Brief regering : Analyse invoering meerouderschap

Nr. 58 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den haag, 16 oktober 2020

Met deze brief doe ik uw Kamer toekomen, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, de in de motie van het lid Bergkamp c.s. gevraagde analyse over het
wettelijk mogelijk maken van meerouderschap.1

Inleiding

Op 12 juli 2019 heb ik u de kabinetsreactie gestuurd op de aanbevelingen van de Staatscommissie
Herijking ouderschap.2 Het kabinet ziet in de samenleving dat de manier waarop mensen ouderschap invullen
meer divers wordt. Duidelijk is ook dat waar meer personen actief bij de opvoeding
van een kind betrokken zijn, de relatie met die personen van groot belang is voor
het kind. De Staatscommissie stelde dan ook terecht, aldus het kabinet, dat het een
meerwaarde voor een kind kan hebben als meerdere personen samen een kind verzorgen
en opvoeden. Toch heeft het kabinet aangegeven op dit moment niet te kiezen voor het
treffen van een regeling voor meerouderschap en meeroudergezag.3

In deze brief ga ik nader in op welke wijze een regeling voor meerouderschap gevolgen
heeft voor wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan.

Om inzicht te geven in de complexiteit van het wettelijk mogelijk maken van meerouderschap
is bij deze brief een overzicht gevoegd van gevolgen voor de betreffende departementen
en uitvoeringsorganisaties. Het schematisch overzicht toont wat invoering van een
regeling voor meerouderschap in ieder geval met zich brengt. Naast dit overzicht wordt
hieronder een meer uitgebreide analyse gegeven op een aantal beleidsterreinen om het
beeld van het overzicht te verduidelijken. Deze analyse laat zien dat de benadering
van de Staatscommissie, met volledige gelijkstelling van alle vier de ouders, niet
op voorhand is uitgesloten maar wel op veel verschillende domeinen om beleidsmatige
en ook politieke keuzes vraagt. Daarbij komt dat veel uitvoeringsconsequenties niet
zijn meegenomen in het rapport van de Staatscommissie. Het schema en onderstaande
analyse laten zien dat het gaat om een erg omvangrijke operatie. Het ligt dan ook
voor de hand dat, wanneer gekozen zou worden voor een regeling voor meerouderschap,
hiervoor een interdepartementaal beleids- en wetgevingsprogramma in het leven wordt
geroepen.

Nadere analyse

Financiën

In de kabinetsreactie van 12 juli 2019 op het rapport van de Staatscommissie Herijking
ouderschap is aangegeven dat uit de analyse van de Staatssecretaris van Financiën
naar de fiscale consequenties en de gevolgen voor toeslagen naar voren komt dat het
voorstel van de Staatscommissie voor meerouderschap in ieder geval doorwerkt in de
inkomstenbelasting, de schenk- en erfbelasting, de vennootschapsbelasting en in inkomensafhankelijke
regelingen zoals het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag.4 Voor de Belastingdienst leidt meerouderschap daarmee tot meer complexiteit in de
uitvoering.

De Staatssecretaris van Financiën vraagt in dit verband vanuit de fiscale beleidsagenda
aandacht voor eenvoud, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het belastingstelsel.5 Als insteek bij nieuwe wetgeving ligt de keuze in beginsel bij de meest uitvoerbare
en minst complicerende variant.

Daarmee is niet gezegd dat de fiscaliteit reden moet zijn om op voorhand bepaalde
voorstellen niet in te voeren. Wel geeft dit aan dat er weloverwogen beleidskeuzes
moeten worden gemaakt omtrent de beoogde en gewenste fiscale doorwerking van beleidsvoorstellen.
Ook kan er aanleiding zijn om beleidsmatig opnieuw naar bepaalde regelingen te kijken
en in algemene zin te bezien of een tegemoetkoming, gezien de complexe doorwerking
die daarbij aan de orde kan zijn, nog wel thuishoort in de fiscaliteit. Mogelijk dat
bij bepaalde tegemoetkomingen via een andere aanvliegroute tot een eenvoudiger stelsel
gekomen kan worden, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de regeling
en de wens om bepaalde groepen in de samenleving tegemoet te komen. Zo zou het stelsel
van kindregelingen als geheel – dus ook buiten de fiscaliteit – in breder perspectief
opnieuw kunnen worden bezien.

