Brief regering : Fiche: Mededeling Kritieke Grondstoffen

Nr. 2936 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 oktober 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Kritieke Grondstoffen

Fiche: Verordening Markten in Cryptoactiva (MiCA) (Kamerstuk 22 112, nr. 2937).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling Kritieke Grondstoffen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Veerkracht op het gebied van kritieke grondstoffen: de weg naar een grotere voorzieningszekerheid
en duurzaamheid uitstippelen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

Datum: 3 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM (2020) 474 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1600426897400&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

In het licht van de ambitie van de EU om de Green Deal1 uit te voeren, is de toegang tot hulpbronnen een strategische kwestie. Daarom zet
de Commissie in op acties om de veerkracht en open strategische autonomie van de EU
te vergroten, zoals het diversifiëren en versterken van wereldwijde toeleveringsketens
van kritieke grondstoffen. In deze mededeling komen zowel de lijst van 2020 van kritieke
grondstoffen voor de EU2 aan bod, als de uitdagingen voor een veilige en duurzame toelevering van kritiek
grondstoffen. De Commissie kondigt daarbij onderstaande vier doelstellingen aan.

Veerkrachtige waardeketens voor de industriële ecosystemen van de EU ontwikkelen

Hiervoor wordt een industriële alliantie rond grondstoffen gestart die begint met
zeldzame aardmetalen en magneten. Daarnaast worden criteria ontwikkeld voor de duurzame
financiering van de mijnbouw-, winnings- en verwerkingssectoren.

De afhankelijkheid van primaire kritieke grondstoffen verminderen door middel van
circulair gebruik van hulpbronnen, duurzame producten en innovatie

In 2021 wordt een onderzoek gestart over innovatie op het gebied van kritieke grondstoffen
met betrekking tot afvalverwerking, geavanceerde materialen en substitutie. Verder
wordt in 2020 de potentiële toelevering van secundaire kritieke grondstoffen uit voorraden
en afval in de EU in kaart gebracht en haalbare terugwinningsprojecten geïdentificeerd
richting 2022.

De duurzame en verantwoorde binnenlandse winning en verwerking van grondstoffen in
de EU versterken

Hiervoor wordt in vooral (voormalige) steenkoolregio’s gekeken naar nieuwe, zo duurzaam
mogelijk opererende winning- en verwerkingsprojecten. Daarbij wordt ook gewerkt aan
de benodigde versterking van deskundigheid en vaardigheden. Verder wordt satelliettechnologie
ingezet voor het opsporen van hulpbronnen, ten behoeve van de operationele fase van
de winning en verwerking van grondstoffen en ten behoeve van het milieubeheer na sluiting
van mijnen.

De toelevering van kritieke grondstoffen uit derde landen diversifiëren door in te
zetten op meer duurzame en verantwoorde winning, versterking van de regels met betrekking
tot handel in grondstoffen en door het wegnemen van verstoringen in de internationale
handel

Deze landen lopen uiteen van ontwikkelde mijnbouwlanden, zoals Canada en Australië,
enkele ontwikkelingslanden in Afrika en Latijns-Amerika, tot landen in de buurt van
de EU, zoals Noorwegen, Oekraïne, kandidaat-lidstaten zoals Servië en de Westelijke
Balkan. Hiervoor wil de Commissie strategische internationale partnerschappen starten,
inclusief bijbehorende financiering (o.a. ontwikkelingssamenwerking). Daarnaast wil
de Commissie verantwoorde mijnbouwpraktijken voor kritieke grondstoffen bevorderen
door het versterken van het regelgevingskader van de EU zoals de EU-verordening inzake
conflictmineralen. Ook heeft de Commissie een mogelijk wetgevend initiatief aangekondigd
op het gebied van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) in
het eerste kwartaal van 2021.

De Commissie is voornemens deze prioritaire doelstellingen en het actieplan te ontwikkelen
en uit te voeren met hulp van de lidstaten en belanghebbenden, met name het Europese
innovatiepartnerschap inzake grondstoffen3 en de werkgroep grondstoffenvoorziening. Tevens zal de Commissie gebruikmaken van
de ondersteuning en deskundigheid van het Europees Instituut voor innovatie en technologie
(EIT) op het gebied van grondstoffen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet ziet (open) strategische autonomie niet als doel op zichzelf. Wel is het
belangrijk om de weerbaarheid van de EU te vergroten zodat maatschappelijke doelen
kunnen worden gerealiseerd. Dit betreft bijvoorbeeld het vergroenen van de economie
en het versterken van de leveringszekerheid van geneesmiddelen. Het kabinet wil hierin
maatwerk toepassen en proportionele maatregelen nemen. Uit eerder onderzoek in 2014
«Materialen in de Nederlandse economie – een kwetsbaarheidsanalyse» en de geactualiseerde
Grondstoffenscanner van dit jaar, blijkt dat kritieke grondstoffen een noodzakelijke
rol spelen in voor Nederland belangrijke waardeketens. Daarom is het verhogen van
de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen in het Nationaal uitvoeringsprogramma
circulaire economie («UP CE»), naast het verlagen van internationale afhankelijkheid
en milieudruk en het versterken van het economische concurrentievermogen, een belangrijk
doel. De substitutie van fossiele, kritieke en niet-duurzaam geproduceerde grondstoffen
door duurzaam geproduceerde, hernieuwbare en algemeen beschikbare grondstoffen is
daarom als strategische doelstelling opgenomen in het Nederlandse circulaire beleid4. Waar circulariteit in het algemeen gericht is op het slimmer en zuiniger omgaan
met grondstoffen en producten, wordt er binnen het uitvoeringsprogramma circulaire
maakindustrie specifiek aandacht geschonken aan kritieke grondstoffen. Het beleid
en de laatste stand van zaken van het UP CE is opgenomen in de Kamerbrief van 25 september
jl.5

Daarnaast wordt in het huidige beleid voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord
Ondernemen (IMVO) ingezet op een brede naleving van de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UN Guiding Principles) en de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen. Deze spelen een belangrijke
rol in de huidige EU-verordening inzake conflictmineralen en de voorgenomen acties
onder de vierde doelstelling van deze EU-mededeling. Het huidige IMVO-beleid wordt
op dit moment geëvalueerd. Resultaten en conclusies zullen dit najaar aan de Tweede
Kamer worden gezonden.

Tot slot wordt in het kader van de leveringszekerheid van geneesmiddelen en de aankomende
geneesmiddelenstrategie door het Ministerie van VWS ook gekeken naar de benodigde
grondstoffen.6

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is zeer positief over de ambitie van de Commissie om de veilige en duurzame
toelevering van kritieke grondstoffen, alsmede afname van de afhankelijkheid van internationale
toevoer, hoog op de Europese agenda te zetten. De mededeling levert een bijdrage aan
het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor voorzieningszekerheid en de veilige
en duurzame leveringszekerheid van kritieke grondstoffen, strategische componenten
en producten. Uitdagingen rondom grondstoffen zijn bij uitstek geschikt om op EU-niveau
aan te pakken vanwege de grote rol van met name China in de grondstoffenmarkten. De
EU-lijst met kritieke grondstoffen helpt bij de beleidsontwikkeling om te komen tot
goede oplossingen. Daarbij is het goed dat de methodiek om te bepalen wat kritieke
grondstoffen zijn, wordt bepaald op basis van historische gegevens, versterkt door
scenario’s waarin rekening gehouden wordt met de digitaliseringtransitie en de klimaat-
en energietransitie.

Veerkrachtige waardeketens voor de industriële ecosystemen van de EU ontwikkelen

De inzet op een industriële alliantie rond grondstoffen is een belangrijke stap om
op Europees niveau de krachten te bundelen richting andere grote spelers en landen
in voor ons belangrijke waardeketens. Het kabinet steunt deze aanpak. Het huidige
startpunt van de alliantie (alleen zeldzame aardmetalen en magneten) is gezien de
beperkte Nederlandse bedrijvigheid rond magneten een te beperkt uitgangspunt en het
kabinet zet zich er voor in dit uitgangspunt te verbreden. Aangezien grondstoffen
zoals zeldzame aardmetalen in meerdere strategische componenten en producten worden
gebruikt, pleit Nederland voor een «portfolio»-aanpak waar binnen gelijksoortige productgroepen
verschillende projecten worden opgepakt, zoals in het uitvoeringsprogramma circulaire
maakindustrie. Hiermee ontstaan er mogelijkheden tot nieuwe ketensamenwerking, circulair
herontwerpen, terugwinnen van waardevolle materialen uit afgedankte producten, standaardisering
en schaalvoordelen over traditionele sector- en ketengrenzen heen. Daarmee is het
mogelijk om de integraliteit tussen de verschillende transitie-opgaven zoals circulair-energie-digitaal,
in- en tussen de waardeketens te versterken. Het Europese innovatiepartnerschap inzake
grondstoffen kan hier een belangrijke rol spelen. Inzet van het kabinet is om circulariteit
als strategisch speerpunt te verankeren in dit partnerschap.

Het ontwikkelen van criteria ter financiering van grondstoffen-gerelateerde activiteiten vraagt om een goede betrokkenheid van relevante stakeholders uit
de financiële sector en maatschappelijk middenveld. De Europese duurzame taxonomie
gaat vastleggen wanneer een activiteit aangemerkt kan worden als duurzaam, dit kan
bijdragen aan helderheid. Bij het uitwerken van de taxonomie voor duurzaamheid zou
de EU in het bijzonder aandacht moeten hebben voor innovaties.

De afhankelijkheid van primaire kritieke grondstoffen verminderen door middel van
circulair gebruik van hulpbronnen, duurzame producten en innovatie

Het kabinet is positief over het verminderen van de afhankelijkheid van primaire kritieke
grondstoffen en zet zelf al via het nationale uitvoeringsprogramma circulaire economie
vol in op circulariteit en innovatie. Het kabinet is positief over de aangekondigde
inzet van het Europese innovatie-instrumentarium om kritieke grondstoffen terug te
kunnen winnen uit afvalstromen.

Wat niet terugkomt in de mededeling is een geïntegreerd afval- en productbeleid op
EU-niveau dat zo uniform mogelijk wordt ingevoerd door de lidstaten. Dit is een belangrijke
randvoorwaarde om innovaties te laten slagen. Op dit moment hanteert elke lidstaat
namelijk een eigen interpretatie van de geldende regels, en heeft de uitvoering hiervan
op eigen wijze georganiseerd. Dit betekent dat het voor bedrijven die reststromen
vanuit het buitenland willen invoeren of in het buitenland willen afzetten onduidelijk
is onder welke wet- en regelgeving deze activiteiten vallen. Dit komt de circulaire
economie niet ten goede.

De belangrijkste doelstelling in het Nederlandse circulaire beleid, de substitutie
van fossiele, kritieke en niet-duurzaam geproduceerde grondstoffen door duurzaam geproduceerde,
hernieuwbare en algemeen beschikbare grondstoffen, vraagt om actieve innovatie-ondersteuning.
Het kabinet zal hier extra aandacht voor vragen bij de uitwerking van de algemeen
geformuleerde acties rond substitutie. Alleen het EU-niveau biedt voldoende schaal
om hier betekenisvolle stappen te maken naar minder afhankelijkheid van kritieke grondstoffen.
Het aangekondigde onderzoek naar secundaire kritieke grondstoffen uit voorraden en
afval is van groot belang, maar zou een structureel onderdeel moeten gaan vormen van
de EU-monitoring rond grondstoffen en circulaire economie. Bij het onderzoek is het
van belang om ook knelpunten te identificeren om (kritieke) grondstoffen uit afval
te winnen.7

Het kabinet roept de Commissie op om niet tot 2022 te wachten met het starten van
herwinningsprojecten. Alleen in Nederland staan al verschillende projectvoorstellen,
bijvoorbeeld rond batterijen, klaar om te starten. Daarnaast zal het kabinet de Commissie
oproepen om parallel aan het aangekondigde onderzoek naar secundaire kritieke grondstoffen
ook het instrumentarium te onderzoeken dat kan bijdragen aan de boogde terugwinning
van die grondstoffen uit de afvalketen, waaronder de Eco-design richtlijn8
9, de EU richtlijn batterijen10 en de EU richtlijn afgedankte elektrische en elektronische apparaten11.

De duurzame en verantwoorde binnenlandse winning en verwerking van grondstoffen in
de Europese Unie versterken

Daarnaast verwelkomt het kabinet het voorstel om binnen de EU te zoeken naar duurzame
mogelijkheden voor winning en raffinage van kritieke grondstoffen in steenkoolregio’s
die het moeilijker gaan krijgen in de Europese ambitie naar klimaatneutraliteit. Hiermee
ontstaat er ook voor Nederlandse spelers de mogelijkheid om te diversifiëren. Daarnaast
kan het opbouwen van mijnbouw- en verwerkende industrie de benodigde materiaalkennis
in de EU weer sterk doen toenemen. Deze kennis is nodig om de transitie naar een circulaire
economie daadwerkelijk te realiseren. Door de inzet van digitalisering en satellietmonitoring
ontstaan tevens mogelijkheden om transparante duurzame grondstoffenketens versneld
op te bouwen.

De toelevering van kritieke grondstoffen uit derde landen diversifiëren door middel
van duurzame en verantwoorde winning

Ook de voorstellen van de Commissie om de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen
vanuit derde landen te verbeteren ondersteunt het kabinet. Bij de genoemde landen
vraagt het kabinet extra aandacht voor Australië als interessante partner, vanwege
hun proactieve leveringsbereidheid van kritieke grondstoffen. Nederland is inmiddels
in gesprek met Australië over nadere samenwerking. Het kabinet ziet veel kansen om
in de aangekondigde strategische partnerschappen in te zetten op IMVO en circulair
ondernemen. Het kabinet acht het van belang slechte arbeidsomstandigheden in mijnen
zoveel mogelijk tegen te gaan en te voorkomen dat de verplaatsing van de productie
naar een andere regio een grote negatieve sociale impact heeft. Hierbij vraagt het
ook aandacht voor het door Nederland geïnitieerde European partnership for responsible minerals (EPRM) als ook voor internationale platforms zoals het Platform for Acceleration the Circular Economy (PACE) om met het bedrijfsleven en kennisinstellingen in te zetten op concrete acties.

Of aanvullende (dwingende) maatregelen nodig zijn ter bevordering van IMVO wordt onderzocht
in het project «IMVO-maatregelen in perspectief» waarover het kabinet dit najaar de
Kamer informeert.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan12 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten. De effecten
op het eerste aspect – de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland,
bijvoorbeeld in termen van gezondheid, inkomen en milieu – beoordeelt het kabinet
positief, omdat verschillende acties gericht zijn op circulariteit en daarmee het
slimmer benutten van grondstoffen met als gevolg minder milieu impact. De gevolgen
voor het tweede aspect – de kapitaalvoorraden voor latere generaties – zijn ook positief
volgens het kabinet omdat de Commissie wil inzetten op het verder uitbouwen van circulaire
productiesystemen en het opbouwen van duurzame mijnbouw en verwerkingsindustrie in
de EU. Het kabinet is positief over de voorstellen van de Commissie met betrekking
tot het derde aspect – grensoverschrijdende effecten zoals geldstromen en milieueffecten
van grondstoffenstromen – omdat de Commissie actief inzet op duurzaam opererende toeleveringsketens
en verantwoorde mijnbouwpraktijken voor kritieke grondstoffen door middel van het
regelgevingskader van de EU wil versterken. De gevolgen voor het vierde aspect – de
verdeling van kosten en baten over verschillende groepen in de samenleving – lijken
voor het kabinet positief. Inzet op circulariteit kan volgens studies leiden tot meer
werkgelegenheid van lager opgeleiden. De leveringszekerheid van kritieke grondstoffen
zorgt voor het behoud van hoogtechnologische sectoren en de daarbij horende werkgelegenheid.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Een meerderheid van de lidstaten staat positief tegenover het voorstel. Waar sommige
lidstaten de nadruk leggen op de potentie van mijnbouw om ook nieuwe bedrijvigheid
te creëren, zien andere lidstaten de combinatie van verzekerde toegang tot primaire
grondstoffen alsook het benutten van secundaire bronnen via circulariteit als het
belangrijkste winstpunt.

Het is nog onbekend hoe het Europese parlement tegenover de mededeling staat. De verwachting
is dat het positief ontvangen wordt.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van deze mededeling
is positief. De Europese inzet zoals aangekondigd in deze mededeling kan worden gebaseerd
op de bevoegdheid inzake de gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 207 VWEU),
de bevoegdheid inzake ontwikkelingssamenwerking (artikel 206 VWEU), de bevoegdheid
inzake economische, technische en financiële samenwerking met derde landen (artikel
212 VWEU), de bevoegdheid inzake de voorziening van bepaalde producten bij ernstige
moeilijkheden (artikel 122, eerste lid, VWEU), de bevoegdheid inzake industrie (artikel
173 VWEU), de bevoegdheid ter bevordering van de economische, sociale en territoriale
samenhang (artikelen 175–177 VWEU), de bevoegdheid inzake onderzoek en technologische
ontwikkeling (artikelen 179–188) en de bevoegdheid inzake milieu (artikel 192 VWEU).
Het betreft een samenstel van exclusieve, gedeelde en aanvullende bevoegdheden.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De problematiek van
het diversifiëren en versterken van wereldwijde toeleveringsketens voor EU-ondernemingen,
het verhogen van de Europese voorzieningszekerheid door toepassing van circulaire
strategieën en het bevorderen van binnenlandse winning zijn stappen die het meest
effectief op Europese schaal kunnen worden gemaakt. De toeleveranciersketens van EU-ondernemingen
zijn door de interne markt sterk Europees geïntegreerd met wederzijdse afhankelijkheden.
Ook zorgt een optreden op EU-niveau voor een voldoende krachtige en geïntegreerde
benadering richting derde landen en kan de EU ook de normen inzake maatschappelijk
verantwoord ondernemen effectief inweven in de eigen beleidsinzet. Alleen het EU-niveau
biedt voldoende schaal om hier betekenisvolle stappen te maken naar minder afhankelijkheid
op het gebied van kritieke grondstoffen.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De aangekondigde
acties zijn gericht op het waarborgen van een zekere en duurzame toelevering van grondstoffen
en zullen leiden tot een verminderde afhankelijkheid van primaire kritieke grondstoffen
en tot een meer diverse toelevering, winning en aanvoer – ook uit derde landen – van
grondstoffen. De maatregelen zijn daarmee geschikt om de leveringszekerheid van kritieke
grondstoffen te verbeteren en bij te dragen aan een meer weerbare EU. De voorgestelde
maatregelen zullen worden vormgegeven in samenwerking met de lidstaten en andere belanghebbenden.
Ze vallen binnen bestaande beleidskaders en de acties worden stap voor stap vormgegeven
waarmee ze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk in relatie tot bovenstaand doel.
Aangezien het een vraagstuk is met veel spelers op EU en mondiaal niveau, is een combinatie
van acties en een systemische aanpak noodzakelijk. Minder ingrijpend optreden zal
naar verwachting niet in eenzelfde mate kunnen bijdragen aan het bewerkstelligen van
de beoogde doelstellingen.

d) Financiële gevolgen

De Commissie geeft aan dat onderzoek en innovatie met betrekking tot kritieke grondstoffen
gefinancierd kan worden via EU-fondsen zoals Horizon Europe en het Europese Regionale Ontwikkelingsfonds. Daarnaast benoemt de Commissie het
gebruik van EU-instrumenten voor externe financiering, zoals ontwikkelingssamenwerking,
financiële steun voor het nabuurschap en de beleidsondersteuningsfaciliteit voor het
partnerschapsinstrument kunnen helpen bij het aantrekken van private investeringen
voor projecten in derde landen op dit terrein.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Indien er sprake is van budgettaire gevolgen voor Nederland, dan zullen deze worden
ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de
regels van de budgetdiscipline. Er zal hierbij ook gekeken moeten worden naar de financiële
gevolgen voor decentrale overheden.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De mededeling zelf bevat geen nieuwe wettelijke maatregelen en geeft daarmee geen
aanleiding om gevolgen te verwachten op regeldruk en administratieve lasten, voor
de overheid, bedrijfsleven of burgers.

De uiteindelijke regeldruk en administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke
invulling van de doelen in concrete beleidsmaatregelen. Het is niet uit te sluiten
dat zowel de uitvoering van afzonderlijke beleidsmaatregelen als de uitvoering van
de beleidsmaatregelen in onderling verband bezien aanleiding geven tot nieuwe regels
of verhoging van de uitvoeringslasten. Bij de uitwerking van eventuele maatregelen
zal het kabinet zich inspannen om onwenselijke gevolgen voor de regeldruk, administratieve
lasten en andere uitvoeringslasten te voorkomen of te mitigeren. Daarbij dient ook
rekening gehouden te worden met eventuele gevolgen voor lokale overheden.