Brief regering : Stand van zaken invordering en inningskosten en opbrengsten belastingsoorten

Nr. 746
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2020

Op woensdag 11 november jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 23, debat over Pakket Belastingplan
2021) heeft uw Kamer tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2021 aandacht
gevraagd voor de stand van zaken met betrekking tot de invordering van belastingen
en toeslagen. De heer Omtzigt heeft de vraag gesteld hoe het staat met de achterstand
bij de invordering, al dan niet in relatie tot de coronacrisis, en in welke mate bedragen
ingevorderd kunnen worden en op welke wijze dat gebeurt. In de motie van de leden
Van Haga en Baudet is gevraagd om een overzicht van de inningskosten en de opbrengsten
van verschillende belastingsoorten en accijnzen1.

Met deze brief berichten wij uw Kamer over de stand van zaken met betrekking tot de
invordering van belastingen en toeslagen. Verder geef ik een overzicht van de uitvoeringskosten
en de opbrengsten van de diverse belasting- en premieontvangsten en accijnzen op basis
van de uitvoeringskosten in 2019. Voornoemde motie is hiermee afgedaan.

Stand van zaken invordering van belastingen

Het doel van de invordering is in het algemeen om vrijwillige betaling, al dan niet
via een regeling, te stimuleren. Zo wordt rechtsgelijkheid geborgd en wordt voorkomen
dat belasting betalen door burgers en bedrijven als een vrijblijvendheid wordt gezien.
Ook wordt schuldophoping voorkomen door in contact te treden met schuldenaren. Voor
degenen die niet kunnen betalen zijn betalingsregelingen mogelijk en degenen die niet
willen betalen, krijgen te maken met (passende) dwanginvorderingsmaatregelen.

Pauzeren invorderingsactiviteiten

Tijdens de coronacrisis heeft de Belastingdienst inclusief Toeslagen, Douane en FIOD
– met een aantal aanpassingen – zijn publieke taak waar mogelijk uitgevoerd. Dit geldt
voor de telefonische/digitale dienstverlening, de uitvoering van de fiscale steunmaatregelen
en opsporing.

Sinds maart 2020 is de invordering van belastingen en toeslagen echter grotendeels
stopgezet2 en zijn deurwaarders niet ingezet in de reguliere inningsprocessen. Het opschorten
van de (dwang)invordering heeft het mogelijk gemaakt om medewerkers te onttrekken
aan de lopende invorderingsprocessen en deze in te zetten op de behandeling van de
verzoeken om uitstel van betaling en het bellen van ondernemers. Daarnaast heeft ook
de Belastingdienst de gevolgen van de coronacrisis ondervonden: de meeste medewerkers
werken vanuit huis.

Hervatten invorderingsactiviteiten

Sinds juli 2020 wordt stapsgewijs toegewerkt naar het volledig hervatten van de opgeschorte
invorderingsactiviteiten. Bij de herstart van het invorderingsproces wordt steeds
rekening gehouden met de menselijke maat: invorderings-maatregelen worden voorafgegaan
door of gaan gepaard met een extra communicatiemoment richting de belastingschuldige.
Belastingschuldigen worden op deze manier niet verrast door dwanginvorderingsmaatregelen.
Ook is er oog voor de veiligheid van zowel burgers als medewerkers. Er wordt gewerkt
conform de RIVM-richtlijnen en de door de Belastingdienst ontwikkelde protocollen.

De volgende activiteiten hebben plaatsgevonden:

– De verzending van betalingsherinneringen en aanmaningen is in juli 2020 hervat. In een bijsluiter is uitgelegd welke mogelijkheden er zijn om uitstel, ondersteuning
of een betalingsregeling te krijgen. Aan ondernemers en burgers die uitstel van betaling
hebben (aangevraagd) zijn geen betalingsherinneringen of aanmaningen verstuurd.

– Het pauzeren van de (dwang)invordering zag voor de Douane op binnenlandse accijnzen
en verbruiksbelastingen van alcoholvrije dranken en op douanerechten. Ook voor Douane
zijn de invorderingsmaatregelen weer opgestart in juli 2020.

– In augustus 2020 is de Belastingdienst gestart met het versturen van vooraankondigingen voor dwangbevelen,
met daarin informatie over het komende dwangbevel.

– Vorderingen (loonvorderingen, betalingsvorderingen en overheidsvorderingen) worden
ook weer beperkt opgestart; bij deze invorderingsmaatregelen wordt geen deurwaarder
ingezet.

– In september 2020 zijn de eerste dwangbevelen verzonden.

Voor toeslagen geldt dat alleen het verzenden van betalingsherinneringen en aanmaningen
(net als voor belastingen) in juli 2020 is hervat. Aan ondernemers en burgers die
uitstel van betaling hebben (aangevraagd) of die vallen onder de herstelpopulatie
van toeslagen en die een openstaande belastingschuld hebben, zijn geen betalingsherinneringen
of aanmaningen verstuurd.

Bij de herstart van de invordering van toeslagen is ervoor gekozen om eerst persoonlijk
contact met toeslagschuldigen te hebben voordat dwangbevelen zouden worden verzonden.
Er is een pilot uitgevoerd waarbij 300 toeslagschuldigen zijn gebeld voorafgaand aan
het verzenden van een dwangbevel. De resultaten van die pilot worden nu geïnventariseerd
en geanalyseerd. Vervolgens zal een plan van aanpak worden gemaakt voor het vervolg
van het opstarten van de dwanginvordering bij toeslagen. Over het vervolg van de invordering
bij toeslagen vindt nog overleg plaats.

Voor belastingen is het de bedoeling om het tenuitvoerleggen van de dwangbevelen met
inzet van de deurwaarder te hervatten zodra de beperkende contactmaatregelen (zoals
de beperking van reisbewegingen) dat toelaten.

Ook voor de inzet van deurwaarders geldt dat de werkzaamheden stapsgewijs, op passende
wijze en met de menselijke maat zullen plaatsvinden. In eerste instantie reikt een
deurwaarder een flyer uit bij het contact met schuldenaren (vóórdat dwanginvordering
plaatsvindt). In de flyer staat informatie over schuldhulp bij de gemeente en uitstelmogelijkheden
bij de Belastingdienst. De inzet van deurwaarders in deze fase van het invorderingsproces
is van belang om mensen die niet kunnen betalen te kunnen onderscheiden van mensen
die niet willen betalen. Voor beide groepen moeten passende maatregelen genomen kunnen
worden. Ieder contactmoment is een gelegenheid om met de belastingschuldige (die dat
vaak zelf niet kan of durft) zijn schuldpositie te bespreken. Voor degenen die niet
willen betalen kunnen repressieve maatregelen worden ingezet (zoals vorderingen en
beslaglegging).

Invordering in cijfers

Belastingen

Per 1 oktober 2020 is er een bedrag van ongeveer € 35 miljard aan openstaande vorderingen
voor de grote belastingen zoals omzetbelasting, loonheffingen, inkomstenbelasting,
vennootschapsbelasting en motorrijtuigenbelasting. Er zijn verschillende redenen voor
het feit dat het nog openstaande bedrag nog niet is ingevorderd. Op dit moment staat
€ 11,3 miljard aan vorderingen open die betrekking hebben op het versoepelde uitstelbeleid
in verband met de coronacrisis en € 1,1 miljard aan ander betalingsuitstel. Daarnaast
is € 9,5 miljard nog niet invorderbaar, omdat terzake bezwaar is gemaakt. Het gaat
hier niet om een betalingsachterstand. Dat geldt ook voor € 5,3 miljard aan uitstaande
bedragen waarvan de betalingstermijn nog niet is verstreken. Ook staat er nog € 1,1
miljard open aan faillissementsvorderingen en bedragen voor schuldsanering. Voor de
resterende € 6,5 miljard zijn alle herinneringen, aanmaningen en dwangbevelen (voor
zover de respectievelijke betalingstermijnen zijn verstreken) inmiddels verzonden.

Omdat het om grote bedragen gaat, zijn deze cijfers vergeleken met de stand van zaken
in 2019. De conclusie is dat deze bedragen, met uitzondering van het uitstel in verband
met de coronacrisis, niet wezenlijk afwijken van de bedragen in dezelfde maand in
2019 (zie onderstaande tabel). Wel is er meer bezwaar gemaakt tegen naheffingsaanslagen.
Ook is sprake van een beperkte stijging van de openstaande schuld in de invordering
(ca. € 300 miljoen) ten opzichte van vorig jaar. Binnen de invordering heeft een verschuiving
plaatsgevonden omdat de deurwaardersinzet nog niet is opgestart. Hierdoor zijn meer
vorderingen nog in de fase van massale incasso (betalingsherinneringen, aanmaningen
en dwangbevelen) en minder in de dwanginvordering (vorderingen en beslagleggingen).

Bedragen x miljard euro

 

2019

2020

verschil

Uitstel corona

–

11,3

+ 11,3

Uitstel anderszins

1,6

1,1

– 0,5

Bezwaar

8,0

9,5

+ 1,5

Binnen betalingstermijn

5,7

5,3

– 0,4

Faillissement en schuldsanering

1,1

1,1

–

Invordering (massale incasso)

3,0

4,0

+1,0

Invordering (dwanginvordering)

3,2

2,5

– 0,7

Openstaande vorderingen totaal

22,6

34,8

12,2

Toeslagen

Het totaal aan terug te vorderen toeslagbedragen bedraagt op 1 oktober 2020 iets meer
dan € 1,3 miljard. De invordering van ongeveer € 197 miljoen aan vorderingen is gepauzeerd
in verband met uitstel op bezwaar.

Voor € 496 miljoen is sprake van een betalingsregeling en voor € 198 miljoen aan openstaande
terugvorderingen is geen betalingsachterstand, omdat de betalingstermijn nog niet
is verstreken. Voor het resterende bedrag van € 455 miljoen zijn invorderingsmaatregelen
beperkt gestart.

Bedragen x miljoen euro

Uitstel (betalingsregelingen)

496

Bezwaar

197

Binnen betalingstermijn

198

 
 

Invordering (massale incasso)

455

Invordering (dwanginvordering)

–

Openstaande vorderingen totaal

1.346

Budgettaire gevolgen

De dwanginvordering en de inzet van deurwaarders vormen het sluitstuk van de inningsketen
die belastingontvangsten genereert en, in het verlengde daarvan, ook niet-belastingontvangsten
(doorberekende invorderingskosten, boetes en rente) genereert. Het gedurende langere
tijd niet invorderen leidt tot het later innen van openstaande schulden of, in het
uiterste geval, tot meer oninbare vorderingen en dus tot budgettaire derving.

Omdat het huidige bedrag onder de invordering niet veel hoger is dan een jaar geleden,
wordt momenteel nog geen wezenlijk hogere derving verwacht dan gebruikelijk voor het
reguliere invorderingsproces. Met betrekking tot de coronaschuld geldt dat het versoepelde
uitstelbeleid voor ondernemers in verband met de coronacrisis nog loopt en dat de
bijbehorende betalingsregeling vanaf 1 juli 2021 in werking treedt. In verband met
mogelijke faillissementen wordt de derving door afstel door het verruimde uitstel
momenteel geschat op ongeveer 0,7 miljard euro. Dit bedrag is met onzekerheden omgeven.

Voor het later innen van niet-belastingontvangsten bieden de reeds in suppletoire
begrotingen opgenomen mutaties vooralsnog voldoende dekking. Eventuele additionele
uitvoeringskosten worden gedekt op artikel 1 Belastingen.

Als het verder opstarten van de invordering langer duurt dan nu voorzien, bestaat
de kans op negatieve kaseffecten op de begroting (kans op extra tegenvallers).

Uitvoeringskosten en opbrengsten

De administratie van de Belastingdienst is niet ingericht op kosten per belastingsoort.
Om dit inzicht toch te verschaffen, wordt jaarlijks een uitgavenmodel Belastingdienst
ontwikkeld, waarmee uitgaven (onder meer) naar belastingsoorten worden toegerekend.
Hierbij worden de belastingsoorten en accijnzen niet allemaal onderscheiden, maar
wordt gewerkt met de grootste belastingsoorten en enkele clusters van fiscale wetten.
De belastingen die in het model zijn te onderscheiden zijn opgenomen in de tabel.

Wat de uitvoeringskosten betreft, onderscheiden we de kosten die we direct toe kunnen
rekenen aan de uitvoering van een belastingsoort, zoals de kosten van toezicht in
het primaire proces, en de niet-direct toerekenbare kosten die voor de organisatie
in den brede worden gemaakt. Denk hierbij aan ondersteunende personele en financiële
processen, huisvesting en ICT-uitgaven die met belastingdienstbrede uitvoeringsprocessen
zijn gemoeid. Deze niet-direct toerekenbare kosten worden met verdeelsleutels aan
de (clusters van) fiscale wetten toebedeeld.

Belastingmiddelen

Direct toerekenbaar

Niet-direct toerekenbaar

Belasting- en premieontvangsten

Autobelastingen

60

92

8.372

Dividend- & Kansspelbelasting

5

5

6.858

Inkomensheffing

362

436

2.683

Loonheffingen

128

148

154.132

Milieubelastingen

3

3

7.150

Omzetbelasting

247

280

56.473

Belastingen van Rechtsverkeer

9

8

5.863

Schenk- en Erfbelasting

26

41

1.926

Vennootschapsbelasting

142

140

25.949

Accijnzen en verbruiksbelasting

16

20

12.336

Invoerrechten

58

69

3.397

Totaal

1.056

1.243

285.139

Directe en niet-direct toerekenbare uitgaven 2019 en belasting- en premieontvangsten
per (cluster) belastingmiddelen afgerond op miljoenen euro’s. De in de tabel opgenomen
ontvangsten voor de autobelastingen zijn inclusief de provinciale opcenten (€ 1,7
miljard), voor de milieubelastingen inclusief de opslag duurzame energie (€ 1,6 miljard)
en voor de loonheffingen inclusief de werkgeversbijdrage kinderopvang (€ 1,3 miljard).
Het bij de inkomensheffing vermelde bedrag is een saldo van € 19 miljard ontvangsten
en € 16 miljard teruggaven.

De uitvoeringskosten per belastingsoort zijn, zoals uit bovenstaande tabel is af te
leiden, beperkt ten opzichte van de ontvangsten. Er is ook geen direct evenredig verband
te leggen tussen de kosten van de uitvoering en de ontvangsten van het belastingmiddel.

Het uitgavenmodel wordt jaarlijks verbeterd; de mogelijkheid tot verdere verdieping
naar afzonderlijke belastingmiddelen zal voor het volgende model worden verkend.

De Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane, A.C. van Huffelen