Brief regering : Inzetbaarheidsrapportage eerste helft 2020

Nr. 69 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2020

Tweemaal per jaar, bij de begroting en het jaarverslag, informeert Defensie de Kamer
met een rapportage over de inzetbaarheid en gereedheid van de krijgsmacht. Hierbij
ontvangt u de inzetbaarheidsrapportage over de eerste helft van 2020.

Tijdens de inzet in het Caribisch gebied vond op 19 juli boven zee het noodlottig
incident met een NH90 helikopter plaats. Het tragische nieuws van het overlijden van
twee militairen bij het ongeval raakte ons diep. Daarbij gingen onze gedachten uit
naar hun nabestaanden, hun collega’s en de bemanning van Zr.Ms. Groningen. Dit ongeval
benadrukt dat ons werk nooit zonder gevaar is.

De invloed van COVID-19 op de organisatie is terug te zien in deze rapportage. Vanuit
diverse civiele autoriteiten is een beroep gedaan op de expertise en snelle inzet
die Defensie kan leveren. Naast deze ondersteuning hebben de beperkende maatregelen
ook een weerslag gehad op de personele gereedheid, materiële gereedheid, getraindheid
en geoefendheid. Dit is terug te vinden in de verschillende hoofdstukken van deze
rapportage.

Deze rapportage geeft u inzicht in hoeverre de krijgsmacht haar drie hoofdtaken heeft
kunnen uitvoeren en informeert u over de mate van gereedheid van de daarvoor benodigde
capaciteiten en inzetbare eenheden.

De gereedheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht hebben meerdere jaren nodig om volledig
volgens de norm te zijn. Ook in het afgelopen half jaar zijn in dit continue proces
stappen gezet. Zo zijn capaciteiten op het gebied van maritieme logistiek, maritieme
speciale operaties, luchtverdediging en kortdurende inzet marinier ten opzichte van
de vorige inzetbaarheidsrapportage weer op bijgestelde koers om de norm Operationele
Gereedheid te behalen. Het strategisch luchttransport voldoet aan de norm Operationele
Gereedheid.

De rapportage bestaat uit een openbaar deel – onderdeel van deze brief – en een vertrouwelijke
bijlage1. Deze bijlage bevat operationeel vertrouwelijke informatie over de gereedheid van
de krijgsmacht en gaat in op de status van specifieke capaciteiten en inzetbare eenheden.

De Algemene Rekenkamer heeft in haar Verantwoordingsonderzoek over 2019 enkele aanbevelingen
aangereikt. De uitwerking en de implementatie van deze aanbevelingen zijn deels verwerkt
in deze rapportage. Zo is er in deze brief wel extra aandacht voor de derde hoofdtaak
en voor de beperkingen in gegarandeerde capaciteiten, maar zijn omwille van een consistente
rapportagewijze over het lopende jaar de kleurcoderingen nog niet aangepast. Vanaf
de rapportagecyclus 2021 zal dat wel het geval zijn. Ten einde in deze rapportage
wel de doelstelling van deze aanbeveling van de Algemene Rekenkamer te volgen, is
zowel bij capaciteiten die als lichtgroen zijn aangemerkt, als bij wijzigingen in
de inzetbaarheid toegelicht waarom de respectievelijke kleurcodering van toepassing
is. Daarmee is inzichtelijk of een wijziging het resultaat is van een verbeterde inzetbaarheid
of het gevolg van een verschoven jaartal op norm Operationeel Gereed (OG). Tot slot
is in de vertrouwelijke bijlage informatie toegevoegd over de status van ondersteunende
eenheden en hun relatie tot de capaciteiten en inzetbare eenheden.

Hoofdtaken

De Nederlandse defensie-inspanning is een afgeleide van de Grondwet, het Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden en onze internationale verdragsverplichtingen, waaronder
het Handvest van de Verenigde Naties, het Noord-Atlantische Verdrag en het EU-Verdrag.

De drie hoofdtaken van Defensie die hieruit voortvloeien zijn:

1. bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief het Caribisch
deel van het Koninkrijk;

2. bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;

3. ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en
humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.

Er wordt steeds vaker een beroep gedaan op Defensie. Uit veiligheidsanalayses uit
binnen- en buitenland blijkt dat dreigingen toenemen in aantal, soort en complexiteit.
Tenslotte verdedigen we ons grondgebied ook ver daarbuiten en hebben we tegenwoordig
ook te maken met een digitaal gebied dat we moeten verdedigen. Dreigingen ver weg
hebben bovendien vaak effecten in eigen land (en andersom).

