Brief regering : Aanpassing EU Slotverordening vanwege Covid-19

Nr. 3025
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 januari 2021

De Europese Commissie (hierna: De Commissie) heeft op 16 december 2020 een voorstel
gedaan voor aanpassing van de verordening (EEG) Nr. 95/93 van de Raad van 18 januari
1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire
luchthavens (hierna: slotverordening) vanwege Covid-19. Slots geven luchtvaartmaatschappijen
het recht om op bepaalde data en tijdstippen gebruik te maken van de luchthaveninfrastructuur
op gecoördineerde luchthavens om te landen en op te stijgen. Wanneer een luchtvaartmaatschappij
ten minste 80% van haar reeks slots daadwerkelijk heeft gevlogen maakt zij aanspraak
op dezelfde reeks in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode (historische
slots). Deze brief vervangt een BNC-fiche gezien de snelheid van het Europese onderhandelingsproces.

De slotverordening is op 30 maart 2020 vanwege Covid-19 gewijzigd om te voorkomen
dat luchtvaartmaatschappijen met (vrijwel) lege vliegtuigen moeten vliegen om hun
historische slots te kunnen behouden. Deze wijziging hield onder meer in dat alle
gealloceerde slots in de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 als gevlogen moesten worden
beschouwd door slotcoördinatoren in de EU en gaf de Commissie de mogelijkheid om door
middel van een gedelegeerde handeling de al eerder toegepaste uitzondering op de zogenaamde
«80/20-regel» te verlengen op basis van objectieve data (de zogenaamde «waiver»).
Om redenen van urgentie is toen ook geregeld dat gebruik kan worden gemaakt van de
spoedprocedure voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen. De Tweede Kamer
is hierover per brief geïnformeerd op 17 maart 20201

De Commissie heeft op 14 oktober 2020 gebruik gemaakt van deze mogelijkheid en heeft
de periode waarvoor de uitzondering geldt op basis van objectieve data verlengd voor
het lopende IATA winterseizoen (2020/2021)2. De Commissie heeft bij de bekendmaking van de verlenging van de waiver voor het
winterseizoen 2020/20213 kenbaar gemaakt belang te hechten aan het gedragen voorstel4 van verschillende partijen uit de luchtvaartsector om de geconstateerde tekortkoming
van de waiver zo veel als mogelijk te verhelpen. Geconstateerde tekortkomingen van
de waiver betreffen onder meer niet optimale benutting van de beschikbare luchthaven
capaciteit en het risico op concurrentieverstoring. De Commissie zou de aanbevelingen
meenemen in de verdere uitwerking van het voorstel. Uw Kamer is hierover per brief
op 19 oktober 2020 geïnformeerd5.

Het huidige voorstel van de Commissie van 16 december 2020 gaat verder dan het wegnemen
van de geconstateerde tekortkomingen van de waiver omdat de eerdere «volledige waiver»
hierin door de Commissie is losgelaten vanwege het risico op concurrentieverstoring.
Daarbij wordt onder meer een nieuwe «40/60»-regel geïntroduceerd voor het zomerseizoen
2021 (vanaf zondag 28 maart 2021). Deze regel houdt in dat luchtvaartmaatschappijen
minimaal 40% van een aan hen toegekende slotreeks in een bepaald seizoen moeten gebruiken
om aanspraak te kunnen blijven maken op dezelfde reeks in het volgende vergelijkbare
seizoen.

Dit aangepaste percentage van «40/60» geldt alleen voor bestaande aanvragen. Voor
nieuwe of verhandelde slots of gewijzigde slotaanvragen blijft voor luchtvaartmaatschappijen
gelden dat een slotreeks voor meer dan 80% moet worden gebruikt om aanspraak te mogen
blijven maken op de betreffende slotreeks in het volgende vergelijkbare seizoen, tenzij
dat door toedoen van een lidstaat vanwege Covid-19 onmogelijk wordt gemaakt. In dergelijke
gevallen kan een luchtvaartmaatschappij aanspraak maken op «force majeure» bepaling
in de slotverordening voor de periode waarvoor de beperking geldt plus 6 weken.

Daarnaast bevat het voorstel onder meer tijdelijke nieuwe definities voor «nieuwe
toetreders» en voor het kunnen opstellen van «Covid-19 coördinatie parameters» alsmede
een voorziening om de beschikbare capaciteit op de luchthaven te verminderen vanwege
specifieke sanitaire maatregelen als gevolg van COVID-19.

Het voorstel geeft de Commissie eveneens de mogelijkheid om door middel van een gedelegeerde
handeling de termijn te verlengen aangevuld met de mogelijkheid om het percentage
van de zogenaamde «use-it-or-lose-it»- regel aan te passen (tussen 0% en 80%). De
termijn waarbinnen de Commissie bevoegd zal zijn om dergelijke gedelegeerde handelingen
vast te stellen wordt daarbij uitgebreid tot 24 augustus 2024.