In dat kader dienen twee belangrijke ontwikkelingen over het fiscale stelsel en de
toeslagen in ogenschouw te worden genomen. Ten eerste heeft het Ministerie van Financiën
samen met andere departementen ambtelijk onderzoek gedaan naar mogelijkheden om te
komen tot een beter en toekomstbestendiger belastingstelsel. Daarnaast werkt het kabinet
aan voorstellen ter vervanging van het huidige toeslagenstelsel.6 Beide ontwikkelingen raken direct aan de inpasbaarheid van meerouderschap. In het
huidige stelsel kunnen maximaal twee personen fiscaal partner zijn. Fiscaal partnerschap
werkt uiteraard veel breder dan alleen binnen fiscale regelingen waarin ouderschap
een rol speelt. Ouderschap is evenwel één van de criteria om tot fiscaal partnerschap
te komen. Dat maakt de impact van meerouderschap op voorhand groot en complex.

Voor nieuwe belastingen of belastingwijzigingen is een goede uitvoering uiteraard
cruciaal. De Belastingdienst werkt aan verbeteringen van de systemen van informatievoorziening,
maar de verwachting is tegelijkertijd dat ook de komende jaren de problematiek met
betrekking tot het verouderde automatiseringslandschap impact blijft houden op de
uitvoerbaarheid van beleidsmaatregelen.

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Verlofregelingen

Naast het zwangerschaps- en bevallingsverlof zijn er verschillende verlofvormen rondom
de geboorte en de zorg voor het kind voor de partner van de biologische moeder. Op
de dag(en) van de bevalling heeft de partner recht op calamiteitenverlof met volledige
loondoorbetaling door de werkgever, in de daaropvolgende vier weken na de geboorte
kan de partner de eerste week geboorteverlof opnemen met volledige doorbetaling door
de werkgever en in de eerste periode van 6 maanden na de geboorte nog eens 5 weken
aanvullend geboorteverlof met een uitkering van 70 procent van het dagloon (tot 70
procent van het maximum dagloon), verstrekt door het UWV. Het recht op geboorteverlof
wordt door het UWV vastgesteld bij voor de Ziektewet verzekerde werknemers die echtgeno(o)t(e)
of geregistreerde partner zijn van de biologische moeder, ongehuwd met haar samenwonen
of haar kind hebben erkend. Daarnaast hebben beide ouders recht op ieder 26 weken
ouderschapsverlof, op te nemen in de eerste acht jaar. Het ouderschapsverlof is vooralsnog
wettelijk onbetaald maar afspraken over (gedeeltelijke) doorbetaling kunnen worden
vastgelegd in de arbeidsovereenkomst of cao. In het najaar van 2020 stuurt het kabinet
een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer voor de invoering van 9 weken betaald ouderschapsverlof
per 2 augustus 2022 met een uitkering, verstrekt door het UWV en op te nemen in het
eerste levensjaar van het kind. Dit wetsvoorstel beoogt de implementatie van de EU-richtlijn
voor een evenwicht in werk en privéleven.

Indien sprake zou zijn van meerouderschap dan wordt de kring van rechthebbenden van
geboorte- en ouderschapsverlof uitgebreid. Naast een wijziging van de Wet arbeid en
zorg moet voor de uitvoering door het UWV in de systemen duidelijk zijn welke ouders
recht hebben op het verlof. Met de wijziging zullen de kosten van beide verlofvormen
beperkt toenemen. Naast de kosten van de eerste week loondoorbetaling door de werkgever
worden – uitgaande van 50 tot 100 meeroudergezinnen met vier juridische ouders – de
totale extra kosten geraamd tussen de € 350.000 en € 700.000 per jaar, ervan uitgaande
dat het juridisch faciliteren van meerouderschap niet leidt tot meer geboorten.

Voor het geboorteverlof komen daar nog de loonkosten bij voor de eerste week verlof,
omdat in de eerste week het loon volledig doorbetaald wordt.

Kindregelingen

De kinderbijslag is een inkomensonafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van het onderhouden en opvoeden van een kind
tot 18 jaar. In een «standaardgezin» zijn er twee rechthebbende ouders, die op hetzelfde
adres als het kind zijn ingeschreven bij de Basisregistratie personen (BRP). Beiden
hebben dan een recht op kinderbijslag. Zij wijzen bij de aanvraag een van de twee
ouders aan als aanvrager. Deze aanvrager ontvangt dan ook de beschikking over het
recht op kinderbijslag en ontvangt het bedrag (artikel 18, tweede lid Algemene kinderbijslagwet
(AKW)). Indien geen aanvrager is aangewezen, zijn de samenloopregels bepalend voor
wie de kinderbijslag krijgt uitbetaald (artikel 18 leden 3 tot en met 7 AKW en artikel
9 en 10 van het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK)). Naast deze standaardsituatie
kan het ook voorkomen dat de ouders gescheiden zijn. Dan wordt veelal gekozen voor
co-ouderschap. Op verzoek kan dan het recht op kinderbijslag gesplitst uitbetaald
worden (artikel 18 AKW en artikel 10 BUK).

