Brief regering : Fiche: Mededeling EU Agenda en Actieplan Drugs 2021 - 2025

Nr. 2928 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU Agenda en Actieplan Drugs 2021–2025

Fiche: Zesde wijziging administratieve samenwerkingsrichtlijn op het gebied van belastingen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2929)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging richtlijn markten voor financiële
instrumenten om bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk
22 112, nr. 2930)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging Prospectusverordening om bij te dragen
aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk 22 112, nr. 2931)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging Securitisatieverordening om bij te
dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk 22 112, nr. 2932)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging verordening kapitaalvereisten om
bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk 22 112, nr. 2933)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling EU Agenda en Actieplan Drugs 2021–2025

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling EU-agenda en actieplan inzake drugs voor 2021–2025

b) Datum ontvangst Commissiedocument

27 juli 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020)606

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1599130643060&uri=C…)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

De Commissie wil in lijn met de nieuwe Veiligheidsuniestrategie 2020–20251, een stevigere inzet van de EU in de aanpak van drugs. De mededeling bevat hiertoe
een EU-agenda Drugs die, vergezeld door een Actieplan Drugs, de voorgestelde Europese
aanpak inzake drugsproblematiek uiteenzet.

De situatie in de EU op het gebied van drugs is de afgelopen jaren niet verbeterd:
beschikbaarheid van drugs blijft groot, er komen meer en sterkere soorten op de markt
en prijzen zijn gelijk of lager dan voorheen. In de EU worden aanzienlijke hoeveelheden
drugs geproduceerd, geconsumeerd en in- en doorgevoerd. Een groot deel van het inkomen
van criminele samenwerkingsverbanden komt uit illegale drugshandel. Naast de risico’s
van drugs voor het individu, leiden de illegale handel en productie tot ontwrichting
van gemeenschappen, verstoring van de legale economie, milieuschade en, door corruptie,
een bedreiging voor de rechtsstaat en goed bestuur. In de mededeling wordt een aanpak
voorgesteld die als doel heeft om burgers te beschermen door betere coördinatie van
maatregelen. Deze maatregelen moeten ten eerste een aanzienlijke en meetbare impact
hebben op de veiligheids- en gezondheidsproblemen die met drugsgebruik en de werking
van de drugsmarkt gepaard gaan. Ten tweede moeten de maatregelen zowel de directe
als de indirecte consequenties van dit probleem aanpakken en moeten deze kwesties
ook onder de aandacht van burgers en beleidsmakers worden gebracht.

De EU-agenda inzake drugs bouwt voort op de huidige EU-drugsstrategie (2013–2020)
met de aanpak van de drugsproblematiek op nationaal, EU- en internationaal niveau,
gericht op coördinatie en samenwerking en verwerving van kennis over alle aspecten
van de drugsproblematiek. De EU-agenda versterkt de EU-aanpak van drugs, is met name
robuuster waar het veiligheid betreft, en omvat meer concrete acties dan de huidige
strategie. De Commissie noemt de nieuwe Agenda een paradigmaverschuiving.

De EU-agenda heeft een looptijd van vijf jaar en bestaat uit acht strategische prioriteiten
onder drie hoofdthema’s: «Meer veiligheid – de drugsmarkten ontwrichten», «Preventie
en bewustmaking» en «Drugsgerelateerde schade aanpakken». De prioriteiten worden in
een bijlage uitgewerkt in een actieplan met 53 maatregelen. Daarnaast bevat de mededeling
een bijlage met een lijst van 12 prestatie-indicatoren.

Onder het eerste thema genaamd «Meer veiligheid – de drugsmarkten ontwrichten», vallen
prioriteiten als het ontwrichten en ontmantelen van belangrijke misdaadorganisaties;
het intensiveren van de opsporing van drugs en criminele samenwerkingsverbanden en
hun activiteiten bij invoer in en uitvoer uit de EU; doeltreffender toezicht houden
op de logistieke en digitale kanalen; en het ontmantelen van de productie van drugs,
alsmede het voorkomen van het misbruik van chemische grondstoffen voor de productie
van drugs. Het tweede thema «Preventie en bewustmaking» omvat één prioriteit met daarin
de volgende onderwerpen: het voorkomen van drugsgebruik, het voorkomen van criminaliteit,
en bewustmaking van de schadelijke effecten van drugs op burgers en gemeenschappen.
Het derde thema «Drugsgerelateerde schade aanpakken» omvat de prioriteiten: betere
toegang tot de verslavingszorg; doeltreffendere maatregelen voor risico- en schadebeperking
van het gebruik van drugs, en het tegengaan van het gebruik van drugs in gevangenissen.

Tot slot, stelt de Commissie dat de agenda en het actieplan ook moeten bijdragen aan
de implementatie van de Veiligheidsuniestrategie en de doelen van de duurzame ontwikkelingsagenda
voor 2030. Middelen moeten proportioneel worden verdeeld over de prioriteiten en acties
die waarschijnlijk het meeste zullen bijdragen aan de doelen van de Agenda.

Het toezicht op de voortgang bij de uitvoering van de EU-agenda en het EU-actieplan
inzake drugs is in handen van de Commissie en zal worden ondersteund door een gecoördineerd
systeem voor monitoring, evaluatie en onderzoek.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Uitgangspunt van de Nederlandse inzet is vanouds een gebalanceerd drugsbeleid: inzet
op zowel gezondheid, preventie, harm reduction (beperken van risico’s en gezondheidsschade en voorkomen van overdoses bij drugsgebruik)
en mensenrechten, als op de aanpak van ondermijning, handhaving en opsporing.

Nederland hecht groot belang aan empirisch onderbouwd beleid en onderzoek, evaluatie
en monitoring. De kern van het beleid op het terrein van gezondheid is rond vijf lijnen
vormgegeven: (1) het voorkomen van drugsgebruik, (2) het voorkomen van gezondheidsschade
door drugsgebruik, (3) vroegsignalering en kortdurende interventies, (4) zorgen voor
adequate behandeling voor mensen met een verslaving, en (5) harm reduction. Verder heeft Nederland een specifiek beleid op het gebied van cannabis en de verkoop
daarvan in coffeeshops op basis van de scheiding van de markten van soft drugs en
hard drugs. Zo zal een experiment starten met de gecontroleerde toelevering van cannabis
door een beperkt aantal door de overheid geselecteerde telers aan coffeeshops in tien
gemeenten om te bezien welk effect dit heeft op volksgezondheid, overlast en criminaliteit.

De aanpak van de ondermijnende gevolgen van drugscriminaliteit is een topprioriteit
voor het kabinet. Het kabinet wil de rol die Nederland speelt in de internationale
georganiseerde drugscriminaliteit terugdringen. Het kabinet wil dit bereiken door
het frustreren en ontmantelen van criminele samenwerkingsverbanden en verdienmodellen,
het opsporen van daarmee gepaard gaande illegale geldstromen en het afpakken van criminele
verdiensten.

In de EU en internationaal zet Nederland zich in voor een gebalanceerde, empirisch
onderbouwde aanpak van bestrijding van drugscriminaliteit en versterking van de belangen
van gezondheid en mensenrechten.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Met dit voorstel voor een nieuw strategisch EU-drugsbeleid bouwt de Commissie voort
op de huidige strategie en versterkt deze vooral op het gebied van de bestrijding
van drugscriminaliteit en het verminderen van het aanbod van drugs. Het voorstel sluit
aan bij het kabinetsbeleid, dat eveneens de aanpak van de ondermijnende effecten van
de georganiseerde drugscriminaliteit intensiveert. Het kabinet verwelkomt die stevigere
inzet, maar is kritisch over het gebrek aan balans in de mededeling door de beperkte
aandacht voor gezondheid, mensenrechten en internationale samenwerking. Daarnaast
betreurt het kabinet het feit dat, in tegenstelling tot voorgaande EU Drugs strategieën,
deze mededeling zonder enige betrokkenheid van de lidstaten tot stand is gekomen.

Het kabinet steunt de voorstellen van de Commissie op het gebied van preventie, bewustmaking
en uitbreiding van een kwalitatief goed en effectief aanbod van behandeling in de
verslavingszorg en harm reduction. Aan deze belangrijke gezondheidsonderwerpen wordt echter relatief weinig aandacht
besteed in de mededeling. Naast gezondheid ligt ook de bescherming van mensenrechten
ten grondslag aan het internationale drugsbeleid en het maakt een belangrijk deel
uit van het huidige EU-drugsbeleid, zowel intern als in de inzet richting derde landen.
In de mededeling wordt hier echter nauwelijks op ingegaan.

Een ander voorbeeld van een onderwerp dat meer aandacht verdient, is alternatieven
voor dwangmaatregelen: het decriminaliseren van drugsgebruik wordt hierbij niet specifiek
genoemd, terwijl dit in veel landen in de EU nog niet is ingevoerd. Dit is een belangrijke
beschermingsmaatregel die voorkomt dat door strafbaarstelling mensen geen hulp zoeken
als ze als gevolg van hun drugsgebruik in de problemen komen.

Over het algemeen lijkt er in de mededeling onvoldoende sprake te zijn van een beleid
dat in evenwicht is, waarbij naast een sterk beleid op bestrijding van drugscriminaliteit
ook sprake is van een sterk beleid op gezondheid en mensenrechten. Het kabinet heeft
in die zin twijfels bij de voorgestelde paradigmaverschuiving. Het kabinet had graag
meer evenwicht in de strategie gezien door meer aandacht voor preventie van drugsgebruik
en voorlichting, gezondheidsproblemen, adequate behandeling en mensenrechten voor
volwassenen en jongeren die drugs gebruiken, zoals in de huidige strategie. Ook het
belang van het betrekken van maatschappelijke organisaties en de doelgroepen zelf
bij het beleid had meer structureel opgenomen kunnen worden. Tevens wordt weinig aandacht
besteed aan het belang van internationale samenwerking, terwijl de EU een belangrijke
speler is in internationaal verband, met name in de Commission on Narcotic Drugs van de Verenigde Naties. De huidige gebalanceerde benadering is ook een belangrijke
basis voor de internationale inzet van de EU.

Het kabinet onderschrijft het belang van een sterke wetenschappelijke basis voor het
drugsbeleid zoals de Commissie voorstelt. Er is nog te weinig bekend over de effectiviteit
van de aanpak van drugscriminaliteit, preventie, voorlichting en behandeling. Ook
kan meer onderzoek worden gedaan naar de risico’s van de verschillende soorten drugs.
Door verbetering en uitbreiding van de gegevensverzameling, onderzoek en evaluatie
kan de uitwerking van maatregelen beter worden bestudeerd en kan op basis van deze
kennis het beleid worden verbeterd. De Commissie had het belang van innoveren in deze
zin ook meer kunnen benadrukken.

Tot slot, is het kabinet kritisch ten aanzien van het proces van totstandkoming van
de nieuwe strategische Agenda. De lidstaten hebben altijd het voortouw gehad bij het
opstellen van het EU-drugsbeleid. Voorliggende mededeling is echter door de Commissie
opgesteld zonder samenwerking met de lidstaten. De Commissie kan dit doen op basis
van haar bevoegdheden, maar op het terrein van drugsbeleid was dit tot nu toe niet
gebruikelijk. Daarnaast is de mededeling tegelijkertijd gepubliceerd met de evaluatie
van de huidige EU-drugsstrategie. De lidstaten hebben daardoor niet de kans gehad
om deze te bestuderen en van gedachten te wisselen over de implicaties hiervan voor
het toekomstige EU-drugsbeleid. Het kabinet zal zich er voor inzetten dat de lidstaten
in Raadsverband een sturende rol blijven innemen bij het bepalen van het EU-drugsbeleid
voor de komende 5 jaar.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De voorlopige positie van een groot aantal lidstaten komt overeen met de kritische
houding van Nederland. Er is veel steun voor de stevige inzet op de bestrijding van
drugscriminaliteit, maar men vindt de agenda als geheel niet in balans. Gezondheid,
mensenrechten en sterke internationale samenwerking zijn de kern van het EU-beleid
en men ziet dat onvoldoende terug in het voorstel. Verschillende lidstaten pleitten
daarom voor aanpassingen aan de Agenda. Het voorzitterschap beraadt zich erop hoe
dit vorm te geven, waarschijnlijk in de vorm van raadsconclusies. Het Europees Parlement
heeft zich nog niet uitgesproken over de mededeling.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.
De EU en de lidstaten hebben een gedeelde bevoegdheid op het terrein van de ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht (artikel 4, lid 2, sub j, VWEU) en op het terrein
van de gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van volksgezondheid,
voor de in het VWEU genoemde aspecten (artikel 4, lid 2, sub k, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Gezien
het internationale karakter van de drugsproblematiek, heeft optreden op EU-niveau
een duidelijke toegevoegde waarde. Verschillende aspecten van de drugsproblematiek,
zoals de internationale handel in drugs, de verscheidenheid aan nieuwe drugs, en de
dynamiek van criminele samenwerkingsverbanden, zijn zo divers en zo complex dat lidstaten
dit niet – of niet goed – zelf of bilateraal kunnen oplossen.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is deels positief
en deels negatief. Het kabinet is positief over de stevigere inzet op de bestrijding
van de georganiseerde drugscriminaliteit en aanpak van de ondermijnende effecten.
De maatregelen en dertigtal acties die op dit terrein worden voorgesteld in het actieplan
zijn uitgebreid, concreet, en geschikt om de gestelde doelen te bereiken. Het kabinet
is negatief over de inzet op gezondheid, preventie, harm reduction en mensenrechten. De Commissie stelt een vijftiental acties voor die vrij algemeen
en weinig vernieuwend zijn en daardoor niet toereikend worden geacht om de gestelde
doelen te behalen. Daarnaast heeft het kabinet voorkeur voor een andere instrumentkeuze.
Een Aanbeveling van de Raad (zoals de huidige drugsstrategie) of een ander instrument
waarbij de Raad de leiding heeft bij de vormgeving van het toekomstige drugsbeleid,
is te verkiezen boven een mededeling van de Commissie.

d) Financiële gevolgen

De prioriteiten van deze agenda kunnen worden ondersteund via verschillende financieringsbronnen,
waaronder het Fonds voor interne veiligheid, het EU4Health-programma, het Europees
Sociaal Fonds Plus, het programma Justitie, het onderdeel veiligheidsonderzoek in
het kader van Horizon Europa, de fondsen voor het cohesiebeleid, het programma Digitaal
Europa en het programma Rechten en waarden. Het kabinet is van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Er worden geen consequenties voorzien voor de nationale begroting, gezien het niet
bindende karakter van de mededeling. Indien voor de monitoring van het actieplan er
echter een uitbreiding en/of verbetering van de dataverzameling zal plaatsvinden,
die niet aansluit bij de bestaande monitoringskaders kan dit additionele kosten met
zich meebrengen. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting
van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Geen.