Het voorstel bepaalt ook dat slots die niet gebruikt worden door luchtvaartmaatschappijen
tijdig teruggeven moeten worden aan de slotcoördinator en bevat regels ter handhaving
van die regel. Daarbij krijgt de slotcoördinator met dit voorstel de bevoegdheid om
slots in te trekken wanneer een luchtvaartmaatschappij haar activiteiten op de desbetreffende
slot gecoördineerde luchthaven stopzet. Vanwege de urgentie in verband met Covid-19
kan dit voorstel een dag na publicatie direct inwerkingtreden.

Op het voorstel van de Commissie is kritiek geuit door verschillende partijen uit
de luchtvaartsector, waaronder verschillende belangenorganisaties van luchtvaartmaatschappijen
(IATA en A4E), luchthavens (ACI) en de EU slot coördinatoren (hierna: EUACA). EUACA
heeft de Commissie in dat verband laten weten dat het huidige voorstel op bepaalde
onderdelen voor hen technisch niet uitvoerbaar is en aangegeven dat het voorstel van
de WASB6 (Worldwide Airport Slots Board) hun voorkeur geniet voor het IATA zomerseizoen 2021.

Het WASB-voorstel zorgt namelijk voor een betere benutting van de luchthavencapaciteit
en voorkomt fragmentatie van het netwerk en het te laat teruggeven van slots. Dat
voorstel7 is eind november 2020 gedeeld met de Commissie en bevat de volgende drie aanbevelingen:

(I) introduceer een «Full Series Return Deadline» (SRD) ruim voor aanvang van het IATA
zomerseizoen 2021;

(II) in combinatie met een aangepaste «use-it-or-lose-it-regel» (naar 50–50) voor slots
die daarna worden ingeleverd en/of tijdens het zomerseizoen en;

(III) breidt de huidige force majeure bepaling uit zodat ook Covid-19 beperkingen, zoals
reisrestricties en negatieve reisadviezen, door de slotcoördinatoren aangemerkt kunnen
worden als «force majeure».

De introductie van de «Full Series Return Deadline» (met behoud van historische rechten)
in combinatie met een hoger percentage voor gebruik zorgt ervoor dat luchtvaartmaatschappijen
hun operatie kunnen afstemmen op de huidige vraag. Die vraag is vanwege Covid-19 veel
lager dan normaal en dat zal naar verwachting het komende zomerseizoen nog steeds
het geval zijn. De meest recente prognose van Eurocontrol voor 2021 gaat uit van een
herstel van 51% van het vliegverkeer voor het jaar 20218.

Uitbreiding van de force majeure bepaling zorgt ervoor dat ook reisbeperkingen en
negatieve reisadviezen die voor de afronding van het slotallocatieproces ingesteld
zijn vanwege Covid-19 aangemerkt kunnen worden als force majeure. Dat is van groot
belang voor reisorganisaties die reizen aanbieden met eigen vliegtuigen, omdat zij
niet altijd in staat zijn om hun operaties aan te aanpassen voor afronding van het
slotallocatieproces. Het is voor deze organisaties namelijk vaak niet mogelijk om
reizen aan te bieden naar andere bestemmingen, waar op dat moment geen oranje reisadvies
geldt. Het WASB-voorstel voorkomt hiermee niet alleen dat er onnodig (leeg) gevlogen
wordt door luchtvaartmaatschappijen om te voorkomen dat ze hun historische rechten
verliezen, maar zorgt er ook voor dat er capaciteit beschikbaar blijft voor andere
luchtvaartmaatschappijen die wel willen vliegen (zoals vrachtmaatschappijen) en dat
de luchthaven capaciteit efficiënter wordt benut.

Het kabinet onderschrijft de noodzaak voor tijdelijke aanpassing van de slotverordening
in verband met Covid-19 en is van mening dat zowel het voorstel van de Commissie als
het WASB-voorstel goede elementen bevatten voor die tijdelijke aanpassing. Het kabinet
zet daarom in op integratie van bovenstaande drie onderdelen van het WASB-voorstel
in het Commissievoorstel.

Naar verwachting zal het Portugees voorzitterschap in verband met de urgentie van
de huidige situatie op korte termijn een aantal wijzigingen voorstellen waarin bovenstaande
drie elementen van de WASB-voorstel worden verwerkt. Het kabinet zal op basis daarvan
inzetten om in EU verband op korte termijn tot een uitvoerbaar en gedegen aanpassing
van de slotverordening te komen.

Voor een goed slotallocatieproces door EU slot coördinatoren is uiterlijk op 31 januari
2021 duidelijkheid over het voorstel noodzakelijk. Het is nog niet duidelijk of die
deadline in Europees verband gerealiseerd zal worden. Dit voorstel zal via de gewone
wetgevingsprocedure worden behandeld. Zowel binnen de Raad als het Europees parlement
is de urgentie van deze wijziging bekend en wordt ingezet op spoedige afronding.

Mocht afronding per 31 januari niet haalbaar blijken, dan zal nagegaan moeten worden
of de mondiale deadline voor het bepalen van historiciteit (die vastgesteld is op
31 januari 2021) een week verplaatst kan worden. Mocht dat niet mogelijk zijn of niet
voldoende zijn dan heeft de Commissie de mogelijkheid om met een gedelegeerde handeling
nog één keer de huidige volledige waiver van het huidige IATA winterseizoen 2020/2021
te verlengen voor het volgende IATA-zomerseizoen 2021. De Commissie kan van deze bevoegdheid
gebruikmaken tot 1 april 2021.

Het kabinet beschouwt deze optie echter als «last resort» om te voorkomen dat er gelet
op de urgentie van de huidige situatie geen enkel voorstel tot tijdelijke aanpassing
van de slotverordening wordt aangenomen.

De Commissie baseert de bevoegdheid voor het voorstel op artikel 100(2) VWEU, dat
het mogelijk maakt om passende bepalingen op het gebied van luchtvaart vast te stellen.
Het voorstel ziet op aanpassing van de slotverordening waarin regels zijn gesteld
over slotallocatie op gecoördineerde luchthavens. In verband met Covid-19 wordt een
aanpassing voorgesteld om rekening te houden met de gevolgen van de pandemie voor
het slotallocatieproces. Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid daarom positief.

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief omdat het grensoverschrijdende
karakter van luchtvaart een Europese benadering vereist. Daarnaast betreft het hier
een wijziging van bestaande EU-wetgeving, dit kan uitsluitend op het niveau van de
EU plaatsvinden. Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit positief met kanttekeningen.
De voorgestelde wijzigingen zijn geschikt om rekening te houden met Covid-19 in het
slotallocatieproces en laat voldoende ruimte aan de lidstaten ten aanzien van het
vaststellen van coördinatieparameters. De aanspraak op historische slots maakt onderdeel
uit van de slotverordening waardoor een aanpassing van de slotverordening de enige
mogelijkheid is om bovenstaand doel te bereiken. De voorgestelde wijziging van de
40/60-regel (zonder «Full Series Return Deadline») is niet helemaal geschikt om de
gevolgen van Covid-19 voor het zomerseizoen 2021 voor de luchtvaartsector zoveel mogelijk
te mitigeren omdat het risico bestaat op lege vluchten en niet optimaal gebruik van
luchthavencapaciteit vanwege het te laat en gefragmenteerd teruggeven van slots aan
de slotcoördinator. Daarnaast zal het kabinet voor een ruimere interpretatie van de
force majeure bepaling pleiten. Ook huidige reisbeperkingen die voor afronding van
het slotallocatieproces ingesteld zijn moeten als force majeure beschouwd kunnen worden
door Europese slotcoördinatoren.

Het voorstel geeft de Commissie de mogelijkheid door middel van gedelegeerde handelingen
de termijn (per seizoen) en het percentage voor de «use-it-or-lose-it»-regel aan te
passen. Voor zowel verlenging van de termijn als aanpassing van het percentage geldt
dat de Commissie zich zal baseren op objectieve data van Eurocontrol over de luchtverkeersontwikkeling
als gevolg van Covid-19. Voor aanpassing van het percentage zal de Commissie nog andere
trends in luchtverkeersontwikkeling onderzoeken. Met dit instrument kan de Commissie
tijdig handelen naar de meest actuele informatie om juridische onzekerheden in het
slotallocatieproces te voorkomen. Het gebruik van gedelegeerde handelingen ligt voor
de hand omdat anders voor het verlengen van de periode en aanpassen van het percentage
(na afloop van het zomerseizoen 2021) een wijziging van de slotverordening vereist
(volgens de gewone wetgevingsprocedure). Het kabinet is kritisch ten aanzien van de
duur van de bevoegdheid tot het vaststellen van gedelegeerde handelingen tot 24 augustus
2024 en zal toelichting aan de Commissie vragen hoe deze voorgestelde looptijd is
onderbouwd. Verder ziet het kabinet de rapportageplicht van de Commissie graag (wederom)
opgenomen.

Het kabinet is van mening dat – indien nodig – de benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het Meerjarig Financieel
Kader (MFK) 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting van de EU. Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting
worden in ieder geval ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

Tot slot wil ik hierbij nogmaals benadrukken dat deze tijdelijke herziening van de
slotverordening in verband met Covid-19 zich beperkt tot de verwachte duur van de
Covid-19 pandemie en los staat van de geplande volledige herziening van de slotverordening.
Ik zal uw Kamer daarover informeren zodra een dergelijke herziening in EU verband
van start gaat.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga