Brief regering : Fiche: Mededeling EU-strategie voor hernieuwbare offshore energie

Nr. 3012 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 januari 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Voorstel tot wijziging Europolverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3008)

Fiche: Wijziging Verordening Schengen Informatiesysteem voor Europol (Kamerstuk 22 112, nr. 3009)

Fiche: Aanbeveling voor besluit voor mandaat inzake onderhandelingen over samenwerkingsovereenkomst
tussen Eurojust en derde landen (Kamerstuk 22 112, nr. 3010)

Fiche: Mededeling – Actieplan voor integratie en inclusie 2021–2027 (Kamerstuk 22 112, nr. 3011)

Fiche: Mededeling EU-strategie voor hernieuwbare offshore energie

Fiche: Richtlijn codificatie minimumopleidingsniveau van zeevarenden (Kamerstuk 22 112, nr. 3013)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling EU-strategie voor hernieuwbare offshore energie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: EU-strategie over de benutting van
het potentieel van hernieuwbare offshore-energie met het oog op een klimaatneutrale
toekomst.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

19 november 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 741

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1606899180542&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Energieraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

De Commissie presenteerde op 19 november 2020 een strategie over hernieuwbare offshore-energie.
De strategie heeft als doel Europese offshore hernieuwbare energie in de vijf Europese
zeebekkens1 te verhogen van het huidige windenergieniveau van 12 GW naar 60 GW in 2030 en naar
300 GW in 2050. Ook wil de Commissie de hoeveelheid oceaanenergie, zoals energie uit
getijden en golfslag, verhogen naar 1 GW in 2030 en 40 GW in 2050. Deze strategie
is geschreven in het licht van hogere klimaatambities, zowel voor 2030 (inmiddels
ten minste 55% broeikasgasreductie) als 2050 (klimaatneutraliteit) en dient bij te
dragen aan het behalen van de doelstellingen van de Europese Green Deal, duurzame
groei en post COVID-19 herstel. De omzetting van een deel van de opgewekte windenergie
in o.a. groene waterstof zal tevens decarbonisatie mogelijk maken van sectoren die
lastig te elektrificeren zijn.

Om de doelen te halen kondigt de Commissie een aantal wetgevende en niet-wetgevende
voorstellen aan. Dit betreft onder meer een herziening van de staatssteunrichtsnoeren2 voor hernieuwbare energie en milieubescherming teneinde deze te optimaliseren voor
de uitrol van hernieuwbare energie op zee. De Commissie gaat in de mededeling ook
in op het marktmodel voor hybride projecten en spreekt de voorkeur uit voor offshore
biedzones, waarbij de betreffende windparken in een aparte zone met een eigen elektriciteitsprijs
worden geplaatst en dus buiten de huidige Nederlandse prijszone komen te liggen. Dit
wordt nader toegelicht in het stafdocument hierover dat is meegestuurd met de strategie.
Als onderdeel van deze visie op het marktmodel stelt de Commissie een wijziging voor
van de Elektriciteitsverordening3 over het toegestane gebruik van congestie-inkomsten, zodat deze flexibeler ingezet
mogen worden om financiële nadelen voor hybride projecten te compenseren. Ook ziet
de Commissie de uitdaging van het ruimtegebruik op zee. Zij wil middels deze strategie
samenwerking stimuleren op het gebied van ruimtelijke planning en meervoudig gebruik
van de ruimte op zee (onder andere door met het Europees Defensie Agentschap belemmeringen
in kaart te brengen voor de ontwikkeling van hernieuwbare offshore-energie in gebieden
die gereserveerd zijn voor defensieactiviteiten). Ook benadrukt de Commissie het belang
van grensoverschrijdende projecten en een integrale infrastructurele planning (zo
wil de Commissie bijvoorbeeld een kader opstellen waarbinnen lidstaten naar een gezamenlijke
langetermijnplanning toe werken voor de uitrol van hernieuwbare energie op zee per
zeebekken) en tevens van het bevorderen van harmonisatie en circulariteit van windturbines.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In april 2019 heeft het kabinet een brief aan de Tweede Kamer gestuurd over de voortgang
van de uitvoering van de routekaart windenergie op zee 20304. Hierin wordt ingegaan op onderzoeksresultaten en op grond daarvan gemaakte keuzes
over de uitrol van windenergie op zee in samenhang met andere belangen op de Noordzee
zoals de visserijsector, ecologie, afbouw van olie-en gaswinning en CO2-opslag. In het Programma Noordzee 2022–2027 worden de toekomstige gebieden voor windenergie
op zee aangewezen. In de verkenning aanlanding wind op zee (VAWOZ) worden de afwegingen
die hieraan ten grondslag liggen uitgewerkt. Het gaat dan onder andere over het zo
dicht mogelijk bij de vraag aanlanden van windenergie.

Dit borduurt voort op de afspraken in het Klimaatakkoord over de inzet van windenergie
op zee voor het behalen van het emissiereductiedoel in 2030. Tevens heeft het kabinet
in december 2020 een toekomstperspectief voor windenergie op zee geschetst in de Noordzee
Energie Outlook appreciatiebrief5. Kernboodschap hiervan is dat verdere groei van windenergie op zee nodig is om onze
doelstelling voor 2050 te halen. De belangrijkste randvoorwaarden om verdere groei
van windenergie op zee mogelijk te maken zijn ten eerste voldoende ruimte op de Noordzee
voor de aanleg van windparken en aanlanding van de energie, ten tweede een robuuste
businesscase voor projecten van windenergie op zee en ten derde een goede koppeling
tussen het aanbod en de vraag naar energie, waaronder elektrificatie van de industrie
en de vraag naar groene waterstof6. Vanzelfsprekend dient verdere groei van wind op zee de juiste balans te vinden met
andere waarden en belangen op de Noordzee, waaronder ecologie, visserij en scheepvaart(veiligheid).

In EU-verband heeft het kabinet zich de laatste jaren sterk gemaakt voor aandacht
vanuit de EU voor wind op zee, een geïntegreerd energiesysteem, waterstof en Carbon
Capture (Utilisation) and Storage (CC(U)S), met daarbij nadruk op de rol van marktpartijen
en kostenefficiëntie. Internationale samenwerking is van cruciaal belang om de centrale
positie van Nederland in het toekomstig CO2-neutrale energiesysteem uit te breiden en de klimaatdoelstellingen te behalen. De
sterke kanten van Nederland zijn onder meer de gunstige ligging aan de Noordzee, met
windenergie-potentie en CO2-opslag, uitgebreide energie-infrastructuur en krachtige industriële clusters.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De strategie sluit grotendeels aan op de Nederlandse nationale beleidslijnen en bij
de Nederlandse inzet in het brede Noordzeeverband «North Seas Energy Cooperation»
wat betreft het opwekken van energie met wind op zee.

Het kabinet vindt het positief dat de strategie samenwerking stimuleert op het gebied
van ruimtelijke planning en meervoudig gebruik van de ruimte op zee, grensoverschrijdende
projecten en een integrale infrastructurele planning en tevens harmonisatie en circulariteit
van windturbines bevordert. Bovendien vindt het kabinet het positief dat de strategie
is geschreven in het licht van hogere klimaatambities, aangezien ook het kabinet zich
ingezet heeft voor een 2030-doel van 55% broeikasgasreductie in de EU. Tot slot acht
het kabinet opschaling van wind op zee van groot belang voor de leveringszekerheid
van duurzame energie en het concurrentievermogen van de EU.

Wel is er wat betreft het kabinet een aantal aandachtspunten.

Het huidige regelgevend kader is niet ontwikkeld voor innovatieve, grensoverschrijdende
offshore projecten, zoals energie-eilanden, hybride projecten (waarbij offshore (wind)opwek
met interconnectie wordt gecombineerd) en offshore elektrolysers. De Commissie ziet
het invoeren van offshore biedzones als beste aanpak voor hybride projecten. De onderbouwing
van de Commissie in de mededeling en het bijgevoegde stafdocument van offshore biedzones
als het voorkeursmarktmodel vindt het kabinet niet voldoende. Het kabinet is van mening
dat de Commissie eerst aanvullende analyses (effectenbeoordelingen) moet uitvoeren
naar de uitwerking van verschillende marktmodellen, inclusief offshore biedzones,
en de effecten daarvan op de betreffende projecten, voordat een specifiek marktmodel
leidend wordt.