Indien sprake zou zijn van meerouderschap bestaan er meer dan twee rechthebbenden.
Echter ook in die situatie blijft er één aanvrager. Het ligt in de verwachting dat
één van de ouders uit het huishouden waar het kind het meest verblijft bij de aanvraag
als aanvrager aangewezen is. Indien het kind gelijkelijk verblijft in beide huishoudens,
kunnen de regels die van toepassing zijn in een co-ouderschapsituatie na een echtscheiding
worden toegepast. Dan zou de kinderbijslag op verzoek gesplitst betaald kunnen worden.

De samenloopregels in de AKW (artikel 18) en artikel 9 BUK zullen hier op aangepast
moeten worden. Complexer wordt het als op enig moment twee van de meerouders gaan
scheiden waardoor er meer dan twee huishoudens ontstaan. Dit zou kunnen betekenen
dat de kinderbijslag (in plaats van in tweeën) in drie of vier delen betaald zou moeten
worden, waarvoor een regeling zal moeten worden getroffen.

Kindgebonden budget

Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming en wordt uitgevoerd
door de Belastingdienst/Toeslagen. Een ouder heeft recht op een kindgebonden budget
als een kind jonger is dan 18 jaar, de ouder kinderbijslag ontvangt en het inkomen/vermogen
niet te hoog is. De ouder die als aanvrager voor de AKW geldt, is de ouder aan wie
het kindgebonden budget wordt betaald. Een kindgebonden budget wordt niet gesplitst
uitgekeerd bij co-ouderschap. Een extra bedrag aan kindgebonden budget (de Alo-kop)
bestaat voor een alleenstaande ouder (ouder zonder een toeslagpartner). Ongeacht het
aantal kinderen krijgt een alleenstaande ouder een vast bedrag per jaar. Ook daarvoor
volgt de Belastingdienst/Toeslagen de AKW.

Indien meerouderschap mogelijk zou zijn, kan de Belastingdienst/Toeslagen de AKW blijven
volgen. Slechts de aanvrager AKW kan het kindgebonden budget ontvangen. Het kindgebonden
budget wordt niet gesplitst betaald. Meerouders zouden dus onderling afspraken moeten
maken over de verdeling van het kindgebonden budget. Complexer wordt het als meerouders
scheiden en de verschillende kinderen bij onderscheidene ouders ingeschreven staan.
Er kunnen dan vier alleenstaande ouders zijn die allen recht zouden kunnen hebben
op kindgebonden budget (inclusief de Alo-kop). Ook verhuizing naar het buitenland
van een van de ouders leidt tot toenemende complexiteit.

Nabestaandenwet

Het recht op een Anw-uitkering voor de partner van de overledene is o.a. afhankelijk
van het hebben van een (ongehuwd) kind in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet
dat jonger is dan 18 jaar en niet tot het huishouden van een ander behoort. In geval
van meerouderschap bieden de Algemene Nabestaandenwet (Anw) en de beleidsregels van
de Sociale Verzekeringsbank (SVB) voldoende houvast om het recht op Anw vast te kunnen
stellen. Het recht op een wezenuitkering verandert door het meerouderschap niet. Een
kind dat vier ouders heeft, zou echter pas ouderloos zijn na het overlijden van de
laatste in leven zijnde ouder. Dit impliceert dat er minder snel recht zal bestaan
op een wezenuitkering.

Participatiewet

Voor het bepalen van de toepasselijke bijstandsnorm speelt onder andere de vraag of
er sprake is van een gezamenlijke huishouding. In de eerste plaats is er voor de bijstand
de vraag, als de verschillende ouders niet op één adres wonen, tot welk gezin het
kind behoort. Valt het kind wel/niet onder de definitie van art. 4 Participatiewet
(Pw), als het niet alle dagen bij de ouder is? Inschatting is dat hier geen aanpassing
nodig is omdat dezelfde vraag ook nu reeds speelt bij twee niet samenwonende of gescheiden
ouders.

