Brief regering : Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim

Nr. 2987 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Methaanstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2980)

Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 2982)

Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2984)

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus (Kamerstuk 22 112, nr. 2985)

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2988)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake
de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim (herschikking)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 579 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:095951f7-fcb5-11ea-b… en https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:095951f7-fcb5-11ea-b…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Transportraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Defensie

h) Rechtsbasis

Artikel 100, tweede lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU).

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 22 september 2020 presenteerde de Commissie twee voorstellen voor het vernieuwen
van het regelgevend kader voor het gemeenschappelijke Europees luchtruim (single European sky, SES). Dit fiche gaat over de voorgestelde aanpassing van het voorstel voor herschikking
(recast) van de regelgeving inzake de tenuitvoerlegging van SES (hierna: het aangepaste herschikkingsvoorstel
SES). Voor het andere voorstel – een herziening van de regelgeving om het Europees
Agentschap voor luchtvaartveiligheid (European Union Aviation Safety Agency, EASA) op te kunnen laten treden als prestatiebeoordelingsorgaan1 (Performance Review Body, PRB) voor SES (hierna: voorstel prestatiebeoordelingsorgaan) – is een separaat fiche
opgesteld2. Beide voorstellen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De voorstellen hebben
als doel om het beheer van het Europese luchtruim te moderniseren en duurzamere en
efficiëntere vliegpaden te bereiken.

De Commissie ziet twee grote uitdagingen voor het Europese luchtruim: ten eerste meer
schaalbare luchtverkeersleidingscapaciteit voor een zo veilig, kostenefficiënt en
milieuvriendelijk mogelijk luchtverkeersmanagement om vertragingen en extra uitstoot
te minimaliseren, en ten tweede een vermindering van de milieu impact door passende
maatregelen op het gebied van luchtverkeersmanagement. De twee Commissie voorstellen
moeten gezamenlijk deze problemen aanpakken.

Onderhavig voorstel – het aangepaste herschikkingsvoorstel SES – is een opvolging
van het SES initiatief dat in 2004 is gestart om de fragmentatie in het Europese luchtruim
te verminderen en de prestatie van luchtverkeerbeheer te verbeteren als het gaat om
veiligheid, capaciteit, kosten-efficiëntie en milieu. In het kader van het SES initiatief
zijn twee uitgebreide wetgevingspakketten met betrekking tot het gemeenschappelijk
Europees luchtruim opgesteld – «SES 1» en «SES 2», in totaal bestaande uit vier verordeningen.
In 2013 heeft de Commissie een voorstel gepresenteerd voor herziening van de SES-regelgeving
(dit voorstel tot herziening is ook wel bekend onder de naam SES2+) via de procedure
van herschikking3. De onderhandelingen over dit voorstel liggen sinds 2015 stil, aangezien de situatie
rondom Gibraltar4 de triloogonderhandelingen in de weg stond. Door de uittreding van het VK uit de
EU vormt dit geen blokkade meer. Gezien de verdere technologische ontwikkelingen en
de aanhoudende groei van het luchtverkeer tot begin 2020, en de veranderende politieke
context door de Europese Green Deal, acht de Commissie het nodig om het SES2+ voorstel
te actualiseren.

Het aangepaste herschikkingsvoorstel SES bevat een aantal nieuwe elementen die nadrukkelijk
verder gaan dan het SES2+ voorstel uit 2013. Zo wordt voorgesteld om de samenwerking
tussen nationale toezichthouders en het prestatiebeoordelingsorgaan5 te vergroten, gecombineerd met het versterken van de rol en onafhankelijkheid van
nationale toezichthouders. Een tweede belangrijk, nieuw element is de uitbreiding
van de bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan op het terrein van prestatiesturing.
Een derde nieuwe element is de versterking van het netwerkmanagement door een uitbreiding
van bevoegdheden van de netwerkbeheerder (network manager, NM)6. Zo wordt het netwerkoperatieplan (Network Operations Plan, NOP)7, waaraan de nationale luchtverkeersleidingsorganisaties gehouden zijn, verplichtend.
De netwerkbeheerder kan in zijn additionele functie als capaciteitsmanager, een vierde
nieuw element, via het prestatiebeoordelingsorgaan corrigerende maatregelen voorstellen
voor deze nationale luchtverkeersleidingsorganisaties, zoals het voorschrijven van
een andere manier van werken. Daarnaast wordt als vijfde nieuw element de netwerkbeheerder
verantwoordelijk voor luchtruim- en infrastructuurmanagement8. Een zesde nieuw element is de mogelijkheid om vrijwillig bepaalde diensten, zoals
datavoorziening, los te koppelen van de luchtverkeersdienstverlening en extern uit
te besteden. Ook zijn functionele luchtruimblokken (functional airspace blocks, FABs) niet langer verplicht. Verder wordt voorgesteld om diverse bepalingen die
nu onderdeel zijn van de EASA Basisverordening9 te verplaatsen naar het aangepaste herschikkingsvoorstel SES.

De Commissie stelt dat met het aangepaste herschikkingsvoorstel SES dezelfde doelstellingen
worden nagestreefd als met het SES2+ voorstel uit 2013, namelijk het versterken van
de concurrentiekracht van het Europees luchtvervoerssysteem ten opzichte van andere
vergelijkbare regio's, en het gemeenschappelijk Europees luchtruim verder uit te bouwen.
Het voorstel moet versnippering in het Europees luchtruim tegengaan, zodat dit luchtruim
efficiënter kan worden beheerd, het capaciteitstekort kan worden aangepakt zodat vertragingen
en de daaruit voortvloeiende extra emissies kunnen worden tegengegaan. Dit moet bijdragen
aan de doelstelling van Europese Green Deal om de CO2-uitstoot te verminderen. Door
het luchtverkeerbeheer schaalbaar te maken moet het systeem beter kunnen omgaan met
zowel de aanhoudende verkeersgroei van de afgelopen jaren als met onvoorziene verkeersschommelingen,
zoals bijvoorbeeld veroorzaakt door de COVID-19 pandemie.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie stelt dat met het gewijzigde voorstel dezelfde doelstellingen worden
nagestreefd als met het voorstel voor herschikking van SES2+ van 2013. Om deze reden
heeft de Commissie wederom gekozen voor een herschikkingsvoorstel en zou het impact
assessment uit 201310 volstaan.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet steunt de doelstellingen van een gemeenschappelijk Europees luchtruim.
Ook het Nederlands beleid is gericht op het borgen van de veiligheid, vergroten van
de capaciteit, minimaliseren van de milieu impact en waar mogelijk verlagen van de
kosten van het luchtverkeerbeheer.

Binnen het huidige regelgevingskader wordt in Nederland bijgedragen aan de SES doelen
via onder andere het civiel-militaire Programma Luchtruimherziening, de sturing van
het kabinet op de prestaties van de luchtverkeersleidingsorganisaties en 1ATM11.

De luchtnavigatiedienstverlening in Nederland wordt uitgevoerd door het zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO) Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), het Ministerie van Defensie,
de internationale organisatie EUROCONTROL (Maastricht Upper Area Control Centre, MUAC)
en het KNMI. Deze organisaties vallen onder de (deels gezamenlijke) verantwoordelijkheid
van de Ministers van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie.

Het kabinet ziet de «militaire waarborgen» uit de huidige Single European Sky (SES)
raamwerkverordening12, waarin onder meer staat dat «SES-voorschriften niet van toepassing zijn op militaire
operaties en trainingen», als randvoorwaarde voor de efficiënte uitvoering van de
grondwettelijke taak van de krijgsmacht en wenst deze te behouden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet beoordeelt de doelstellingen om het beheer van het Europese luchtruim
te moderniseren, en duurzamere en efficiëntere vliegpaden te bereiken, als positief.
De doelstellingen die met onderhavig voorstel en het voorstel prestatiebeoordelingsorgaan
worden nagestreefd worden reeds door het kabinet ondersteund en ten uitvoering gebracht.

Het kabinet is echter kritisch op de manier hoe de Commissie invulling wil geven aan
deze doelstellingen. Overkoepelend betreft het voorstel vooral een uitbreiding van
bevoegdheden van Europese organisaties. Deze bevoegdheden worden momenteel door de
lidstaten uitgeoefend of betreffen nieuwe bevoegdheden. Het kabinet acht dat met deze
voorgestelde uitbreidingen van bevoegdheden van Europese organisaties de inhoud en
vorm van het voorgestelde optreden te ver gaan en dat onvoldoende ruimte wordt gelaten
aan de lidstaten hoe zij hun luchtruim en luchtvaartnavigatiedienstverlening, en het
toezicht daarop, inrichten en aansturen. De Commissie geeft onvoldoende onderbouwing
in hoeverre de doelstellingen kunnen worden bereikt met de voorgestelde maatregelen
in het aangepaste herschikkingsvoorstel SES. Daarnaast acht het kabinet het reeds
mogelijk binnen de huidige SES regelgeving de doelstellingen van het aangepaste herschikkingsvoorstel
SES na te streven.

De maatregelen, die met het aangepaste herschikkingsvoorstel SES worden voorgesteld,
worden door het kabinet grotendeels beoordeeld als vergaand en significant. Een duidelijke
onderbouwing voor deze nieuwe voorstellen ontbreekt. Hieronder wordt de Nederlandse
beoordeling van en inzet bij de belangrijkste maatregelen weergegeven.

Uitbreiding bevoegdheden: De voorgestelde uitbreiding van bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan
en de voorgestelde uitbreiding van de bevoegdheden van de netwerkbeheerder zorgen
beide voor een inperking van de sturingsmogelijkheden van lidstaten. De planning van
nationale infrastructuurprojecten en luchtruiminrichting worden belegd bij de netwerkbeheerder
door middel van het verplichte netwerkoperatieplan dat moet worden goedgekeurd door
de netwerkbeheerder. Dit betreft een nieuwe bevoegdheid voor de netwerkbeheerder die
momenteel onder de verantwoordelijkheden van de lidstaten valt. Verder wordt de bevoegdheid
over prestatiesturing (inclusief financiering) van de luchtverkeersdienstverlening
belegd bij het vernieuwde prestatiebeoordelingsorgaan door middel van het rechtstreeks
indienen van de prestatieplannen van de verschillende luchtverkeersdienstverleningsorganisaties
bij dit orgaan. Onder de huidige SES-regelgeving zijn het de lidstaten die prestatieplannen
voor de luchtverkeersdienstverlening ontwikkelen en een prestatieplan indienen bij
de Commissie. Deze voorgestelde uitbreiding van de verantwoordelijkheden van de Europese
organisaties met betrekking tot luchtruimontwerp en -beheer en prestatiesturing is
niet noodzakelijk en bovendien onwenselijk. Het kan ervoor zorgen dat nationale luchtverkeersleidingsorganisaties
minder binding krijgen met de nationale prioriteiten en het risico bestaat dat Europese
organisaties gaan bepalen waarin en wanneer nationale luchtverkeersdienstverleners
mogen investeren, ook als dit niet in lijn is met nationaal luchtvaartbeleid. Het
kabinet zal zich inzetten op het voorkomen van uitbreiding van bevoegdheden van het
prestatiebeoordelingsorgaan en de netwerkbeheerder, omdat dit volgens het kabinet
niet leidt tot het bereiken van de doelstellingen.

Militair- en staatsbelang: Het nemen van besluiten met betrekking tot inhoud, reikwijdte of uitvoering van militaire
operaties en trainingen valt niet onder art. 100, lid 2, VWEU, en is daarmee een nationale
bevoegdheid. Het aangepaste herschikkingsvoorstel SES mag geen (negatieve) invloed
hebben op de strategische autonomie van lidstaten op het gebied van veiligheid en
defensie. De expliciete uitzonderingsclausule die gebruikelijk is in de Europese luchtvaart-regelgeving
voor militaire operaties en trainingen, in het voorstel opgenomen onder art. 1, lid 2,
dient minimaal te worden gehandhaafd in het aangepaste herschikkingsvoorstel SES.

Inrichting publiek bestuur: Het kabinet steunt de focus in de voorstellen op prestatieverbetering, maar benadrukt
het belang van maatwerk gelet op lokale omstandigheden. Er zijn grote verschillen
in de complexiteit van het Europees luchtruim, onder andere door de ligging en omvang
van luchthavens, en in het verkeersaanbod in de verschillende delen van de EU. De
nationale toezichthouders zijn in de beste positie om de balans in de prestaties tussen
netwerkbelang en lokale randvoorwaarden te beoordelen. Vanwege de onderlinge verschillen
in het luchtruim mag er geen sprake zijn van een one size fits all benadering.

Gelet op de verantwoordelijkheid van de staat is sturing op de prestaties, zoals een
duurzame financiële huishouding van de luchtverkeersdienstverleners noodzakelijk.
Door de sturing van en verantwoordelijkheid voor de luchtverkeersdienstverleners voor
een omvangrijk deel te beleggen bij het prestatiebeoordelingsorgaan en de netwerkbeheerder,
zal Nederland onvoldoende kunnen sturen op de kwaliteit en continuïteit van de luchtverkeersdienstverlening
in het eigen luchtruim, en de uitvoering van het nationale luchtvaartbeleid.

Lokale omstandigheden: Ook de voorgestelde aanpassingen om het netwerk te optimaliseren onder verantwoordelijkheid
van de netwerkbeheerder gaan volgens het kabinet te ver. Netwerkoptimalisatie moet
worden ingezet als een instrument om efficiënte en duurzame connectiviteit mogelijk
te maken. De rol van de «knopen» in het netwerk – het lokale luchtruim en de luchthavens
– vereist nauwe betrokkenheid van lidstaten en lokale partijen. Daarnaast dient voor
de civiele luchtvaart een afweging gemaakt te kunnen worden tussen lokale en netwerkbelangen.
Het kabinet ziet graag dat deze rol bij de lidstaat blijft.