Inzetbaarheidsdoelen

De inzetbaarheidsdoelen geven weer met welke capaciteiten Defensie – na uitvoering
van de Defensienota (Kamerstuk 34 919, nr. 1) – invulling kan geven aan deze hoofdtaken. De inzetbaarheidsdoelen op basis van
de Defensienota zijn hieronder weergegeven. Daadwerkelijke inzetmogelijkheden zijn
mede afhankelijk van de mate van operationele gereedheid van een capaciteit, de geografische
spreiding van Nederlandse inzet en de ondersteuningsmogelijkheden van partnerlanden.
Specifieke inzet kan impact hebben op de mate van gereedheid van deze eenheden voor
de inzetbaarheidsdoelen.

Ontwikkelingen en uitvoering hoofdtaken

De krijgsmacht heeft de beschikking over een «single set of forces». In beginsel zijn alle capaciteiten inzetbaar voor alle drie de hoofdtaken. Echter,
de inzet van een capaciteit voor de ene hoofdtaak heeft direct effect op de gereedheid
en inzetmogelijkheden voor één van de andere hoofdtaken. Dit dwingt tot keuzes. Een
schip dat bijvoorbeeld kortdurend is ingezet voor een anti-piraterijmissie kan niet
gelijktijdig toegewezen worden aan een maritieme taakgroep. Verder is er een toenemende
vraag naar capaciteiten voor de bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk
grondgebied. Deze focusverschuiving naar de eerste hoofdtaak vereist, naast daadwerkelijke
inzet, voldoende ruimte voor de realisatie van de hoge mate van gereedheid behorende
bij de eerste hoofdtaak.

De krijgsmacht is in de eerste helft van 2020 voor alle drie de hoofdtaken ingezet.
Door de COVID-19 crisis lag de nadruk op inzet voor de derde hoofdtaak. Voor de tweede
hoofdtaak is minder personeel ingezet voor missies dan in de voorgaande periode, omdat
ten eerste een deel van het personeel is teruggehaald naar Nederland en ten tweede
nieuwe rotaties zijn uitgesteld. Ook was de inzet van Vessel Protection Detachements minder, omdat deze teams meerdere malen niet naar hun opstappunt konden reizen.

Inzet eerste hoofdtaak

Voor de eerste hoofdtaak is de krijgsmacht ingezet voor enhanced Forward Presence op de oostflank van het NAVO-verdragsgebied. Ook stonden ongeveer 2000 militairen
stand-by voor internationale commitments, als de NATO Response Force Initial Follow on Forces Group van de Very High Readiness Joint Taskforce, het Nato Readiness Initiative en voor het commando over en deelname aan NATO’s Amphibious Task Group.

Inzet tweede hoofdtaak

Voor de tweede hoofdtaak is de krijgsmacht onder meer ingezet in de Straat van Hormuz,
in het Midden-Oosten, in Afghanistan en in Irak. Zr.Ms. De Ruijter heeft deelgenomen
aan de waarnemingsoperatie Operatie Agenor in de Straat van Hormuz (European-led Maritime Awareness in the Strait of Hormuz – EMASoH) om de spanningen in de regio te verminderen en een bijdrage te leveren
aan de free flow of commerce. In het Midden-Oosten is een logistieke hub ingericht ter ondersteuning van onder
meer de Operatie Agenor. Zowel in Afghanistan als in Irak heeft de COVID-19 pandemie
de trainingsmissies gehinderd. In Afghanistan hebben de trainingen zich beperkt tot
het geven van advies per Video Tele Conference (VTC) of per telefoon. Alleen in uitzonderlijke
gevallen vonden er face-to-face contacten plaats. Vanuit Irak zijn begin april alle
trainers tijdelijk naar Nederland teruggehaald, nadat de trainingen daar, op verzoek
van de Iraakse autoriteiten, waren stilgelegd.

Inzet derde hoofdtaak

Als gevolg van COVID-19 is de krijgsmacht in de eerste helft van 2020 extra ingezet
voor de derde hoofdtaak. Daartoe leverde Defensie 38000 werkdagen (inclusief de inzet
van Zr.Ms. Doorman) in de vorm van adviseurs, logistieke planners, medische planners,
medisch personeel, het ontmoedigen van grensverkeer, ondersteuning van de nationale
crisistructuur, Intensive Care (IC)-plaatsen in het calamiteitenhospitaal en opvang
van vreemdelingen. In het Caribisch gebied ondersteunde de krijgsmacht de lokale autoriteiten
met onder andere extra IC-capaciteit, ordehandhaving, het uitvoeren van COVID-19 testen,
grensbewaking en de opbouw van noodaccomodatie.

Naast de inzet ter voorkoming van verdere verspreiding van COVID-19 is de krijgsmacht
ingezet voor onder andere het opruimen van explosieven door de Explosieven Opruimingsdienst
en het doorzoeken van panden door de search-teams van de genie. Ook zijn met Unmanned
Aerial Systems (drones), waarnemingscapaciteiten met nachtzichtapparatuur en steun
door analyseteams van het Joint Intelligence, Surveillance, Target Acquisition & Reconnaissance
Commando (JISTARC) diverse acties van de politie, Fiscale Inlichtingen en OpsporingsDienst
(FIOD), Dienst Speciale Interventies (DSI) en andere civiele diensten ondersteund
om infiltraties door criminele netwerken tegen te gaan. Bij het bestrijden van een
grote natuurbrand in de Deurnese Peel is meerdere dagen ondersteuning geleverd in
de vorm van blushelikopters.

De civiele behoefte aan militaire capaciteiten is in de loop der tijd gewijzigd. Daarom
loopt gezamenlijk met het Ministerie van Justitie en Veiligheid een herijking van
de gegarandeerde capaciteiten. Hierover bent u in juni dit jaar geïnformeerd (Kamerstuk
34 919, nr. 68). Op dit moment gelden voor de gegarandeerde capaciteiten nog de afspraken uit 2006.

Algemene beperkingen

De inzet van de krijgsmacht en de knelpunten in de operationele gereedheid hebben
geleid tot beperkingen. Die beperkingen hebben vooral het vermogen aangetast om eenheden
langdurig, gelijktijdig en in hogere dreigingsscenario’s in te zetten. De vertrouwelijke
bijlage licht dit verder toe.

Herstel van de gereedheid

Het herstel van de krijgsmacht vraagt tijd, voordat de effecten van de genomen maatregelen
zichtbaar zijn en leiden tot het gewenste niveau van gereedheid. Dat is onder andere
terug te lezen in de vertrouwelijke bijlage bij de beperkingen per eenheid en het
aantal verschuivingen in de data waarop inzetbare eenheden op norm operationele gereedheid
komen.

Personeel

Om het herstel van de gereedheid te kunnen accomoderen, is de formatie verder uitgebreid.
Positief is dat er in de eerste helft van 2020 2.000 mensen meer solliciteerden dan
in dezelfde periode vorig jaar. Tegelijkertijd daalt echter de realisatie van de externe
wervingsopdracht, van 59 naar 48%. Het saldo tussen in- en uitstroom van militair
personeel is daarmee negatief (-100 VTE’n). De personeelsrapportage bevat meer en
gedetailleerde informatie over de personele vulling. De verwachting is dat de gewenste
personele instroom niet gehaald gaat worden. COVID-19 had voor instromend personeel
twee effecten. Ten eerste hadden we door COVID-19 een tijdelijke boeggolf van aangesteld
personeel met een uitgestelde opkomst (personeel wiens opleiding later aanvangt dan
gepland). Ten tweede beperkte de toepassing van de RIVM-richtlijnen voor COVID-19
deels de wervings- en selectiecapaciteit in deze rapportageperiode. Ook zonder deze
tijdelijke factoren van invloed, blijft de vulling van bepaalde specialistische functies,
bijvoorbeeld technische en medische functies, nog steeds een uitdaging. Dat komt omdat
deze beroepsgroepen in algemene zin lastig te werven zijn. Het niet op orde zijn van
de militaire personele vulling werkt, naast de personele gereedheid, sterk door in
de materiële gereedheid, geoefendheid en daarmee in de algehele operationele gereedheid.

Ook de kwalitatieve vulling blijft een knelpunt. 784 opgeleide en ervaren militairen
verlieten de organisatie. In dezelfde periode vorig jaar waren dat er 1071. Veel initiële-
en functieopleidingen zijn vanwege de COVID-19 maatregelen uitgesteld of geannuleerd.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan rijopleidingen of vliegeropleidingen in het buitenland.
Hierdoor is personeel tijdelijk al op de werkvloer tewerkgesteld maar zonder de benodigde
functieopleidingen. De druk op het zittend personeel bleef hierdoor onverminderd hoog.
In de afgelopen periode zijn er veel maatwerk- en creatieve oplossingen toegepast
om geschoold personeel in te huren of als reservist te betrekken. Met name voor specifieke
categorieën blijven vullingsproblemen de oorzaak van de lage personele en operationele
gereedheid van eenheden.

De druk op de toch al beperkte opleidingscapaciteit is verder verhoogd door het tijdelijk
stil moeten leggen van opleidingen door toepassing van de RIVM-maatregelen als gevolg
van COVID-19. Voor zowel initiële- als loopbaanopleidingen ontstond in deze rapportageperiode
een tijdelijke boeggolf. Wel zijn de noodzakelijke opleidingen voor gereedstelling
en inzet in de afgelopen periode weer opgestart. Ook past Defensie steeds meer en
vaker moderne onderwijsvormen zoals digitale leermiddelen toe. Prioriteren, uitbesteden,
anders opleiden (bijvoorbeeld e-learning, het beter aansluiten op eerder verworven competenties) en verschuiving van personele
capaciteit zijn maatregelen die de negatieve effecten zoveel mogelijk mitigeren.

COVID-19 biedt ook kansen voor Defensie. Door afnemende werkgelegenheid in verschillende
sectoren groeit het aantal bedrijven dat geïnteresseerd is in personele samenwerking
met de krijgsmacht. Om kansen te benutten, is het van belang een aantal processen
bij Defensie te versnellen. Defensie werkt hier al enige tijd aan en heeft bij wijze
van proef met tien organisaties overeenkomsten gesloten om de mogelijkheden voor personele
uitwisseling te verkennen. Dit geeft kansen om een flexibele personele schil op te
bouwen, aan Defensie te binden en geschikt te maken voor inzet in de krijgsmacht.
Tot slot implementeert Defensie het programma Kwaliteit in Beeld (KiB). Dit programma
vergroot het inzicht in de kwaliteiten van het defensiepersoneel.

Materieel

Naast personeel zijn ook de beschikbaarheid van goed materieel, voldoende munitie
en voldoende reservedelen van belang voor het herstel van de gereedheid. De Algemene
Rekenkamer heeft de onvolkomenheid op logistieke reservedelen opgeheven, omdat de
beschikbaarheid daarvan niet meer de bottleneck is voor de materiële gereedheid. Echter, het gebrek aan personeel om de beschikbare
reservedelen in te bouwen en om verouderd en onderhoudsintensiever materieel te onderhouden,
hebben gezorgd voor een verdere daling van de materiële gereedheid. Ook de benodigde
infrastructuur en de datakwaliteit (o.a. in SAP) moeten nog verder verbeteren. Het
doorontwikkelde plan van aanpak Verbeteren Materiële Gereedheid analyseert alle aspecten
die van invloed zijn op de materiële gereedheid om zodoende verdere gerichte acties
te kunnen nemen.

Defensie brengt de inzetvoorraden van munitie op niveau voor de tweede hoofdtaak (nog
niet voor de eerste hoofdtaak). Door een structureel exploitatietekort kan de conventionele
munitie die jaarlijks voor opleiden en trainen wordt verbruikt niet volledig aangevuld
worden en is de leverbetrouwbaarheid tot onder de norm gedaald. Naast een korte termijn
oplossing in 2020 en 2021 werkt Defensie aan mogelijkheden om de voorraad structureel
op peil te krijgen. Daarnaast past Defensie de munitiegerelateerde bedrijfsvoering
aan om op middellange termijn de voorraadbeschikbaarheid structureel verder te verbeteren.

De investeringsquote in 2020 ligt rond de 21%. Ook in de eerste helft van 2020 stroomde
nieuw en gemoderniseerd materieel in, voorbeelden hiervan zijn: drie F-35»s, de eerste
twee exemplaren Chinook F en de eerste twee Multirole Tanker Transport Aircraft, de
tweede gemoderniseerde PATRIOT Fire Unit, gepantserde voertuigen voor de KMAR, containers
vanuit het Programma Defensiebrede Vervanging Operationele Wielvoertuigen (DVOW),
de laatste exemplaren van in totaal 75 VECTOR voertuigen, aangepaste bliksembeveiliging
van munitiebunkers op het Munitiecomplex in Veenhuizen, de Signaal Multibeam Acquisition
Radar for Targeting-Longrange Extended Longe Range (SMART-L ELR), het instandhoudingsprogramma
Zr.Ms. Rotterdam en de midlife update Zr.Ms. Pelikaan.

De achterstanden bij het onderhoud van vastgoed van de afgelopen jaren leidden ertoe
dat defensieonderdelen kampen met problemen in de bedrijfsvoering en met het kunnen
voldoen aan wet- en regelgeving op het gebied van beveiliging, (brand)veiligheid en
keuringen. Om verdere achteruitgang van het vastgoed te beperken is het instandhoudingsbudget
voor 2020 en 2021 verhoogd. Defensie werkt in het Strategisch Vastgoedplan de planmatige
aanpak van de vastgoedproblematiek uit.

Geoefendheid

In eerste helft van 2020 is de geoefendheid getekend door de COVID-19 crisis. In de
eerste twee maanden heeft Defensie beperkt verder gewerkt aan het verbeteren van de
geoefendheid. Vanaf maart zijn de meeste gereedstellingsactiviteiten tijdelijk stopgezet,
geannuleerd of uitgesteld. Sinds medio mei zijn de gereedstellingsactiviteiten geleidelijk,
gecontroleerd weer opgestart.

Defensie heeft met meerdere krijgsmachtdelen deelgenomen aan internationale oefeningen
als Flintlock en Cold Response 20. Beide oefeningen dragen bij aan de focus op de eerste hoofdtaak. Flintlock is een Special Forces-oefening die onder leiding van United States Africa Command is uitgevoerd in Westelijk Afrika. Cold Response is een oefening in Noorwegen om de amfibische geoefendheid te verhogen. Deze oefening
eindigde helaas vroegtijdig door COVID-19 maatregelen. De voor de derde hoofdtaak
belangrijke oefening Defender 2020 is geannuleerd. Deze oefening zou zich richten op een grootschalige troepenverplaatsing
van eenheden uit de Verenigde Staten via de haven van Rotterdam, door Nederland, richting
Oost-Europa. De oefening zou verbetering van de Host Nation Support, Sea Point of Debarkation en Transit Nation functies van Nederland als essentiële onderdeel voor het NAVO-voortzettingsvermogen
beoogd hebben.

Verschillende COVID-19 gerelateerde beperkende maatregelen in de landen waar activiteiten
worden uitgevoerd, blijven voorlopig invloed hebben op de gereedstelling van eenheden.
Defensie zoekt naar alternatieven om doelstellingen voor 2020 alsnog te behalen met
zo min mogelijk tijdsverlies. De druk op de gereedstelling heeft op dit moment nog
geen grote gevolgen gehad voor essentiële missievoorbereiding.

Defensie gebruikt jaarlijks een aantal oefeningen om gezamenlijk met het bedrijfsleven
innovatie mogelijk te maken. Ook dit type oefeningen heeft te maken met aanpassingen
of annuleringen als gevolg van COVID-19. Defensie onderzoekt voor de tweede helft
van 2020 welke doelstellingen nog te behalen zijn.

Tot slot

Samenvattend heeft Defensie ook in de eerste helft van 2020 nationaal en internationaal
grotendeels aan de opdrachten kunnen voldoen. Wel was het beroep op Defensie in deze
rapportageperiode groter: ter voorkoming van verdere verspreiding van COVID-19 vond
bijvoorbeeld extra inzet voor de derde hoofdtaak plaats. Met het toegewezen budget
moderniseert en vernieuwt de krijgsmacht zich.

Door de investeringen van dit kabinet kan Defensie significante stappen zetten in
het herstel en de modernisering van de organisatie. Toch blijkt ook uit deze rapportage
dat we er nog niet zijn. Verder herstel en modernisering van de organisatie is noodzakelijk,
zeker gezien het toenemende beroep dat op Defensiecapaciteiten wordt gedaan. De verhouding
tussen opdrachten en middelen is nog uit balans, waardoor Defensie constant afwegingen
moet maken bij de besteding van het budget.

Aan de ene kant hindert COVID-19 het behalen van de doelstellingen van Defensie op
uiteenlopende gebieden. Aan de andere kant laat dezelfde crisis zien dat Defensie
op belangrijke punten het civiele gezag in Nederland kan ondersteunen, ook als de
voorbereidingstijd kort is. Defensie is in staat om snel en kundig in te spelen op
onvoorspelbare situaties, waardoor we in dergelijke situaties een significante bijdrage
kunnen leveren aan landelijke (crisis)coördinatie mechanismen.

Defensie zoekt voortdurend naar mogelijkheden om de effecten van de COVID-19 crisis
te mitigeren en operationele gereedheid verder te verbeteren. Daarbij houdt Defensie,
in samenwerking met externe partijen en partners, oog voor de kansen die deze bijzondere
tijd biedt.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser