepakt. Voor de meer kwalitatief geformuleerde
doelen, zoals op het vlak van kennisontwikkeling en kennisdoorwerking, geldt dat deze
deels zijn bereikt. Vooral de kennisdoorwerking naar decentrale overheden vergt volgens
de onderzoekers nog aandacht.

Op Bonaire hebben de ingezette instrumenten geleid tot realisatie van de doelen voor
de betrouwbaarheid van de drinkwatervoorziening. Op Saba is een betrouwbare watervoorziening
en een halvering van de waterprijs gerealiseerd. Daarnaast wordt gewerkt aan de levering
van gebotteld drinkwater. De betrouwbaarheid van de drinkwatervoorziening op Sint-Eustatius
was in de periode van de evaluatie nog niet op orde. In november 2020 zijn de drie
projecten gericht op het vergroten van de betrouwbaarheid van drinkwater op het eiland
opgeleverd, te weten het vergroten van de drinkwaterproductie, het vergroten van de
wateropslag en het verbreden en vernieuwen van de watertransportleiding. Op Bonaire
is het operationeel houden van de afvalwaterzuivering gerealiseerd.

Op basis van het beschikbare bronmateriaal bleek een vergelijkbare beoordeling van
de doelmatigheid niet mogelijk. Daarbij merk ik op dat, zoals aangegeven bij de opzet
van de beleidsdoorlichting4, een belangrijk deel van de wettelijke taken op het gebied van bodem en ondergrond
is gedecentraliseerd, waarbij de bijbehorende middelen via een decentralisatie-uitkering
aan het provincie- en gemeentefonds beschikbaar zijn gesteld. Het beoordelen van de
doelmatige besteding van deze middelen is daarmee neergelegd bij de provinciale staten
en de gemeenteraden. In lijn met deze uitgangspunten is een monitoring opgezet die
is gericht op de mate waarin de in de convenanten afgesproken doelen zijn bereikt.
Op basis van de eigen verantwoording van gemeenten en provincies bleek een eenduidig
landelijk overzicht van de doelmatigheid niet te geven. De onderlinge verschillen
in wijze van presentatie van gegevens waren van dien aard dat hieruit geen helder
landelijk beeld naar voren komt. De doelmatigheid «an sich» van geleverde prestaties
is in de beleidsdoorlichting derhalve niet vastgesteld. Wel geven de onderzoekers
aan dat binnen het werkveld van bodem en ondergrond enkele aspecten te signaleren
zijn die – indirect – wijzen op een doelmatige besteding van middelen. Onder meer
noemen de onderzoekers de inzet van best denkbare technieken en intercollegiale toetsing.

Een van vragen uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek betreft het schetsen van
beleidsopties ingeval er minder middelen beschikbaar zijn. Het rapport geeft voor
het bodembeleid een aantal opties. Deze opties betekenen in alle gevallen een verlaging
van de ambities of een vertraging. Voor Caribisch Nederland leidt vermindering van
middelen tot minder subsidiering en daarmee tot hogere drinkwatertarieven voor de
afnemers en tot achteruitgang van de rioolwaterzuivering op Bonaire.

Oordeel onafhankelijk deskundige

De onafhankelijk deskundige, em. prof. dr. Andre N. van der Zande, geeft een overwegend
positief oordeel over de uitvoering van de beleidsdoorlichting. Hij concludeert dat
de beleidsdoorlichting op een gedegen en zorgvuldige wijze is uitgevoerd. Ook is hij
positief over de proceskwaliteit en geeft hij aan dat op goede wijze tot de conclusies
en aanbevelingen is gekomen. Als punt van kritiek noemt Van der Zande de systeeminterne
gerichtheid van het onderzoek, waarbij het perspectief van verontruste burger, bewoner
of activist tegen bodemverontreiniging of bodemsanering volledig lijkt te ontbreken.
Het klopt dat er in het onderzoek geen burgers zijn geïnterviewd. De beleidsdoorlichting
is primair gericht op de mate waarin het beleid doeltreffend en doelmatig is geweest
voor de gestelde doelen in de bodemconvenanten, met als zwaartepunt de voortgang van
de aanpak van spoedlocaties. Gezien de aard van de vraagstelling van een beleidsdoorlichting
is het logisch dat vooral personen zijn geïnterviewd die het meest zicht hebben op
of betrokken zijn bij de voortgang van de uitvoering van de bodemconvenanten en daarin
afgesproken doelen voor de aanpak van bodemverontreinigingen. In het kader van de
Strategische Evaluatie Agenda (SEA) ben ik bezig om ook andersoortige evaluaties een
plek te geven in de evaluatieprogrammering, waarin het burgerperspectief sterker naar
voren komt. Een voorbeeld daarvan is de Publieke Waarde Scan op het Circulaire Economie
beleid, waarover u onlangs bent geïnformeerd.5 De recent verschenen PBL publicatie Balans van de Leefomgeving 2020: Burger in zicht, overheid aan zet6 biedt handvatten voor hoe de maatschappelijke betrokkenheid bij de leefomgeving kan
worden vergroot en versterkt. Ik zet op verschillende manieren in op het betrekken
van maatschappelijke partijen, het trekken van lessen en het verder brengen van kennis
op dit gebied. In het kader van de PFAS problematiek en de aanpak voor een algemene
methodiek opkomende stoffen worden stakeholders intensief betrokken.