Een verwacht gevolg van het invoeren van offshore biedzones is dat de betreffende
windparken lagere opbrengsten zullen ontvangen (omdat de stroomprijs van dit park
convergeert naar de elektriciteitsprijs van de markt met de laagste prijzen). Om deze
lagere opbrengsten (naar schatting tussen 1% en 11% van de projectinkomsten) te compenseren,
stelt de Commissie voor dat de congestie-inkomsten van de transmissienetbeheerders
(TSO’s) herverdeeld moeten worden. Hiervoor zal Artikel 19 van de EU Elektriciteitsverordening
moeten worden gewijzigd. Ook hiervoor geldt, gezien de complexiteit en mogelijke impact
van een dergelijke wijziging in de regelgeving, dat het kabinet eerst de hierboven
genoemde gewenste aanvullende analyses wil afwachten voordat hier een positie over
ingenomen wordt.

De Commissie geeft aan dat de herziening van de staatssteunrichtsnoeren voor milieubescherming
en energie de realisatie van offshore hernieuwbare energie niet in de weg moet staan.
Voor het kabinet is het gezien de waterstofambities van belang dat de Commissie bij
deze herziening, die voor eind 2021 gepland staat, borgt dat de herziene staatssteunregels
geen drempel vormen voor het faciliteren van de koppeling van groene waterstof en
wind op zee.

Het kabinet is voorstander van de nadruk die de Commissie legt op betere coördinatie
tussen lidstaten, TSO’s en toezichthouders op het gebied van netinfrastructuurplanning,
maar vindt dat er ook aandacht moet zijn voor de ontwikkeling van de vraag naar offshore
opgewekte duurzame elektriciteit. Het is immers essentieel voor investeringszekerheid
op de lange termijn om te zorgen dat aanbod en vraag in balans zijn. Het kabinet zal
zich blijven inzetten om deze koppeling, bijvoorbeeld via de industrievraag, en de
ontwikkeling van groene waterstof als grondstof en inzet als regelbaar vermogen, mee
te nemen in de discussies over de toekomst van hernieuwbare energie op zee.

Het kabinet kan in principe instemmen met de aangekondigde actie dat de Commissie
en het Europees Defensieagentschap belemmeringen voor de ontwikkeling van hernieuwbare
offshore-energie in kaart brengen in gebieden die gereserveerd zijn voor defensieactiviteiten,
mits de lidstaten hierbij aan de voorkant worden betrokken. Nationale veiligheid is
uitsluitend een bevoegdheid van de lidstaten, zoals blijkt uit artikel 4, lid 2, van
het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en ook in de Maritieme Planning Richtlijn
(artikel 2. Lid 2. EU 89/2014) is opgenomen. Hierover zal met de Europese Commissie
contact worden opgenomen.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan (Kamerstuk 35 377, nr. 19) om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Brede welvaart bestaat uit vier aspecten. De effecten op de eerste twee
aspecten, de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland en de kapitaalvoorraden
(sociaal, economisch, menselijk en natuurlijk kapitaal) voor latere generaties, beoordeelt
het kabinet positief, omdat er door de uitgesproken ambities en de kansen voor Nederland
mogelijk een positief effect op de arbeidsmarkt plaatsvindt. Omdat het hernieuwbare
energieopwek op zee betreft, verwacht het kabinet op de korte termijn in elk geval
geen negatieve effecten op bijvoorbeeld leef- en woonomgeving. Tevens zorgt het verhogen
van het aandeel offshore hernieuwbare energie voor minder afhankelijkheid van fossiele
energie en dient het daarmee een mitigerend middel tegen de negatieve effecten van
klimaatverandering op deze kapitaalvoorraden. Voor het derde aspect, grensoverschrijdende
effecten zoals geldstromen en milieueffecten, schat het kabinet in dat vergroten van
het aandeel offshore hernieuwbare energie in de energiemix zorgt voor duurzame economische
groei en bijdraagt aan het behalen van de verschillende klimaatdoelen. De voorstellen
van de Commissie in deze mededeling over het versterken van grensoverschrijdende samenwerking
op zeebekkenniveau zullen naar verwachting bijdragen aan kostenefficiëntere aanleg van offshore infrastructuur en aan het beperken van de ruimtelijke
(milieu-)impact van offshore ontwikkelingen. Voor het vierde aspect, de verdeling
van kosten en baten over verschillende groepen in de samenleving, zijn er op dit moment
geen rechtstreekse financiële gevolgen vanuit deze mededeling. Het kabinet zal kritisch
kijken naar de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen zodra de Commissie
met concrete uitwerking van voorstellen komt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de lidstaten overwegend positief zijn over deze mededeling.
In december 2020 zijn namelijk de raadsconclusies over hernieuwbare energie op zee7 aangenomen, waarin veel van de hierboven genoemde thema’s uit de strategie ook aan
bod kwamen. In de zomer van 2020 heeft het Europees Parlement aangegeven met interesse
uit te kijken naar de strategie voor offshore hernieuwbare energie, maar het parlement
heeft nog niet gereageerd op de gepubliceerde strategie.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief
met kanttekening. De mededeling richt zich met name op het energiebeleid. Op grond
van artikel 4, lid 2, onder i, VWEU heeft de Unie een gedeelde bevoegdheid met de
lidstaten op dit terrein. De kanttekening betreft de door de Commissie aankondigde
actie op het gebied van defensie die volgens het kabinet door de lidstaten dient te
worden uitgevoerd. Nationale veiligheid is op grond van het artikel 4, lid 2, VEU
uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van de mededeling is positief. De
grootschalige ontwikkelingen en grote ambities op het gebied van hernieuwbare energie
op zee en de groeiende interesse voor geïntegreerde netinfrastructuur op zee vragen
om een grensoverschrijdende aanpak. Europese aanpak, afstemming en planning verhogen
de efficiëntie (zowel qua kosten als qua ruimtelijke impact) van de benodigde omvangrijke
toekomstige investeringen. Om de in de mededeling aangekondigde maatregelen en ambities
te realiseren is enkel optreden op lidstaatniveau niet efficiënt, wat optreden op
grensoverschrijdend regionaal en/of EU-niveau rechtvaardigt.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling is positief.
De voorgestelde maatregelen zijn passend om de grootschalige uitrol van hernieuwbare
energie op zee richting 2050 te realiseren, omdat het de verwachting van het kabinet
is dat met name de focus die de Commissie legt op nauwere grensoverschrijdende samenwerking
op zeebekkenniveau een noodzakelijke bijdrage zal leveren aan de grootschalige uitrol
van hernieuwbare energie op zee. De beoogde maatregelen laten, onder andere doordat
de Commissie wegblijft van nationale doelen en verplichtingen, voldoende ruimte aan
de lidstaten om eigen invulling te geven aan de inrichting van het nationale beleid.

d) Financiële gevolgen

Uit dit voorstel van de Commissie volgen geen rechtstreekse financiële consequenties.
Afhankelijk van de uitwerking van door de Commissie voorgestelde acties, nog te maken
beleidskeuzes en markttechnische (kosten)ontwikkelingen kunnen financiële gevolgen
zich mogelijk voordoen.

Het kabinet vindt, zoals hierboven bij de beoordeling van het voorstel reeds aangegeven,
dat er aanvullende analyses door de Commissie moeten komen naar de uitwerking van
verschillende marktmodellen, inclusief offshore biedzones, en de effecten daarvan
op de betreffende projecten, voordat een specifiek marktmodel leidend wordt.

Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2021–2027 en NGEU en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten en concurrentiekracht

Op dit moment zijn de mogelijke consequenties van deze mededeling voor de regeldruk
nog onbekend. Daar waar de Commissie wetgeving beoogt, dient het uitgangspunt te zijn
dat deze zo lastenluw mogelijk wordt ingericht. Om vroegtijdig zicht te krijgen op
potentiële regeldrukverhogende voorstellen zou de Commissie impact assessments kunnen
uitvoeren.