Digitalisering: Verdere digitalisering door de toepassing van meer en nieuwe digitale technologie
wordt nagestreefd om het Europese luchtverkeerbeheersysteem flexibeler te maken, zodat
efficiënter omgegaan kan worden met veranderende behoeften bij toe- of afname van
het vliegverkeer. De toegevoegde waarde (in termen van: verminderen kosten, verhogen
en beter schaalbaar maken van capaciteit, vergroten veiligheid en verlaging milieubelasting)
en tevens de bijkomende nadelen van de voorgestelde aanpassingen op dit gebied zijn
niet duidelijk. Digitalisering is een veelbelovende ontwikkeling die nader moet worden
onderzocht. Het kabinet zal vragen om nader onderzoek te doen naar waar digitalisering
voor luchtnavigatiedienstverlening een oplossing kan zijn om de doelstellingen te
bereiken.

Complexiteit: Het voorstel introduceert meer complexiteit in het landschap van de betrokken organisaties
en instituten door onder andere: 1) het loskoppelen van de verschillende luchtvaartnavigatiediensten
voor het lagere (terminal) en het hogere (en-route) luchtruim, communicatie, navigatie
en radardiensten, luchtvaartmeteo en luchtverkeerbeheer (ATM) data diensten, met hiermee
gepaard gaande introductie van marktwerking voor een deel van deze diensten, 2) het
splitsen van toezichttaken voor en-route en terminal luchtruim tussen, respectievelijk,
het prestatiebeoordelingsorgaan en de nationale toezichthouder (NSA), en 3) het vergroten
van de onafhankelijkheid van NSAs. Het voorstel is ook op deze aspecten niet met een
grondige integrale analyse van de voor- en nadelen (kosten, veiligheid, capaciteit,
etc.) onderbouwd. De impact van de maatregelen om NSAs te versterken wordt daarnaast
deels ondermijnd doordat het prestatiebeoordelingsorgaan op EU-niveau besluiten kan
nemen die leiden tot strikte randvoorwaarden voor de ruimte in de besluitvorming van
de NSA. Daarnaast gaat het voorstel te ver door het stellen van gedetailleerde eisen
over de opzet, inrichting en bemensing van de NSA. Deze vergaande complexiteit lijkt
eerder contraproductief en het kabinet zal op deze punten meer opheldering vragen
om een definitief oordeel te kunnen vormen.

Regionale samenwerking: Er wordt voorgesteld om de verplichting om met andere lidstaten samen te werken in
functionele luchtruimblokken (Functional Airspace Blocks, FABs) te verwijderen, omdat volgens de Commissie de toegevoegde waarde ervan niet
is bewezen. Het kabinet vindt dat via FABs laagdrempelige samenwerking tussen buurlanden
op verschillende vlakken (lidstaten, luchtverkeersdienstverleners en NSAs) mogelijk
wordt gemaakt. Er vindt in de huidige situatie ook regelmatig coördinatie plaats tussen
FABs. De netwerkbeheerder werkt samen met de FABs om stap voor stap knelpunten in
het Europese luchtruim op te lossen. Via FABs wordt geleidelijk toegewerkt naar een
gemeenschappelijk Europees luchtruim, bijvoorbeeld ook door het opstellen van prestatieplannen
op FAB-niveau in plaats van per lidstaat. Hiermee wordt prestatieverbetering over
een groter volume luchtruim ondersteund. Het kabinet is voorstander van het handhaven
van FABs in de regelgeving. Daar waar de regelgeving rondom FABs kan worden verbeterd,
zal het kabinet zich daarvoor inzetten. Er wordt verder in het voorstel niet gesproken
over stimulering van FABs.

Doel/middel regelgeving: Het voorstel heeft tot doel om het luchtverkeerbeheer veerkrachtiger en duurzamer
te maken. Het kabinet is van mening dat alle voorgestelde maatregelen beoordeeld moeten
worden op hun bijdrage aan het nastreven van dit doel, maar de informatie hiervoor
ontbreekt in veel gevallen. Daarnaast is het kabinet van mening dat voor SES op Europees
niveau moet worden gewerkt met doelregelgeving. Nu worden steeds meer methodieken
voorgeschreven om tot bepaalde doelen te komen en steeds meer details in de regelgeving
geïntroduceerd. Dit was al een groot bezwaar tegen het eerste herschikkingsvoorstel
uit 2013. Dit gaat in tegen de positie van het kabinet bij het stellen van en invulling
geven aan de prestatie-eisen. Luchtverkeersdienstverleners zouden in grote mate zelf
en in nauwe onderlinge samenwerking moeten kunnen bepalen hoe de doelen gerealiseerd
worden, rekening houdend met zowel het lokale als het netwerkbelang.

Keuze instrument: Doordat de Commissie gebruik maakt van de herschikkingsmethodiek was er geen verplichting
voor de Commissie voor onderhavig voorstel een impact assessment uit te voeren. In
dit voorstel worden echter dusdanig veel nieuwe en vaak ingrijpende wijzigingen voorgesteld
ten opzichte van de nu geldende SES verordeningen, dat het kabinet van mening is dat
het voorstel niet zonder nieuwe impact assessment had kunnen worden aangeboden. Het
voorstel wordt ondersteund door de impact assessment van het SES2+ voorstel uit 2013.
De situatie in de luchtvaart en het luchtverkeerbeheer ten opzichte van 2013 is substantieel
gewijzigd, ook als de effecten van COVID-19 buiten beschouwing worden gelaten. Hierdoor
is de impact assessment uit 2013 volgens het kabinet niet meer van toepassing. Om
een goede beoordeling van de wijzigingen te kunnen uitvoeren is een degelijke onderbouwing
echter wel noodzakelijk.

Tenslotte dient opgemerkt te worden dat het voorstel is opgesteld voorafgaand aan
de COVID-19 crisis, welke een grote impact heeft op de luchtvaartsector. De komende
jaren zal het verkeer niet het niveau van 2019 bereiken, waardoor andere issues en
behoeften zullen spelen in het luchtruim. Het kabinet vindt dat mede door deze veranderende
omstandigheden opnieuw bekeken moet worden of de voorgestelde aanpassingen proportioneel
en urgent zijn.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel is kritisch ontvangen. Lidstaten zijn verdeeld over de aanpak van de
Commissie. Zo zijn enkele lidstaten van mening dat voor dit voorstel een gebruikelijk
voorbereidingsproces gevolgd had moeten worden, inclusief een nieuw impact assessment,
zoals gebruikelijk bij nieuwe wetgevingsvoorstellen van de Commissie. De onderdelen
in het voorstel die zien op een uitbreiding van bevoegdheden op Europees niveau worden
door meerdere lidstaten kritisch bekeken. Volgens diverse lidstaten mag er, vanwege
de onderlinge verschillen in het EU luchtruim, geen sprake zijn van een one size fits all benadering.

In het Europees Parlement werd al lange tijd uitgekeken naar dit voorstel. Het voorstel
is over het algemeen positief ontvangen. Enkele leden zijn kritisch over de onderbouwing
van de bijdrage van dit voorstel aan het behalen van de doelstelling op het gebied
van duurzaamheid.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 100, lid 2, VWEU. Op grond van dit artikel kunnen het Europees
Parlement en de Raad, in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, volgens
de gewone wetgevingsprocedure, passende bepalingen vaststellen voor de luchtvaart.
Op het terrein van vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid van de EU en de
lidstaten (artikel 4, lid 2, onder g), VWEU).

b) Subsidiariteit

De beoordeling van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Internationale
samenwerking op het gebied van luchtruimbeheer en luchtvaartnavigatiediensten geschiedt
reeds in de ICAO op grond van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart.
De afspraken in dat verband zijn slechts in beperkte mate bindend en niet direct werkend.
De wenselijkheid van communautaire wetgeving en samenwerking sluit aan op de doelstellingen
van SES. De beoogde doelen van het onderhavige voorstel gericht op schaalbare luchtverkeersleidingscapaciteit
en vermindering van de milieu impact zouden door gemeenschappelijke regelgeving kunnen
worden bereikt. Het kabinet is daarom ook voorstander van een netwerk georiënteerde
aanpak. Met louter maatregelen van afzonderlijke lidstaten kan het doel niet worden
verwezenlijkt. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving slechts op
EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit van het aangepaste herschikkingsvoorstel SES wordt als negatief
beoordeeld. Het voorstel gaat op onderdelen aanzienlijk verder dan nodig is om de
beoogde doelen te bereiken, en laat daarbij onvoldoende ruimte voor de lidstaten om
hun noodzakelijke verantwoordelijkheden in te vullen. Dit is onder meer het geval
bij de aanvulling van bevoegdheden van de netwerkbeheerder ten aanzien van de planning
van infrastructuurprojecten en luchtruiminrichting. Dit is een bevoegdheid die nu
vooral wordt ingevuld door de lidstaten, die de juiste afwegingen kunnen maken tussen
nationale en lokale belangen zoals geluidsoverwegingen en netwerkbelangen. Ook de
uitbreiding van bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan op het terrein van
prestatiesturing die nu door de lidstaten wordt ingevuld gaat te ver naar het oordeel
van het kabinet. Met dit voorstel voorziet het kabinet dat zij de in Nederland werkzame
luchtverkeersdienstverlenings-organisaties onvoldoende kan aansturen onder meer op
het gebied van de financiële huishouding. Het kabinet kijkt ook kritisch naar het
vergroten van de onafhankelijkheid van nationale toezichthouders (NSAs) en het splitsen
van toezichttaken voor en-route en terminal luchtruim tussen het prestatiebeoordelingsorgaan
en de NSA. Hiermee wordt te veel ingegrepen in de wijze waarop de lidstaten hun toezicht
inrichten. Evenmin acht het kabinet het voorstel proportioneel ten aanzien van het
loskoppelen van de verschillende luchtvaartnavigatiediensten voor het lagere (terminal)
en het hogere (en-route) luchtruim, communicatie, navigatie en radardiensten, luchtvaartmeteo
en ATM data diensten. Het voorstel introduceert hiermee meer complexiteit in het landschap
van de betrokken organisaties en instituten die niet bijdraagt aan de doelen die met
het voorstel worden nagestreefd.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel leidt niet tot extra EU-uitgaven. Wel leidt het voorstel tot een wijziging
in de EASA-begroting. EASA zal voortaan deels gefinancierd worden uit: a) financiering
van Eurocontrol ter compensatie van het overnemen van de regelgevende activiteiten
voor interoperabiliteit; en b) bijdrages van luchtverkeersleidingsorganisaties (effectief:
betalingen van luchtruimgebruikers via luchtverkeersleidingstarieven) om het functioneren
van het prestatiebeoordelingsorgaan te financieren. In andere luchtvaartveiligheidsdomeinen
worden de regelgevende activiteiten betaald uit de algemene EASA-begroting. Het is
niet duidelijk gemaakt waarom in dit geval ervoor gekozen is hiervan af te wijken.
Het kabinet zal de Commissie om verduidelijking vragen.

Indien het voorstel toch tot financiële gevolgen leidt is het kabinet van mening dat
de benodigde middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het meerjarig financieel kader: het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Doorvoering van het marktmechanisme voor diverse diensten zal mogelijk tot gevolg
hebben dat er meer partijen onder toezicht komen te staan. Dit zal leiden tot hogere
kosten van de luchtverkeersdienstverleners en de NSA (op dit moment: toezichthouder
ILT).

Onder het aangepaste herschikkingsvoorstel SES mag de nationale contributie aan de
Eurocontrol organisatie niet meer in de luchtverkeersleidingsheffingen worden opgenomen.
Alleen de kosten van de netwerkbeheerder en MUAC zouden nog in aanmerking komen om
via de heffingen te worden betaald. Dit betekent dat het overige deel van de contributie
uit de rijksbegroting zal moeten worden betaald. Omdat de taken van Eurocontrol (buiten
de netwerkbeheerder en MUAC) ook ten behoeve van de luchtvaartsector worden verricht
heeft het kabinet twijfels bij dit onderdeel van het voorstel.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Doorvoering van het marktmechanisme voor diverse diensten zal tot gevolg hebben dat
er meer partijen onder toezicht komen te staan. Dit zal leiden tot een opwaartse druk
van de heffingen voor luchtverkeer dat gebruik maakt van het Nederlands luchtruim.

De uitbreiding van de technische vereisten naar fabrikanten van apparatuur die niet
strikt veiligheid gerelateerd, maar interoperabiliteit gerelateerd is, kan leiden
tot hogere kosten voor deze fabrikanten.

Onder het voorstel mag een deel van de Nederlandse contributie aan de Eurocontrol
organisatie niet meer in de heffingen worden opgenomen. Hierdoor zou dit voorstel
de heffingen voor luchtruimgebruikers wat verlagen.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Het aangepaste herschikkingsvoorstel SES bevat gedetailleerde en aanvullende eisen
om de onafhankelijkheid van de toezichthouder (NSA) te regelen, inclusief eisen over
bijvoorbeeld het werven en aanstellen van medewerkers. Deze eisen zullen meer administratieve
lasten met zich mee brengen voor de rijksoverheid.

In overleg met de toezichthouder en de luchtverkeersdienstverlener zal de eventuele
verandering in regeldruk worden bekeken. Het kabinet zal trachten tot definitieve
verordeningen te komen waarin de regeldruk zo min mogelijk wordt verhoogd en een eventuele
verhoging in verhouding staat met het te behalen doel.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Hoewel het verminderen van de fragmentatie in het Europese luchtruim via een netwerk
georiënteerde aanpak het concurrentievermogen van de Europese luchtvaartsector kan
verbeteren, leidt een uitbreiding van bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan
en de netwerkbeheerder tot een afbreuk van de sturingsmogelijkheden van lidstaten
op luchtverkeersdienstverleners. Hierdoor kan Nederland in mindere mate sturen op
de kwaliteit en continuïteit van de luchtverkeersdienstverlening in het eigen luchtruim
en heeft Nederland niet meer de volledige bevoegdheid om voor de civiele luchtvaart
een afweging te kunnen tussen lokale en netwerkbelangen. Dit kan de concurrentiekracht
van de Nederlandse luchtvaartsector negatief beïnvloeden.

De Commissie streeft met de introductie van marktwerking voor een deel van de diensten
naar het verhogen van de kostenefficiëntie van het systeem. Er is niet onderbouwd
of er een markt is voor het uitvoeren van deze diensten en wat de effecten zijn van
de voorgestelde maatregelen om concurrentie tussen dienstverleners in het luchtruim
te introduceren.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid

Voor zover thans valt te overzien zal het voorstel en de daaropvolgende uitvoeringsverordeningen
tot aanpassing van nationale voorwaarden leiden. Dit zal wijziging met zich meebrengen
van de Wet Luchtvaart, in het bijzonder de hoofdstukken 5 (Luchtverkeer) en 11 (toezicht
en handhaving) en de lagere regelgeving die krachtens deze wet van toepassing zijn.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat nieuwe bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen. Waar voor uitvoeringshandelingen is gekozen (artikel 3, 6, 18, 23,
27, 29, 31 en 35) kan het kabinet daarmee instemmen, omdat hiermee wordt gewaarborgd
dat de verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd.
Waar voor de onderzoeksprocedure is gekozen (artikel 3, 6, 27, 29, 31 en 35) kan het
kabinet daarmee instemmen, omdat het gaat om handelingen van algemene strekking.

Artikel 3, tiende lid, uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Met deze
grondslag kunnen gedetailleerde regels met voorwaarden voor NSA aanwervings- en selectieprocedures
worden vastgesteld.

Artikel 6, zesde lid, uitvoeringsvoorschriften en uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure.
Het gaat om gedetailleerde bepalingen over het economisch certificaat betreffende
de regels en procedures voor certificering en voor de uitvoering van onderzoeken,
inspecties, audits en andere monitoringactiviteiten die noodzakelijk zijn om te garanderen
dat de nationale toezichthoudende instanties effectief toezicht houden op de onder
deze verordening vallende entiteiten. Indien er een economisch certificaat voor de
luchtverkeersdienstverleners komt kan het kabinet een grondslag voor het stellen van
uitvoeringshandelingen ten aanzien van het toezicht, etc. ondersteunen. Hiermee wordt
eenzelfde uitwerking voorzien als bij het veiligheidscertificaat.

Artikel 18 uitvoeringshandelingen volgens raadplegingsprocedure. Met deze grondslag
kunnen eisen en procedures aan de tenuitvoerlegging van de prestatieregeling worden
gesteld. Gezien het ingrijpende karakter van de voorgestelde prestatieregeling wat
betreft dienstverlening en financiering van luchtverkeerbeheer, zou in dit geval de
onderzoeksprocedure moeten worden toegepast.

Artikel 23 uitvoeringshandelingen volgens raadplegingsprocedure. Met deze grondslag
kunnen eisen en procedures aan de tenuitvoerlegging van de heffingsregeling worden
gesteld. Gezien de directe relatie van de heffingsregeling met de financiering van
luchtverkeerbeheer, zou in dit geval de onderzoeksprocedure moeten worden toegepast.

Artikel 27, achtste lid uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. De Commissie
stelt gedetailleerde regels vast voor de uitvoering van de netwerkfuncties, de taken
van de Netwerkbeheerder en de governance mechanismen, met inbegrip van besluitvormingsprocessen
en crisisbeheersing.

Artikel 29, uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Hiermee worden ten
aanzien van de betrekkingen met belanghebbenden uitvoeringshandelingen vastgesteld
met maatregelen met de voorwaarden waaronder luchtruimgebruikers kunnen worden geraadpleegd
en bij de goedkeuring van investeringsplannen kunnen worden betrokken.

Artikel 31, lid 4 uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Deze grondslag
ziet op de beschikbaarheid van en toegang tot operationele gegevens voor het algemene
luchtverkeer met voorschriften voor de terbeschikkingstelling van en toegang tot gegevens.

Artikel 35, lid 4 uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Met deze grondslag
kunnen gemeenschappelijke projecten en governance mechanismen worden vastgesteld.

Het voorstel bevat ook nieuwe bevoegdheden om gedelegeerde handelingen vast te stellen.

Artikel 6, derde lid gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 36: bevoegdheidsdelegatie
voor 7 jaar met stilzwijgende verlenging. Het gaat om het economisch certificaat en
gedelegeerde handelingen teneinde de in bijlage I vermelde lijst te wijzigen met het
oog op de totstandbrenging van een economisch gelijk speelveld en een veerkrachtige
dienstverlening. Ervan uitgaande dat er een economisch certificaat komt, dan kan het
kabinet hierbij gedelegeerde handelingen steunen, omdat dit een wijziging van een
niet essentieel onderdeel van de verordening betreft.

Artikel 26, vijfde lid gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 36: bevoegdheidsdelegatie
voor 7 jaar met stilzwijgende verlenging voor het toevoegen van netwerkfuncties. Wat
onderdeel uitmaakt van de netwerkfuncties valt onder de reikwijdte van de verordening
en beschouwt het kabinet als een essentieel onderdeel. Het toevoegen van netwerkfuncties
hoort niet via gedelegeerde handelingen te worden aangevuld. Hiervoor dient de gewone
wetgevingsprocedure te worden gevolgd.

c) Voorgestelde datum inwerkingtreding met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde datum van inwerkingtreding van het voorstel is 20 dagen na publicatie
in het publicatieblad van de Europese Unie. Aanpassing van verwijzingen naar deze
verordening in de Wet luchtvaart is echter noodzakelijk. Hiervoor is een uitgestelde
toepasselijkheid van de verordening nodig.

Voor het voorgestelde artikel 3, derde lid betreffende de onafhankelijkheid van de
NSAs wordt voorgesteld dat deze van toepassing zal zijn 4 jaar na de datum van inwerkingtreding.
Deze termijn wordt door het kabinet redelijk geacht om de benodigde wijzigingen in
de organisatie in te voeren. De voorgestelde artikelen 10 tot en met 24 betreffende
de prestatieregeling zullen van toepassing zijn met ingang van 1 juli 2023. Artikel 11
van Verordening (EG) nr. 549/2004 – de huidige Kaderverordening – en artikel 15 van
Verordening (EG) nr. 550/2004 – de Luchtvaartnavigatiedienstenverordening –, en de
op basis daarvan vastgestelde uitvoeringshandelingen, worden echter voorgesteld van
toepassing te blijven met het oog op de tenuitvoerlegging van de prestatie- en heffingsregelingen
voor de derde referentieperiode. Het kabinet acht deze bepaling noodzakelijk gezien
de huidige looptijd van de derde referentieperiode. Artikel 26, lid 3 (netwerkfuncties)
en artikel 32 (luchtvaartinlichtingen) worden voorgesteld van toepassing te zijn op
de netwerkbeheerder vanaf dag waarop een aanstellingsbesluit, dat na de inwerkingtreding
van deze verordening is vastgesteld overeenkomstig artikel 27, lid 2 (uitvoeringshandeling)
en dat deze bepalingen omvat, van toepassing wordt. Hiermee loopt de toepasselijkheid
van de voorgestelde bepalingen gelijk met de benodigde wijzigingen bij de netwerkbeheerder.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat in het voorgestelde artikel 43 een evaluatiebepaling waarin de
Commissie uiterlijk in 2030 een evaluatie uitvoert om de toepassing van deze verordening
te beoordelen. Deze evaluatiebepaling zal vooral betrekking moeten hebben op de uitvoering
van de functie van het prestatiebeoordelingsorgaan, in het licht van de onderliggende
doelstellingen. Die evaluatie zal dus betrekking hebben op de in het voorstel prestatiebeoordelingsorgaan
voorgestelde wijzigingen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Daar waar nu een relatief duidelijke competentie is vastgesteld in de bestaande SES
regulering, ontstaan er door de uitbreiding van competenties van EASA en het prestatiebeoordelingsorgaan
gedeelde of overlappende competenties met die van nationale bevoegde autoriteiten.
Het vraagstuk van wie waarvoor verantwoordelijk is wordt daarmee complex. Ook zal
het vermoedelijk leiden tot meer personele inzet, met competenties die niet of nauwelijks
op de arbeidsmarkt verkrijgbaar zijn. Aangewezen organisaties zijn daar ook geen oplossing
voor aangezien ook daar toezicht op gehouden moet worden. Het streven naar meer onafhankelijkheid
voor de nationale bevoegde autoriteit is ook niet in lijn met de situatie met betrekking
tot het toezicht zoals die in Nederland is ingericht. De nationale bevoegde autoriteit
is ingebed in de Inspectie Leefomgeving en Transport en heeft met name in de werving
van personeel te maken met overheidsbrede regels. Verdere verdeling van bevoegdheden
is ook tegenstrijdig met het streven in Nederland naar een toezichtsorganisatie.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

N.v.t.