Reactie op aanbevelingen

De onderzoekers komen tot een aantal aanbevelingen, waarop ik in zal gaan.

Met het aflopen van het convenant bodem en ondergrond zijn nog niet alle opgaven afgerond.
De onderzoekers bevelen daarom aan nieuwe afspraken met partijen te maken over het
te voeren bodembeleid na 2020. Ik ben hierover reeds met partijen in overleg.

De onderzoekers bevelen aan aandacht te schenken aan de doorwerking van specialistische
kennis bij decentrale overheden. De afgelopen jaren is via het Uitvoeringsprogramma
Bodem al veel inzet gepleegd op de ontwikkeling en doorwerking van kennis. Bij de
te maken afspraken na 2020 zal kennisdoorwerking een belangrijk aandachtspunt vormen.

De onderzoekers geven aan dat meetbare indicatoren voor de meer kwalitatieve doelen
van het bodembeleid wenselijk zijn. Tevens bevelen de onderzoekers aan om de mogelijkheden
voor indicatoren voor doelmatigheid te onderzoeken en enkele eenvoudige indicatoren
mee te geven op basis waarvan een meer eenduidig landelijk beeld van doelmatige besteding
van middelen te maken is. In het kader van te maken nieuwe afspraken neem ik de aanbeveling
om te onderzoeken of dergelijke indicatoren mogelijk zijn mee.

De onderzoekers bevelen aan bij toekomstige evaluaties aandacht te hebben voor het
doen van expliciete uitspraken over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.
Ik neem deze aanbeveling over. Het doen van dergelijke uitspraken zal overigens niet
altijd mogelijk zijn.

Voor het beleid voor de drinkwatervoorziening in Caribisch Nederland en afvalwatervoorziening
op Bonaire worden voor de evaluatie op het vlak van doeltreffendheid en doelmatigheid
de volgende punten genoemd. Voorgesteld wordt om de beleidsdoelstellingen voor betaalbaarheid
op de lange termijn te bezien. Deze suggestie neem ik over. Daarbij zal de optie van
een indicator met grenswaarde worden verkend. Er vindt een onderzoek plaats naar opties
voor een financieel duurzame exploitatie van de drinkwatervoorziening op alle drie
de eilanden, waarbij de kosten voor de inwoners maar ook de subsidies vanuit Europees
NL beheersbaar moeten zijn. De resultaten hiervan komen medio 2021 beschikbaar. Gewezen
wordt op het belang van de samenwerking tussen partijen bij de monitoring van beleidsdoelen.
Ook deze aanbeveling neem ik over. Hetzelfde geldt voor de aanbeveling over het periodiek
evalueren van het beleid. Daarbij zal een koppeling worden gemaakt met de geplande
evaluatie van subsidies voor de drink- en afvalwatervoorziening in Caribisch Nederland
in 2022.

Hiermee worden alle aanbevelingen opgepakt.

Tot slot

De beleidsdoorlichting onderstreept dat er veel inzet is gepleegd op de verbetering
van de bodemkwaliteit. Dit heeft zijn vruchten afgeworpen; vrijwel alle gestelde doelen
zijn gerealiseerd en veel verontreinigde locaties zijn aangepakt, waardoor deze weer
geschikt zijn voor gebruik. Kortom: het beleid van de afgelopen jaren is succesvol
geweest. Maar we zijn nog niet klaar. Er zijn nog opgaven die de komende jaren de
aandacht verdienen, zoals de aanpak van niet-spoed locaties, de problematiek van opkomende
stoffen en diffuse verontreiniging van lood. Eind 2020 loopt het convenant Bodem en
Ondergrond 2016–2020 af. Het overleg over nieuwe afspraken is inmiddels ver gevorderd:
er zijn afspraken gemaakt over doelen en budgetten voor het overgangsjaar 2021. Aan
het maken van afspraken voor 2022 en verder wordt gewerkt. Ik hoop u hierover spoedig
nader te informeren.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer