Brief regering : Beantwoording vragen commissie over de plannen van aanpak van de beleidsdoorlichtingen 2021 van artikel 4 (Internationale financiële betrekkingen) en artikel 6 (Btw-compensatiefonds)

Nr. 64
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2020

Hierbij ontvangt u de antwoorden op de aanvullende Kamervragen van de Commissie Financiën
over de plannen van aanpak van de beleidsdoorlichtingen 2021 van artikel 4 (Internationale
financiële betrekkingen) en artikel 6 (Btw-compensatiefonds) (ingezonden 9 oktober
2020).

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Beleidsdoorlichting artikel 4 (Internationale financiële betrekkingen)

De commissie constateert dat het plan van aanpak van de beleidsdoorlichting weinig
informatie geeft over de focus (de «scope») van de evaluatie en dat het pas over enkele
jaren inzichten oplevert waarvan geleerd kan worden. Bovendien lijkt de aanpak sterk
te leunen op externe evaluaties en zal deze naar verwachting vooral lessen opleveren
op processen waar de Minister van Financiën weinig invloed op heeft. Graag zou de
commissie een nadere toelichting ontvangen op de keuze voor de focus van het onderzoek
en de timing ervan.

De commissie onderschrijft het belang van een gedegen evaluatie van de verschillende
crisismaatregelen. Dit zou echter ook als een apart onderzoek kunnen worden uitgevoerd
zonder dat dit in plaats komt van een reeds geplande beleidsdoorlichting. Ook benadrukt
de commissie het belang van beleidsdoorlichtingen voor inzicht in doelmatigheid en
doeltreffendheid van beleid, evenals verantwoordingsinstrument over het gevoerde (eigen)
beleid.

***

Uw commissie vraagt om een nadere toelichting op de keuze voor de focus van het onderzoek
en de timing ervan. Daarbij vraagt de commissie zich af of de aanpak vooral lessen
zou opleveren op processen waar Nederland weinig invloed op heeft.

Het beleid dat op artikel 4 van de begroting van Financiën wordt verantwoord is vrijwel
volledig op Europees of mondiaal niveau vormgegeven. Bij de gedachtevorming over de
invulling van de voor 2021 geplande beleidsdoorlichting begin dit jaar is in eerste
instantie vastgesteld dat er sinds de vorige beleidsdoorlichting beperkte wijzigingen
binnen het begrotingsartikel plaatsgevonden hadden. Het uitbreken van de Covid-19
pandemie heeft juist voor forse wijzigingen gezorgd als gevolg van het treffen van
verschillende crisismaatregelen. Er is daarom gekozen voor een strategische invulling
van de beleidsdoorlichting van artikel 4, met een focus op deze recent overeengekomen
Europese en mondiale crisismaatregelen in reactie op de financieel economische gevolgen
van de Covid-19 crisis. Dit betreft de crisismaatregelen van de Internationale Financiële
Instellingen (IFI’s) en Europese instellingen die opgenomen zijn op de Financiënbegroting
onder artikel 4, zoals deze ook te vinden zijn in het overzicht coronamaatregelen
onder hoofdstuk 2.1.2. van de Financiënbegroting 2021. Deze maatregelen die in EU
of multilateraal verband zijn overeengekomen hebben rechtstreekse gevolgen voor de
Nederlandse begroting en daarom is het van belang dat de overeengekomen maatregelen
zowel doelmatig als doeltreffend zijn geweest. Hier zal in de analyse die aan uw Kamer
toegezonden wordt in 2024/2025 uitgebreid aandacht aan worden besteed.

Voor het uitvoeren van deze analyse ben ik afhankelijk van informatie van de IFI’s
en de Europese instellingen. Het gaat om diverse en omvangrijke maatregelen en deze
organisaties beschikken over de relevante data voor het uitvoeren van een gedegen
evaluatie, bijvoorbeeld wat betreft het gebruik en de uitvoering van de maatregelen.
Zonder deze informatie zou een zuiver nationale analyse slechts een beperkt beeld
opleveren van de werking van de maatregelen, en weinig mogelijkheden geven voor het
trekken van lessen. Omdat een beleidsdoorlichting een synthese-onderzoek is, zal uit
de informatie van de Europese instellingen en de IFI’s worden geput ten behoeve van
de nationale beleidsevaluatie.

Daarbij geldt dat veel van de getroffen crisismaatregelen in ieder geval in het komende
jaar nog worden uitgevoerd. De effectiviteit van de maatregelen zal in de periode
na het aflopen van de maatregelen moeten blijken. Dat geldt zowel voor Europese maatregelen
(zoals SURE van de EU en de Pandemic Crisis Support van het Europees Stabiliteitsmechanisme,
die beide in principe tot eind 2022 beschikbaar zijn en het pan-Europees Garantiefonds
uitgevoerd door de Europese Investeringsbank) als de mondiale maatregelen (bijvoorbeeld
de maatregelen zoals die genomen zijn door bijvoorbeeld het IMF via het verstrekken
van noodliquiditeit via het Rapid Financing Instrument en de Rapid Credit Facility en de vergrote inzet van concessionele Poverty and Growth Trust (PRGT) leningen aan lage inkomenslanden, waarbij ook Nederland een aanvullende bijdrage
heeft geleverd aan de PRGT-leningenaccount. De eerste evaluaties van de maatregelen
worden verwacht richting 2024. Met het oog op bovenstaande is er voor gekozen om in
2024/2025 de beleidsdoorlichting plaats te laten vinden.

De verwachting is dat met deze aanpak in 2024/2025 een analyse kan worden opgesteld
die zowel ingaat op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de genomen maatregelen,
als eventuele lessen naar de toekomst toe. Doordat Nederland in zowel de IFI’s als
de Europese instellingen meebeslist over de vormgeving van het beleid en de randvoorwaarden
alsmede de uitvoering van dergelijke crisismaatregelen kan de analyse een effectieve
bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de toekomstige Nederlandse inzet binnen de
IFI’s en de Europese instellingen.

De exacte vormgeving van de beleidsdoorlichting zal in 2021 worden uitgewerkt in de
Strategische Evaluatie Agenda van het Ministerie van Financiën.

Beleidsdoorlichting artikel 6 het Btw-compensatiefonds

Ten aanzien van het Plan van Aanpak van de beleidsdoorlichting van artikel 6 is de
commissie van mening dat de huidige opzet van de beleidsdoorlichting nog onvoldoende
garantie biedt ten aanzien van de onafhankelijkheid. Uw commissie zou daarom graag
meer informatie ontvangen over de wijze waarop de onafhankelijkheid van de beleidsdoorlichting
wordt geborgd en wat de betrokkenheid van de onafhankelijke externe deskundige bij
de beleidsdoorlichting is.

De onafhankelijkheid van de beleidsdoorlichting van artikel 6 wordt, in navolging
van artikel 3 van de RPE, op twee manieren gewaarborgd:

1. Alle betrokken partijen bij het Btw-compensatiefonds (BCF) nemen zitting in de te
vormen werkgroep. Hierdoor krijgen alle betrokkenen een stem in het onderzoek. Op
deze wijze worden de verschillende invalshoeken goed geborgd, belangen tegen elkaar
afgewogen en een kritischere blik op de doorlichting gevormd en daarmee ook een onafhankelijk
onderzoek opgeleverd.

2. Daarnaast zal, conform artikel 3 van de RPE, een onafhankelijke deskundige betrokken
zijn bij het uit te voeren onderzoek. Gezien de omvang van de beleidsdoorlichting
lijkt het logisch om ten minste één externe deskundige te betrekken die een oordeel
velt over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting. Dit oordeel maakt onderdeel uit
van het uiteindelijke rapport, waarin ook toegelicht zal worden hoe de deskundige
tot zijn of haar oordeel is gekomen en dit zal de werkgroep meenemen in haar rapport.

Bij de vorige beleidsdoorlichting is een externe deskundige van het CPB betrokken
geweest. Destijds woonde deze deskundige de overleggen van de werkgroep bij en voerde
hij diverse gesprekken met andere deskundigen om zich een oordeel te vormen. Ook nu
zal de externe onafhankelijke deskundige gevraagd worden om aan te sluiten bij de
werkgroepbijeenkomsten.

***

Daarnaast heeft de commissie de suggestie gedaan om aandacht te schenken aan externaliteiten
die meer inzicht geven in de afweging van de decentrale overheden om te kiezen voor
in- en uitbesteding. Daarbij zou in het bijzonder bekeken kunnen worden welke invloed
de uitbreiding van het takenpakket van decentrale overheden daarop heeft. Dit om te
garanderen dat de beleidsdoorlichting duidelijke meerwaarde heeft en bijdraagt aan
het leerproces in de beleidscyclus.

In het verleden is er uitgebreid onderzoek1 gedaan naar de effectiviteit van het BCF op afwegingen die Nederlandse gemeenten
en provincies maken. De conclusie van dit onderzoek was dat het BCF een adequate oplossing
is voor de btw-verstoring voor een groot deel van de activiteiten van gemeenten en
provincies. Het onderzoek concludeerde tevens dat een direct verband tussen het bestaan
van het BCF en uitbesteding niet is vastgesteld omdat gemeenten een groot aantal motieven
kunnen hebben om taken al dan niet uit te besteden. Door de geringe beleidsmatige
wijzigingen zijn er geen redenen om dit onderzoek op dezelfde schaal te herhalen.
De conclusies uit dit onderzoek zijn nog actueel.

Sinds de invoering van het BCF hebben zowel de gemeenten als provincies diverse extra
taken overgedragen gekregen vanuit het Rijk. De vraag welke invloed de uitbreiding
van het takenpakket van de decentrale overheden heeft op het BCF en de keuze tot in
of uitbesteden (alsmede onderlinge samenwerking) is daarom zeker relevant. Zoals aangegeven
in het Plan van Aanpak zal de beleidsdoorlichting daarom hiertoe ingaan op de ontwikkeling
van de benutting van het BCF. Dit in het bijzonder als gevolg van de uitbreiding van
het takenpakket (zoals de decentralisaties in het Sociaal Domein in 2015) van de decentrale
overheden en de gevolgen daarvan voor de keuze tot in- of uitbesteden (alsmede onderlinge
samenwerking).

Daarnaast zal deze beleidsdoorlichting ook de ontwikkeling van het plafond2 in relatie tot de uitputting van het BCF in de afgelopen periode nader onderzoeken.
Iets wat in de voorgaande beleidsdoorlichting niet mogelijk was vanwege de recente
invoering van het plafond.