Brief regering : Evaluatie convenant inzake de deling van dreigingsinformatie voor de burgerluchtvaart

Nr. 151
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2020

Hierbij informeren wij uw Kamer, mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken en Defensie, over de stand van zaken met betrekking
tot vliegen boven conflictgebieden.

In het antwoord op het Schriftelijk Overleg van 11 juni jl.1 en de Kamerbrief van 1 juli jl. is aangegeven dat uw Kamer in het najaar zou worden
geïnformeerd over de nadere reflectie van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over mogelijke
verder gewenste aanpassingen van het mondiale, Europese en nationale systeem voor
het beter beheersen van de risico’s die gepaard gaan met het vliegen over conflictgebieden,
het onderzoek naar de werking van de veiligheidsmanagementsystemen van de Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen in relatie tot het vliegen over conflictgebieden door de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de evaluatie van de uitvoering van het
convenant inzake de deling van dreigingsinformatie voor de burgerluchtvaart.

De verwachting was dat de Onderzoeksraad de nadere reflectie in het najaar zou afronden.
De Onderzoeksraad heeft echter aangegeven het rapport pas aan het eind van het jaar
te kunnen publiceren. Na publicatie en bestudering van de nadere reflectie van de
Onderzoeksraad krijgt uw Kamer de kabinetsreactie hierop en zal ook worden ingegaan
op de moties2 en toezeggingen3 die betrekking hebben op een mogelijke (systeem)wijziging van de Nederlandse werkwijze.

Uw Kamer wordt in deze brief geïnformeerd over de evaluatie van het convenant, alsmede
de resultaten van het ILT-onderzoek naar de werking van de veiligheidsmanagementsystemen
van de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen in relatie tot het vliegen over conflictgebieden
dat op 22 oktober jl. is afgerond

Daarnaast wordt in deze brief ingegaan op de motie die betrekking heeft op de uitvoering
van het convenant met het verzoek om structurele deelname van gezagvoerders/piloten
binnen de expertgroep te bespreken.4

Evaluatie convenant

Op 30 juni 2016 is het convenant inzake de deling van dreigingsinformatie voor de
burgerluchtvaart ondertekend door Nederlandse overheidspartijen, Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
en de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers (VNV). Het convenant heeft tot doel
het delen van dreigingsinformatie tussen de overheid en de luchtvaartmaatschappijen
zodat de luchtvaartmaatschappijen, mede gebaseerd op deze informatie, een goede eigen
risicoanalyse kunnen maken voor een veilige vluchtuitvoering buiten het Nederlandse
luchtruim. Uitgangspunt hierbij is dat de soevereine staten verantwoordelijk zijn
voor de veiligheid in hun eigen luchtruim en dat de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen,
ieder zelfstandig, verantwoordelijk zijn voor de vluchtuitvoering en in hun keuzes
aangaande welke routes gevlogen worden.

Evaluatieperiode

De evaluatie van het convenant heeft betrekking op de periode 2 juli 2019 tot en met
1 oktober 2020.

Aandachtsgebieden in de expertgroep

Gedurende de evaluatieperiode vonden enkele incidenten plaats die invloed hadden op
het internationale vliegverkeer. Vanwege zich snel opvolgende ontwikkelingen in de
Golfregio zijn in deze periode verschillende ad hoc bijeenkomsten van de expertgroep
dreigingsinformatie burgerluchtvaart (hierna te noemen: de expertgroep) georganiseerd,
naast de reguliere bijeenkomsten van de expertgroep. Het belang van eenduidige communicatie
over de rollen en verantwoordelijkheden van de convenantspartijen kwam hier duidelijk
naar voren.

Nationaal is in de afgelopen evaluatieperiode ingezet op de verdere verdieping van
de kennis binnen de expertgroep en werd in navolging op de conclusies uit de vorige
evaluatie nog meer aandacht besteed aan het bespreken van informatie die niet direct
de veilige vluchtuitvoering raakt, maar die wel invloed kan hebben op de uit te voeren
risicoanalyses. Hiertoe werden door verschillende partijen briefings georganiseerd
over een aantal specifieke landen, de systematiek van «code sharing» en de betekenis
daarvan voor vliegen boven conflictgebieden. Verder is bijzondere aandacht besteed
aan de risico’s voor de burgerluchtvaart bij de inzet van bepaalde raketsystemen,
drones en «jamming», waarbij de communicatie vanuit de cockpit met de luchtverkeersleidingsdienst(en)
mogelijk verstoord kan worden. Voorts is door de overheidspartijen naar aanleiding
van ervaringen in de afgelopen periode verder gewerkt aan het inbedden van de expertgroep
in de reguliere crisisstructuren van de departementale- en nationale crisiscentra
(DCC en NCC). Daarnaast is tijdens de bijeenkomsten van de expertgroep meer aandacht
besteed aan niet-reguliere, incidentele vluchten van de luchtvaartmaatschappijen.

In de expertgroep is daarnaast ook de nodige aandacht besteed aan informatie-uitwisseling
over gebieden waar op dat moment geen actieve vliegroutes zijn voor de Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen.

In de Europese context werd door Nederland in nauwe samenwerking met andere EU-lidstaten
veel aandacht besteed aan de doorontwikkeling van het DGHOME-overleg, waaronder een
nauwere betrokkenheid van luchtvaartmaatschappijen bij dit overleg. Met het oog daarop
is actief ingezet op het (gedeeltelijk) combineren van de overleggen in Europa met
de luchtvaartmaatschappijen en de lidstaten, zodat informatie over en weer sneller
en eenvoudiger kan worden toegelicht en besproken.

Verder hebben partijen uit het convenant op verzoek van de European Aviation Safety
Agency (EASA) input geleverd over het inrichten van een Europees digitaal platform
waar lidstaten en luchtvaartmaatschappijen relevante informatie kunnen delen over
conflictgebieden. Dit initiatief kan mogelijk een bijdrage leveren aan de bevordering
van de veilige vluchtuitvoering van alle Europese luchtvaartmaatschappijen. Hierover
heb ik uw Kamer geïnformeerd in de Kamerbrief van 1 juli jl.

De Nederlandse aanpak, vastgelegd in het convenant en het functioneren daarvan heeft
de belangstelling gewekt van enkele Europese lidstaten en internationale partners.
Een EU-lidstaat is inmiddels op werkbezoek geweest bij de expertgroep. Met andere
geïnteresseerde partners wordt de Nederlandse aanpak gedeeld.

Conclusie van de evaluatie

Gedurende de evaluatieperiode is de doelstelling van het convenant, zijnde de verdere
borging van het delen van dreigingsinformatie tussen overheid en luchtvaartmaatschappijen,
gerealiseerd. De deling van dreigingsinformatie heeft het afgelopen jaar positief
bijgedragen aan de vliegveiligheid.5 De luchtvaartmaatschappijen geven aan dat de ad hoc bijeenkomsten en de snelle informatie-uitwisseling,
in aanvulling op de reeds bij hen beschikbare informatie, hen in staat heeft gesteld
bij plotseling opkomende gebeurtenissen snel te kunnen handelen en hun vliegroutes
aan te passen. Daarbij is het ook van belang gebleken in de communicatie rekening
te houden met vliegoperaties buiten het reguliere routenetwerk van de luchtvaartmaatschappijen,
zoals de eerder vermelde niet-reguliere, incidentele vluchten.

De partijen van het convenant blijven zich inspannen voor verdere verbetering van
het delen van beschikbare, niet openbare (dreigings)informatie. In dit verband zal
ook gekeken worden of de thematische bijeenkomsten uitgebreid kunnen worden met onderwerpen
die kunnen bijdragen aan het uitbreiden van de kennis van de leden of het uitvoeren
van risicoanalyses door de luchtvaartmaatschappijen.

Bij de bespreking van de evaluatie in de stuurgroep zijn twee onderwerpen naar voren
gebracht door de VNV die buiten de evaluatie van het convenant vallen. Het eerste
onderwerp betrof een verkenning naar de meerwaarde van een doorzettingsmacht bij een
van de overheidspartijen binnen het convenant te beleggen. De verantwoordelijkheid
voor een risicoanalyse voor de keuze van veilige vliegroutes ligt bij de luchtvaartmaatschappijen,
maar de vraag is gesteld of deze in uitzonderlijke gevallen moeten kunnen worden overruled.
Het tweede onderwerp betrof een mogelijke uitbreiding van de wettelijke taak van de
overheid voor borging van structureel kwalitatief en kwantitatief onderzoek naar de
vliegveiligheid van het (buitenlands) luchtruim voor de burgerluchtvaart.

In de toegezegde kabinetsreactie na ontvangst en bestudering van de nadere reflectie
van de Onderzoeksraad, zal gekeken worden of verdere verbeteringen van het convenant
nodig zijn en zal ook worden ingegaan op bovenstaande twee onderwerpen. Deze hebben
namelijk betrekking op een (systeem)wijziging van de nationale werkwijze waarop de
Onderzoeksraad mogelijk ingaat.

Ten slotte zal Nederland zich ook de komende periode inzetten voor de doorontwikkeling
van de Europese informatie- en besluitvormingsstructuren.

Zowel overheidspartijen, de luchtvaartmaatschappijen als de VNV spreken grote waardering
uit voor de inbreng van alle leden in de stuurgroep en expertgroep. Daarnaast geven
de partijen van het convenant aan vertrouwen te hebben in de samenwerking onder het
convenant en de continuering daarvan.

Uitkomsten onderzoek ILT

In de Kamerbrief van 21 februari jl. heeft de Minister van I&Wu geïnformeerd de ILT
verzocht te hebben te onderzoeken of de werking van de veiligheidsmanagementsystemen
van de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen in relatie tot het vliegen over conflictgebieden
op orde is, als onderdeel van de uitgebreide evaluatie van de nationale werkwijze.6 Op 22 oktober jl. is het afgeronde ILT-onderzoek ontvangen. Dit onderzoek is als
bijlage bij deze brief gevoegd7.

Voor het onderzoek heeft ILT bij elf Nederlandse luchtvaartmaatschappijen die vergunning
hebben om wereldwijd vervoer te mogen verzorgen schriftelijk uitvraag gedaan.8

De ILT concludeert dat alle onderzochte luchtvaartmaatschappijen het overvliegen van
conflictgebieden zeer serieus nemen en dat de besluitvorming hierover bij allen zorgvuldig
plaatsvindt met doorlopende afweging van de veiligheidsrisico’s.

De luchtvaartmaatschappijen nemen ook hun verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen
dat de werking van hun veiligheidsmanagementsysteem in relatie tot het vliegen over
conflictgebieden op orde is. Luchtvaartmaatschappijen stellen duidelijke kaders waaraan
een veilige vluchtuitvoering moet voldoen. Daarbij maken zij gebruik van (semi)open,
gesloten en operationele informatiebronnen.

Besluitvorming om al dan niet over (een) conflictgebied(en) te vliegen ligt bij de
luchtvaartmaatschappij. Dat is geen eenmalig besluit, maar een continu proces van
monitoring, analyse en besluitvorming. Nieuwe relevante en kritieke informatie wordt
meegenomen in het gevaar- en risico identificatieproces, als onderdeel van het Safety
Management System (SMS – veiligheidsmanagement-systeem).

Als het gaat om het delen van dreigingsinformatie maakt ILT onderscheid tussen de
luchtvaartmaatschappijen die het convenant van 30 juli 2016 hebben ondertekend en
door ILT als de convenantdeelnemers worden benoemd, en de overige luchtvaartmaatschappijen,
niet-convenantdeelnemers genoemd. De luchtvaartmaatschappijen die bij het convenant zijn aangesloten
zijn de Nederlandse commerciële luchtvaartmaatschappijen die een regulier routenetwerk
hebben dat mogelijk deels over of nabij conflictgebieden ligt. Andere nationale luchtvaartmaatschappijen
kunnen met vragen over de vliegveiligheid in (het luchtruim van) een bepaald land
of bepaalde regio terecht bij het gezamenlijk loket van AIVD en MIVD dat speciaal
hiervoor in het leven is geroepen.9

Motie inzake structurele deelname van piloten aan de expertgroep

Tijdens het VAO van 4 februari jl. met de vaste commissie van Infrastructuur en Waterstaat
is een motie door de Kamerleden Laçin en Paternotte c.s. ingediend waarin de regering
wordt verzocht om structurele deelname van piloten/gezagvoerders aan de expertgroep
te bespreken, omdat de kennis en expertise van deze piloten/gezagvoerders een belangrijke
aanvulling kan zijn voor de expertgroep.10

Deze motie is besproken in de stuurgroep. Daarbij is stil gestaan bij het doel en
de uitgangspunten van het convenant, de evaluaties over de werking van het convenant
en de stappen die doorlopen worden voordat de luchtvaartmaatschappij een besluit neemt
over haar vliegroutes en de conclusie van het eerder vermelde ILT-onderzoek.

Hierbij is het van belang een onderscheid te maken tussen het proces van informatie-uitwisseling
over de veiligheid van het luchtruim boven conflictgebieden en de daadwerkelijke besluitvorming
over het al dan niet continueren van de vluchtuitvoering over specifieke gebieden.

De taken zoals beschreven in het convenant zijn afgestemd op de rollen en verantwoordelijkheden
van de betrokken partijen in de risicomanagementketen (of risicomanagementcyclus).
Het daarbij behorende stapsgewijs cyclische proces dat internationaal wordt toegepast
kan als volgt worden beschreven:11

Stap 1: het verzamelen van dreigingsinformatie;

Stap 2: het uitvoeren van een dreigingsanalyse op basis van de dreigingsinformatie;

Stap 3: het uitvoeren van een security risk assessment op basis van de dreigingsanalyse;

Stap 4: het uitvoeren van een safety risk assessment; en

Stap 5: het besluiten of er veilig kan worden gevlogen.

De luchtvaartmaatschappijen zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van stappen 1
tot en met 5. De informatiedeling in de expertgroep draagt in dit proces bij aan de
stappen 1 en 2. In de expertgroep wordt vertrouwelijke en (soms zeer) gevoelige informatie
gedeeld over de veiligheid van het luchtruim boven conflictgebieden, op basis van
het need to know principe. Piloten hebben in de risicomanagementketen geen verantwoordelijkheid voor
de vertrouwelijke uitwisseling van informatie over de veiligheid van het luchtruim
boven conflictgebieden zoals die plaatsvindt in de expertgroep. Om die reden zijn
piloten en gezagvoerders tot op heden in het convenant niet als lid van de expertgroep
opgenomen.

Stappen 1 en 2 hebben geen verband met vliegtuig-operationele beperkingen, het onderdeel
waarvoor piloten verantwoordelijk zijn. Deze beperkingen komen aan bod in stap 4 en
5, waarbij vliegtuig-operationele experts, zoals piloten en gezagvoerders, betrokken
worden door de luchtvaartmaatschappij. Het is hierbij goed om onder de aandacht te
brengen dat de risicoanalyse die een luchtvaartmaatschappij uitvoert, onderdeel uitmaakt
van het veiligheidsmanagementsysteem dat elke luchtvaartmaatschappij dient te hebben
op grond van de normen van de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO (Annex
19 – Safety Management). De Nederlandse Staat houdt hierop toezicht. Het risicobeleid
van luchtvaartmaatschappijen maakt onderdeel uit van het veiligheidsmanagementsysteem.
De ILT is hiervoor in Nederland de aangewezen toezichthouder. Indien de ILT constateert
dat het veiligheidsmanagementsysteem niet of niet geheel conform de regels wordt toegepast,
kan de ILT beperkingen opleggen aan de operatie. Zoals hierboven is aangegeven, blijkt
uit recent ILT-onderzoek dat alle onderzochte luchtvaartmaatschappijen het overvliegen
van conflictgebieden zeer serieus nemen, de werking van hun veiligheidsmanagementsystemen
procedureel op orde hebben en dat de besluitvorming hierover bij allen zorgvuldig
plaatsvindt met doorlopende afweging van de veiligheidsrisico’s.

Alhoewel bovenstaande beschrijving van de rol- en verantwoordelijkheidsverdelingen
geen noodzaak voor structurele deelname van (een) verkeersvlieger(s) in de expertgroep
aantoont, is na overleg in de stuurgroep besloten om toch bij wijze van proef tegemoet
te komen aan de motie. Hiermee wordt ook tegemoetgekomen aan de wens van de VNV, die
graag wil dat er een verkeersvlieger in de expertgroep deelneemt vanwege de specifieke
kennis en ervaring. De luchtvaartmaatschappijen dragen daarom zorg voor de deelname
van een verkeersvlieger aan de expertgroep. In de kabinetsreactie na ontvangst en
bestudering van de nadere reflectie van de Onderzoeksraad zal hierop nader worden
ingegaan.

Tenslotte willen wij nog benadrukken grote waarde te hechten aan de goede samenwerking
die wij met de partijen onder het convenant ervaren. Wij denken dat deze van groot
belang is voor de internationale positie van de Nederlandse burgerluchtvaart. Met
partijen blijven we continu bezien of de werkwijze van informatiedeling nog verder
kan worden verbeterd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen-Wijbenga