Indien sprake is van een situatie waarbij drie of meer ouders samen met de tot hen
allen ten laste komende kinderen een gezamenlijke huishouding voeren dan vraagt dit
aanpassing van artikel 3 Pw waarin gesproken wordt over een gezamenlijke huishouding
van slechts twee personen. Een aanpassing van de bijstandsnormen systematiek en de
gezamenlijke middelentoets ligt dan in de rede.

Ouders hebben onderhoudsplicht. In dit verband geldt in de Pw dat een persoon van
18, 19 of 20 jaar recht heeft op bijzondere bijstand «voor zover zijn noodzakelijke
kosten van het bestaan uitgaan boven de bijstandsnorm en hij voor deze kosten geen
beroep kan doen op zijn ouders» omdat zij daartoe over onvoldoende middelen beschikken.
Bij meerouderschap kan de belanghebbende op meerdere ouders een beroep op de onderhoudsplicht
doen.

De verstrekte bijzondere bijstand aan de belanghebbende kan – in voorkomende gevallen
– dan ook door de gemeente worden verhaald op de ouders die hun onderhoudsplicht jegens
de 18, 19 0f 20-jarige belanghebbende niet of niet behoorlijk nakomen. Een technische
wetswijziging is niet nodig als er meer ouders als onderhoudsplichtige in beeld komen.

Een alleenstaande bijstandsgerechtigde ouder kan een ontheffing van de sollicitatieplicht
aanvragen en verkrijgen totdat het tot zijn last komende kind 5 jaar wordt. Door de
introductie van het meerouderschap zijn er meer ouders die het kind kunnen opvoeden
en verzorgen. De ontheffing van de sollicitatieplicht zal dan waarschijnlijk minder
vaak voorkomen. Maar dit is een individuele afweging en altijd maatwerk. Meerouderschap
heeft in die zin geen effect op de sollicitatieplicht. Een wetswijziging op dit punt
is niet noodzakelijk.

Kinderopvang

De kinderopvangtoeslag is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de kosten voor
kinderopvang. Hier zijn enkele voorwaarden aan verbonden. Zo moeten de ouders werken,
een traject naar werk volgen, of studeren. De Belastingdienst/Toeslagen controleert
deze grondslagen. De ouder (artikel 1.1 Wet kinderopvang (Wko)) en partner (artikel
3 Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)), met een uitzondering als de
partner een bloed- of aanverwant van de ouder in de rechte lijn of in de tweede graad
van de zijlijn (artikel 1.6, zesde lid Wko) is, moeten beiden aan deze voorwaarden
voldoen.

Voor de kinderopvangtoeslag is het nu ook zo dat slechts één ouder de kinderopvangtoeslag
kan aanvragen voor het kind. Tweemaal kinderopvangtoeslag aanvragen voor één kind
is alleen mogelijk als er sprake is van co-ouderschap. Meer dan tweemaal toeslag aanvragen
per kind is niet mogelijk omdat de Awir op dit moment niet erkent dat er meer dan
twee toeslagouders in het spel kunnen zijn. Net als bij de Akw kan er sprake zijn
van co-ouderschap. Hiervoor moeten beide ouders wel een brief aan de Belastingdienst/Toeslagen
sturen dat zij als co-ouders geregistreerd wensen te staan. Dit is een handmatig proces.
Co-ouderschap is beperkt tot bloed- of aanverwanten of pleegouders van het kind op
wie de kinderopvang betrekking heeft die gescheiden een deel van de opvoeding voor
hun rekening nemen (minstens drie dagen per week/om de week).

Het verder verdelen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag over meer ouders zal de
uitvoering complexer maken. Ook in het geval van nabetaling en terugvordering van
de toeslag bij de definitieve toekenning kan de uitvoering tegen complexiteiten aanlopen.
Zo zal, afhankelijk van de vormgeving van meerouderschap, de uitvoering bij alle betrokken
ouders kinderopvangtoeslag moeten nabetalen of terugvorderen in plaats van bij één
ouder of bij co-ouders zoals nu het geval is.

Indien er sprake zou zijn van meerouderschap dan kan de kring van rechthebbenden groter
worden. Dit kan ertoe leiden dat deze gezinnen hun recht op kinderopvangtoeslag verliezen
omdat met meer personen dan nu het geval is rekening wordt gehouden bij het toetsen
aan de voorwaarden. Dit zal echter afhangen van hoe meerouderschap ingebed wordt in
de Awir en de Wko.

Om de uitvoeringsconsequenties te kunnen bepalen dient het «meerouderschap» nader
te worden gedefinieerd en in regelgeving te worden uitgewerkt. Na uitwerking van regelgeving
dient een uitvoeringstoets te worden gedaan om de uitvoeringsconsequenties in kaart
te kunnen brengen.

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

In diverse wetten binnen het VWS-domein wordt een rol toegekend aan ouders of voogd.
Het betreft onder andere de Wet op de Geneeskundige Behandelovereenkomst (WGBO), Wet
medisch-wetenschappelijk onderzoek (WMO), Wet orgaandonatie (WOD), Wet toetsing levensbeëindiging
op verzoek en hulp bij zelfdoding (Wtl), Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
(Wvggz), Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten
(Wzd), Wet langdurige zorg (Wlz), Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet
(Jw).

Wanneer in familierechtelijke wetgeving verduidelijkt wordt wat onder ouder of voogd
wordt beschouwd zal dit in veel van de VWS-wetgeving automatisch doorwerken. Wanneer
gekozen wordt voor een andere constructie dan zal aanpassing van VWS-wetgeving aan
de orde zijn.

In alle gevallen zal invoering van meerouderschap gevolgen hebben voor de uitvoering
van de betreffende VWS-wetgeving. De omvang van die gevolgen is afhankelijk van wie
er allemaal nog meer als ouder zouden kunnen worden aangemerkt en in welke mate alle
ouders bij beslissingen betrokken zouden moeten worden. Naarmate meer mensen ouder
van een kind en meer mensen wettelijke vertegenwoordiger van een kind kunnen zijn,
zijn deze gevolgen groter.

Medische behandelingen/zorgverlening

In de verschillende VWS-wetten zijn regels opgenomen over de verplichtingen en rechten
van patiënten/cliënten en zorgverleners. Het gaat daarbij om zaken als bijvoorbeeld
het vereiste van instemming met een behandeling door de patiënt of cliënt, het verstrekken
van inlichtingen aan de patiënt of cliënt en inzagerecht in het dossier. Bij minderjarigen
hangt het van de leeftijd van de patiënt of cliënt af wie de zorgverlener conform
de WGBO moet informeren en om toestemming moet vragen voor een behandeling. Jongeren
vanaf 16 jaar beslissen in principe zelfstandig en hebben een zelfstandig recht op
informatie. Bij jongeren van 12 tot 16 jaar is de toestemming van de ouders/voogden
naast die van de jongere zelf vereist. Bij kinderen tot 12 jaar is alleen de toestemming
van de ouders/voogden vereist. Als basisprincipe geldt dat als beide ouders het gezag
over een kind hebben zij ook beiden moeten instemmen met een medische behandeling
van hun kind. Ook een voogd kan het gezag hebben; in dat geval moet de voogd instemmen.
Meer-ouderrelaties hebben als risico dat de besluitvorming over een medische ingreep
complexer wordt. De kans op verschillen van mening en onenigheid is daarmee groter.
De zorgverlener zal moeten nagaan wat de gezagsverhoudingen rond het kind zijn en
aan wie hij toestemming moet vragen. Bij langduriger behandelrelaties kan het voorkomen
dat er wisselingen optreden in relaties van de ouders en er opnieuw discussie ontstaat
over wie er beslist over de behandeling en over hoe betrokken ouders elkaar over de
behandeling informeren. Zonder een eenvoudige, snelle en praktische regeling van de
toestemming kan de zorgverlening aan jongeren tot 16 jaar worden gehinderd. Dit geldt
in het bijzonder als er sprake is van onmin tussen verschillende ouders of als ouders
uit elkaar gaan. Dit kan een extra spanningsveld opleveren en vertragend werken op
de hulpverlening. Dit dient in de wettelijk regeling voor meerouderschap helder gereguleerd
te worden.

Jeugdhulp

Specifiek voor de Jeugdwet brengt meerouderschap het risico van kostenverhoging met
zich doordat de Jeugdwet gemeenten niet alleen verplicht om jeugdigen zo nodig jeugdhulp
te verlenen, maar ook hun ouders. Ook zullen de gevolgen bij onenigheid tussen ouders
of bij scheiding effect hebben op de jeugdige en kunnen van invloed zijn op de intensiteit
en duur van de benodigde jeugdhulp. Naarmate er meer wettelijke vertegenwoordigers
zijn is er het risico op verschil van mening tussen die vertegenwoordigers. Dat kan
leiden tot verhoging van uitvoeringskosten als uitvoerders (bijv. jeugdhulpaanbieders)
bij de uitvoering van beslissingen alle ouders moeten betrekken.

Zorgverzekering

Verder heeft meerouderschap mogelijk gevolgen voor de Zorgverzekeringswet (Zvw). De
Zvw kent een inkomensafhankelijke bijdrage. Die is afgeleid van de fiscale regels.

Justitie en Veiligheid

Jeugdbescherming

Naar verwachting zal invoering van meerouderschap voor de jeugdbescherming niet zozeer
gevolgen hebben in wettelijke zin maar vooral voor de uitvoerende instanties. Over
de eventuele gevolgen van meerouderschap is nog weinig bekend. Het kan een kind meer
geborgenheid en veiligheid geven. Er is echter ook een risico op verhoogde kans op
escalatie en onenigheden. Dit kan een negatief effect hebben op de ontwikkeling van
het kind en zou het aantal kinderbeschermingsmaatregelen kunnen doen toenemen.

Dit vraagt mogelijk meer inspanningen van de rechtspraak, maar vooral ook van de hulpverlenende
instanties. Zo dienen de gecertificeerde instellingen dan niet twee maar meer ouders
op één lijn te krijgen en met hen tot afspraken te komen. De verwachting is dat dit
het werk van de jeugdbeschermers en hulpverleners zal verzwaren en mogelijk de duur
van jeugdbeschermingstrajecten zal verlengen.

Jeugdstrafrecht en tenuitvoerlegging van jeugdsancties

In het Burgerlijk Wetboek wordt geregeld wie «ouders» zijn. Dit heeft zijn doorwerking
in bijvoorbeeld het wetboek van Strafvordering en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen.
In de wettekst van deze wetten hoeft voor zover nu kan worden overzien niets te worden
aangepast. Het zwaartepunt van de consequenties van de introductie van meerouderschap
ligt bij de uitvoering door de ketenpartners. Wanneer een minderjarige bijvoorbeeld
voor de rechter moet komen, ontvangen ook diens ouders een oproep. Als die ouders
het gezag hebben over het kind dan zijn zij verplicht te verschijnen op de zitting.
Wanneer de ouder niet verschijnt kan de rechter medebrenging gelasten. Als een kind
jonger was dan 14 jaar ten tijde van het delict en de ouder het gezag heeft, wordt
een eventuele vordering tot schadevergoeding geacht te zijn ingediend tegen de ouder.
De ouder is dan partij in de zaak. Voor de Raad voor de Kinderbescherming leidt een
wijziging ertoe dat zij voor het opmaken van een strafadviesrapportage meer personen
moeten uitnodigen en bevragen. Meerouderschap leidt dus tot extra werk in het jeugdstrafproces
omdat meer mensen betrokken moeten worden en daarmee ontstaat een risico van inhoudelijke
complicatie en vertraging.

Alimentatie

Meerouderschap vraagt van ouders dat zij onderling goede afspraken maken over de onderlinge
verdeling van de kosten van verzorging en opvoeding (en het actualiseren van die afspraken
bij veranderende omstandigheden). Als ouders daar onderling niet uitkomen zal door
de rechter een onderhoudsbijdrage moeten worden vastgesteld, rekening houdend met
de behoefte van het kind en de draagkracht van alle betrokkenen. Ook het huidige wettelijk
kader legt in sommige situaties onderhoudsverplichtingen op aan meer dan twee personen,
zoals in het geval van stiefouders.

Meerouderschap wijkt in die zin af dat die meerdere onderhoudsplichtigen na verloop
van tijd ook meer dan twee huishoudens kunnen vormen, waarbij de groep onderhoudsplichtigen
kan oplopen tot acht personen (ouders en nieuwe partners). Dit biedt meer kans op
voldoende draagkracht voor het voorzien in de onderhoudsbehoefte van het kind maar
betekent ook dat het bepalen ervan en de verdeling over de onderhoudsplichtigen complexer
wordt.

De alimentatienormen zoals die door de rechtspraak gehanteerd worden voor een eenvormige
praktische invulling van de maatstaven behoefte en draagkracht zullen moeten worden aangevuld om hiermee rekening te houden. Als er meerdere onderhoudsplichtigen
zijn jegens een kind moeten de alimentatienormen hiermee rekening houden, en dus aangepast
worden. Tevens betekent een groter aantal onderhoudsplichtigen meer kansen op een
voor de verdeling van de onderhoudsbijdragen relevante wijziging van omstandigheden.
Daardoor zal deze verdeling vaker opnieuw moeten worden berekend en als partijen daar
onderling niet uitkomen, door de rechter moeten worden vastgesteld.

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Basisregistratie Personen

De Basisregistratie Personen (BRP) voorziet overheidsorganen en aangewezen derden
van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de vervulling van hun wettelijke taken.
Circa 700 gebruikers ontvangen oudergegevens. Om bij invoering van meerouderschap
registratie van meer dan twee en maximaal vier ouders en verstrekking van die gegevens
mogelijk te maken, zijn juridische en technische aanpassingen nodig. De reden is dat
de huidige BRP in lijn met de huidige wettelijke regeling voor ouderschap technisch
maximaal twee ouders kan registreren en verstrekken.

De juridische aanpassing betreft voornamelijk het aanpassen van ruim 11007 autorisatiebesluiten waarin de verstrekking van oudergegevens aan gebruikers van
de BRP wordt geregeld. Daarnaast zijn enkele beperkte wijzigingen in de Wet BRP op
dit punt gewenst en nodig in het Besluit BRP.

De technische aanpassingen betreffen de centrale voorzieningen van de BRP (in beheer
bij de Rijkdienst voor Identiteitsgegevens) en de gemeentelijke BRP-voorzieningen.
Daarnaast kunnen aanpassingen in andere binnengemeentelijke technische voorzieningen
nodig zijn.

Ook gebruikers van de BRP zoals de Belastingdienst, de SVB en DUO zouden hun systemen
moeten aanpassen voordat zij de nieuwe oudergegevens uit de BRP kunnen gebruiken.

Reisdocumenten

Bij het aanvragen van een reisdocument voor een minderjarige is toestemming van de
andere (afwezige) ouder nodig. Invoering van meerouderschap vereist daarom een beperkte
wijziging van de Paspoortwet omdat deze ervan uit gaat dat een kind maximaal twee
ouders kan hebben.

Ook zullen de toestemmingsverklaringen en technische voorzieningen die betrokken zijn
bij het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten aangepast moeten worden op
een situatie van meer dan twee en maximaal vier ouders.

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Studiefinanciering en tegemoetkoming scholieren

In de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) en in de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage
en schoolkosten (WTOS) wordt in verschillende situaties gekeken naar de ouders dan
wel de wettelijk vertegenwoordigers van een kind. Bijvoorbeeld als het gaat om het
woonadres of het inkomen. Een mbo (bol)-student kan in aanmerking komen voor een basisbeurs.
Het bedrag voor een student die uitwonend is ligt hoger dan voor een student die thuiswonend
is. Om te bepalen of een student uit- of thuiswonend is wordt gekeken naar het adres
waar de student is ingeschreven en het woonadres van de ouder(s). In het kader van
de tegemoetkoming scholieren (WTOS) wordt gekeken naar het adres van de wettelijk
vertegenwoordiger(s) van de leerling. Daarnaast kan een student of leerling, als onderdeel
van de studiefinanciering dan wel de tegemoetkoming scholieren, aanspraak maken op
een aanvullende beurs respectievelijk een aanvullende toelage. De aanspraak hierop,
alsmede de hoogte van de aanspraak, is afhankelijk van het inkomen van de ouders (studiefinanciering)
dan wel de wettelijk vertegenwoordigers (tegemoetkoming scholieren). Ook is voor het
bepalen van de hoogte van de aanvullende beurs relevant of de ouders zelf een studieschuld
hebben bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en of de ouders andere schoolgaande
kinderen verzorgen.

In de WSF 2000 worden «ouders» gedefinieerd als natuurlijke ouders dan wel adoptieouders.
In de WTOS worden ouders gedefinieerd als wettelijke vertegenwoordigers. Indien sprake
zou zijn van meerouderschap binnen de WSF 2000 en de WTOS moet mogelijk de kring van
ouders worden uitgebreid. Afhankelijk van hoe dit wordt vormgegeven, kan dit consequenties
hebben voor (de hoogte van) de aanvullende beurs of toelage, of voor de uitwonendheid
van de mbo-student of leerling. Als bijvoorbeeld het inkomen van alle meerouders zou
moeten worden meegenomen, krijgen studenten minder snel een aanvullende beurs. Om
de precieze beleids- en uitvoeringsconsequenties te kunnen bepalen dient het meerouderschap
nader te worden gedefinieerd en in regelgeving te worden uitgewerkt. Het is relevant
te benoemen dat DUO wat betreft de oudergegevens afhankelijk is van gegevens uit het
BRP, dat op dit moment uitgaat van twee ouders.

Onderwijswetgeving en registers

Voor het primair en voortgezet onderwijs heeft meerouderschap effect op alles waar
sprake is van afstemming met ouders, verstrekken van informatie aan ouders of instemmingsrecht
van ouders en de daarbij betrokken systemen binnen de school, maar ook bij DUO. Denk
hierbij aan zaken als de schorsing van een leerling, het informeren van de ouders
bij een oordeel zeer zwak van de onderwijsinspectie en wie moet instemmen bij het
volgen van (praktijk)onderwijs. Ook heeft het effect op het aanmelden van een leerling
bij een basisschool, of naar aanleiding van het schooladvies basisonderwijs bij het
voortgezet onderwijs. Voor het staatsexamen zal dit met name zitten in de aanmelding,
registratie en in het verstrekken van (examen)gegevens en resultaten. Ook wordt op
huidige lopende projecten van DUO geen rekening gehouden met het meerouderschap terwijl
dit wel effect kan hebben op het project. Zo is DUO thans bezig met het project Modernisering
Examens waarbij meerouderschap via de BRP gecontroleerd zou moeten worden om vast
te stellen wie de wettelijk vertegenwoordigers zijn van de kandidaat, of zij geregistreerd
moeten worden en of deze wettelijke vertegenwoordigers expliciet toestemming hebben
gegeven dat de kandidaat Staatsexamen zou mogen doen.

Het mogelijk maken van meerouderschap vergt waarschijnlijk ook aanpassingen in andere
onderwijswetten, bijvoorbeeld de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek,
daar waar de ouders van een student een rol spelen.

Daarnaast zal het werken met meerouderschap ook aanpassingen van de registeradministraties
van DUO vereisen.

De precieze gevolgen voor de uitvoering zijn afhankelijk van de wijze waarop meerouderschap
gedefinieerd en uitgewerkt wordt. Invoering van het meerouderschap kan ertoe leiden
dat wijzigingen doorgevoerd dienen te worden in de services voor de gegevensuitwisseling
tussen verschillende DUO-registers in verschillende onderwijssectoren en daarnaast
ook in gegevensuitwisseling met ketenpartners zoals de Belastingdienst en de Rijksdienst
voor Identiteitsgegevens. Daarnaast worden ook diverse gegevens richting ketenpartners
verzorgd ten behoeve van de wettelijke taken die worden uitgevoerd door partijen als
de SVB, UWV, en de onderwijsinspectie.

Buitenlandse Zaken

Voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken zou invoering van meerouderschap gevolgen
hebben voor de brede consulaire dienstverlening – die in de daadwerkelijke uitvoering
tot problemen kan leiden – en het managen/toezien op de impact over de grenzen heen
waar in de meeste landen meerouderschap (juridisch) niet bestaat.

Voor diverse (multilaterale) verdragen geldt dat het Koninkrijk of de EU er partij
bij is en Nederland erdoor gebonden wordt. De invoering van meerouderschap kan gevolgen
hebben voor de naleving van die verplichtingen. En als dat zo is dan zal per verdrag
moeten worden beschouwd in hoeverre daar een oplossing voor kan worden gevonden.

Conclusie

Het bijgevoegde schema en bovenstaande inzichten laten zien wat er op voorhand komt
kijken bij het invoeren van een regeling voor meerouderschap. Het vraagt op veel verschillende
domeinen om beleidsmatige èn politieke keuzes. Pas als deze duidelijk zijn kan worden
bezien wat dit betekent voor wijziging van bestaande regelingen en vervolgens hoe
die wijzigingen in de uitvoering gestalte kunnen krijgen. Een regeling voor meerouderschap
kan daarbij indruisen tegen andere beleidsambities, zoals het vereenvoudigen van de
uitvoeringspraktijk.

Zoals eerder aangegeven is het kabinet niet voornemens een regeling voor meerouderschap
voor te bereiden. De uitgevoerde analyse biedt aanknopingspunten en concrete denkrichtingen
voor toekomstige afwegingen op dit punt. Ik concludeer daarnaast dat het realiseren
van een regeling voor meerouderschap betekent dat de voorbereiding van meerouderschap
een aanzienlijk samenhangend interdepartementaal beleids- en wetgevingsprogramma vergt.
Dit Rijksbrede programma zal dan allereerst aan de slag moeten met het uitwerken van
de politieke en beleidsmatige vragen en dilemma’s omdat zoals gezegd, bij de inpasbaarheid
nog veel beleidsmatige keuzes aan de orde zijn.

Hiermee samenhangend zou ook de vraag aan de orde moeten komen of gekozen moet worden
voor een allesomvattende wijziging op alle relevante beleidsterreinen, of dat de voorkeur
uit dient te gaan naar een meer stapsgewijze invoering van meerouderschap.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker