Brief regering : Stand van zaken zoutwinning

Nr. 205
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2020

Tijdens het AO Mijnbouw/Groningen van 24 juni 2020 (Kamerstukken 33 529 en 32 849, nr. 796) heeft het lid Van der Lee mij verzocht om de Tweede Kamer voorafgaand aan het AO
Mijnbouw/Groningen van 10 september 2020 te informeren over de stand van zaken over
zoutwinning. Met deze brief geef ik uitvoering aan dit verzoek.

Ik zal in deze brief allereerst ingaan op de huidige zoutwinning en het beleid. Daarna
zal ik ingaan op de Waddenzee en het hand-aan-de-kraan-principe en een toelichting
geven op nieuwe ontwikkelingen. Vervolgens zal ik ingaan op het gebruik van diesel
en alternatieven als mijnbouwhulpmiddel en zal ik een update geven over een aantal
toezichtkwesties. Tot slot zal ik beschrijven hoe de aansprakelijkheid bij schade
en schadeafhandeling is geregeld.

Huidige zoutwinning en beleid

Nederland kent een lange geschiedenis van zoutwinning. Al sinds 1889 wordt er in Nederland
zout gewonnen. In Nederland wordt er jaarlijks ruim zes miljoen ton haliet (natriumchloride,
NaCl) en ongeveer een kwart miljoen ton magnesiumzout (magnesiumchloride, MgCl) geproduceerd.
Haliet wordt onder andere gebruikt bij de productie van papier, strooizout, consumptiezout,
diervoerder, chemicaliën en farmaceutische producten. Magnesiumzout wordt onder meer
ingezet bij de productie van brandwerende materialen en voor de medische industrie.
Er zijn ongeveer 790 mensen werkzaam in de Nederlandse zoutsector. De indirecte werkgelegenheid
wordt geschat op 2000 arbeidsplaatsen1.

In Nederland wordt zout gewonnen uit de bodem vanaf ongeveer 400 meter tot 3 kilometer
diepte. Dit gebeurt door middel van oplosmijnbouw. Het zout wordt gewonnen door water
in de bodem te pompen. Het zout uit de bodem lost op in het water, waardoor pekel
ontstaat. De pekel wordt vervolgens opgepompt en ingedampt, zodat het zout overblijft.
Door het oplossen van het zout ontstaan er met pekel gevulde holtes (cavernes) in
de ondergrondse zoutlaag.

Er zijn momenteel drie bedrijven actief in de zoutwinning in Nederland. Nouryon Salt
wint zout in de buurt van Hengelo en Enschede in Twente en nabij Winschoten en Zuidwending
in Groningen. Frisia is actief in de buurt van Harlingen in Friesland en Nedmag produceert
zout bij Veendam in Groningen.

De kenmerken van zoutwinning verschillen per gebied. In Twente wordt het zout op dit
moment relatief dicht bij de oppervlakte gewonnen op 400–500 meter diepte. Ook zijn
de cavernes relatief klein en plat van vorm. Bij oudere cavernes is de zoutlaag soms
zover verdwenen, dat stabiliteit een aandachtspunt is. Deze potentieel instabiele
cavernes worden gemonitord en gevuld aan de hand van een door Nouryon met Staatstoezicht
op de Mijnen (SodM) afgesproken volgorde. De voorgenomen zoutwinning in Haaksbergen
door Nouryon ligt dieper en de cavernes zullen meer de vorm van een sigaar hebben.
In Winschoten en Zuidwending zijn de kenmerken heel anders. De zoutlaag is daar bergvormig
en bevindt zich tussen 500 en 1.600 meter diepte. Door de omvang en vorm worden sommige
cavernes gebruikt voor de opslag van stikstof en aardgas. In Veendam wordt magnesiumzout
gewonnen tussen lagen haliet op een diepte van 1500–1.600 meter. De cavernes zijn
onregelmatig van vorm en staan met elkaar in verbinding. De zoutlaag bij Harlingen
ligt veel dieper, op 2,5–3 km diepte, en cavernes hebben de vorm van een cilinder.
De zoutwinning vindt nu nog plaats onder het vasteland. Frisia zal vanaf september
2020 zout gaan winnen vanuit Harlingen onder de Waddenzee. In onderstaand figuur2 zijn de verschillende kenmerken schematisch weergegeven.

Het winnen van zout is een economische activiteit. Net als bij andere mijnbouwactiviteiten,
is het beleidsuitgangspunt dat zoutwinning alleen mag plaatsvinden als dit veilig
en verantwoord kan. Indien een winningsplan wordt ingediend binnen het concessiegebied
van een zoutwinningsbedrijf, dan dien ik deze in behandeling te nemen. Winningsplannen
worden beoordeeld op basis van criteria uit de mijnbouwregelgeving. Vergunningen kunnen
alleen worden geweigerd als hier juridische gronden voor zijn. Daarnaast vraag ik
altijd advies aan onder andere de decentrale overheden, de Technische commissie bodembeweging
(Tcbb), de Mijnraad, SodM en TNO. Bij het toetsen van winningsplannen staat veiligheid
voorop. Economische aspecten spelen bij deze toetsing geen rol.

Zoutwinning onder de Waddenzee en het hand-aan-de-kraan-principe

Bij zoutwinning onder de Waddenzee is, net als bij andere mijnbouwactiviteiten in
dit gebied, het hand-aan-de-kraan-principe van toepassing. In de brieven van 30 mei
2016 (Kamerstuk 29 684, nr. 140) en 20 april 2020

(Kamerstuk 29 684, nr. 204) heb ik dit principe nader toegelicht. Uitgangspunt is dat zoutwinning onder de Waddenzee
alleen mag plaatsvinden als het risico op negatieve gevolgen minimaal is en binnen
de afgesproken grenzen voor de beschermde natuurwaarden van het Natura 2000-gebied
Waddenzee en aangrenzende Natura 2000-gebieden blijven. Het hand-aan-de-kraan-principe
houdt in dat mijnbouwactiviteiten, zoals zoutwinning, direct worden stopgezet of aangepast
als uit monitoring van natuurwaarden blijkt dat deze activiteiten toch significante negatieve gevolgen
kunnen hebben voor de beschermde natuurwaarden in het Waddengebied. Daarnaast geldt
in het algemeen voor alle zoutwinningen, dat indien er onverwachte gebeurtenissen
met of zonder directie schade optreden, de winning altijd stil gelegd kan worden als
de veiligheid van mens, milieu of natuur in het geding is.

In 2019 hebben de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en de Auditcommissie gaswinning
Waddenzee het hand-aan-de-kraan-systeem geëvalueerd. SodM evalueert nu of het toezicht
op de metingen voldoende robuust is om tot tijdig ingrijpen te leiden wanneer dat
nodig is. Dat geldt zowel voor de uitvoering van de metingen, als voor de interpretatie
daarvan in de jaarlijkse meet- en regelcyclus.

Daarnaast heb ik op verzoek van de Tweede Kamer3 een wetenschappelijk panel gevormd, dat de komende maanden zelfstandig onderzoek
doet naar de effectiviteit van het hand-aan-de-kraan-systeem. Daartoe zijn vijf wetenschappers
bereid gevonden, en ook KNMI, Deltares, SodM en UNESCO zijn verzocht hun visie te
delen met dit panel.

Nieuwe ontwikkelingen en vergunningen voor de zoutwinning

Hieronder heb ik een aantal nieuwe ontwikkelingen per zoutbedrijf beschreven.

Nedmag heeft op 28 november 2018 een nieuw winningsplan ingediend voor zoutwinning
bij Veendam in Groningen. Het winningsplan 2018 is een actualisatie van het winningsplan
uit 2013. Dit nieuwe winningsplan is noodzakelijk, omdat de bodemdaling méér wordt
dan waarmee was ingestemd in het winningsplan 2013. Deze extra bodemdaling is het
gevolg van beheersmaatregelen die getroffen zijn na het incident4 van april 2018.

Ik heb op basis van de Mijnbouwwet getoetst of de beschreven activiteiten in het winningsplan
veilig en verantwoord kunnen plaatsvinden en heb daarbij ook de verschillende adviezen
van de wettelijk adviseurs meegewogen. In het ontwerpinstemmingsbesluit stem ik in
met de actualisatie van het winningsplan met uitzondering van actieve winning uit
caverne VE-3, in verband met het risico op samengroeien met het cluster. Dit om de
kans op een herhaling van het incident in april 2018 te verkleinen. Om dezelfde reden
wordt de gevraagde winning uit caverne TR-9 slechts beperkt toegestaan. Om goed zicht
te kunnen blijven houden op de ontwikkeling van de cavernes heb ik voorgeschreven
dat Nedmag een duidelijk meet-en regelprotocol moet opstellen. In dit protocol moet
beschreven staan hoe wordt gemonitord en op welke wijze bijsturing plaatsvindt als
blijkt dat dat nodig is. Ook heb ik voorgeschreven om het gebruik van diesel als hulpstof
te beperken en stel ik een maximum vast van de te gebruiken hulpstoffen. Op aandringen
van SodM zal Nedmag een minder toxisch alternatief voor diesel als mijnbouwhulpstof
inzetten. Tot slot bevat het besluit nog de voorwaarde dat er een extra seismometer
geplaatst moet worden en dat er een financiële waarborg moet zijn waardoor ook in
de toekomst de noodzakelijke ingrepen voor bijvoorbeeld het waterbeheer gegarandeerd
betaald kunnen worden. Van donderdag 11 juni 2020 tot vrijdag 24 juli 2020 heeft het
ontwerp-instemmingsbesluit ter inzage gelegen. Ik zal de zienswijzen die daaruit voortgekomen
zijn, meenemen in de definitieve besluitvorming.

Frisia heeft op 12 mei 2015 een instemmingsbesluit ontvangen om bij de haven in Harlingen
met een schuine boring vanaf het vasteland zout te winnen onder de Waddenzee. Daarbij
geldt dat de bodemdaling als gevolg van de zoutwinning binnen de toegestane gebruiksruimte
moet blijven en dat er geen schade aan de beschermde natuurwaarden van de Waddenzee
mag ontstaan. In oktober 2019 is Frisia gestart met boorwerkzaamheden onder de Waddenzee
(HVM-02 put). Het bedrijf heeft te maken gehad met een aantal technische complicaties
in het boorproces die vertraging tot gevolg hebben gehad. De put is inmiddels tot
de geplande diepte geboord. De nulmeting voor bodemdaling zoals beschreven in het
meetplan is in 2020 door SodM goed bevonden. Op 31 augustus heb ik een positief advies
van de auditcommissie over de nulmetingen 2019 ontvangen. Ik zie daarmee geen verdere
belemmeringen voor Frisia om te starten met de winning. Het abandonneringsplan op
hoofdlijnen voor de Havenmond cavernes is door SodM goedgekeurd voor een cavernegrootte
tot 300.000 m3.

Frisia heeft op 5 augustus 2020 een aanvraag ingediend voor een actualisatie van het
winningsplan om een minder toxisch alternatief voor diesel als mijnbouwhulpstof in
te zetten. Hierop heeft SodM mij op 18 augustus 2020 positief geadviseerd.

Nouryon (destijds Akzo Nobel) heeft in 2014 instemming gekregen voor het winningsplan
Haaksbergen fase 1. Het plan betreft de ontwikkeling van 12 locaties voor het winnen
van zout in de omgeving van Haaksbergen. Door voortschrijdend inzicht ten aanzien
van de mogelijkheden tot het gebruiken van een alternatief voor diesel als mijnbouwhulpstof
is het noodzakelijk om het winningsplan te actualiseren. Nouryon zal ook vergunningen
moeten aanvragen voor het aanleggen van de nieuwe inrichting met zoutwinningslocaties,
transport- en distributieleidingen, pompstation, productieboringen en well pads. De actualisatie van het winningsplan en de vergunningaanvragen worden in overleg
met gemeente en provincie besproken en bij de beoordeling ervan betrek ik de wettelijke
adviseurs.

Gebruik van diesel als mijnbouwhulpstof, alternatieven en motie Sienot

Bij de winning van zout wordt op dit moment gebruik gemaakt van diesel of een mengsel
daarvan als mijnbouwhulpstof. De in de caverne gepompte diesel vormt een afdeklaag
bovenop de pekel waardoor de winning (vorm van de caverne) gestuurd kan worden. In
het winningsplan moeten de mijnbouwbedrijven aangeven welke mijnbouwhulpstoffen zij
gebruiken. Ook moet men laten zien waarom daarvoor gekozen is en welke alternatieven
zijn overwogen. Bij gebruik van diesel moet ook worden aangegeven hoeveel men na de
productie van het zout zal gaan terugwinnen. Men moet ook een boekhouding voor het
gebruik van diesel bijhouden zodat men weet hoeveel diesel zich in de caverne bevindt.
Deze verplichting is opgenomen in de vergunning.

In 2019 heeft SodM, met ondersteuning van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM), onderzocht of het gebruik van diesel door de drie Nederlandse zoutwinningsbedrijven
in lijn is met de REACH-verordening (Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie
van Chemische stoffen). Uit dit onderzoek is gebleken dat het gebruik van diesel als
afdeklaag in ondergrondse zoutcavernes niet is opgenomen in de registratiedossiers
van de betreffende chemische stoffen. Wel had één van de drie zoutwinningsbedrijven
in Nederland een melding gedaan bij de Europese autoriteit voor chemische stoffen
ECHA (European Chemicals Agency). In april 2019 heeft SodM aan de drie zoutbedrijven
individueel een last onder dwangsom opgelegd. De zoutwinningsbedrijven hebben ondertussen
voldoende maatregelen genomen om de overtreding met betrekking tot de REACH-verordening
ongedaan te maken. Deze maatregelen bestonden uit het opstellen van een chemisch veiligheidsrapport
en de karakterisering van de diesel. SodM heeft aldus geconcludeerd dat in voldoende
mate aan de last is voldaan en geconstateerd dat het gebruik van diesel als mijnbouwhulpstof
voldoende veilig kan plaatsvinden. Voor de bestaande winning ziet SodM daarom erop
toe dat (her)gebruik van oude diesel alleen nog wordt toegestaan onder voorwaarden.
Voor nieuwe winningen wordt alleen het gebruik van diesel toegestaan die overeenkomt
met het chemisch veiligheidsrapport. Daarnaast zal de diesel periodiek worden bemonsterd
om eventuele omzetting of afbraak van de diesel te monitoren. Waar mogelijk gaan zoutbedrijven
in de toekomst schonere en veiligere alternatieven voor diesel als mijnbouwhulpstof
toepassen.

In de aangenomen motie5 van het lid Sienot worden de regering en de bedrijven opgeroepen om het gebruik van
diesel te staken dan wel een alternatief te ontwikkelen zodat bij incidenten zoals
lekkages schade aan het milieu wordt geminimaliseerd. Ik constateer dat sindsdien
een aantal stappen in de goede richting zijn gezet.

Alle drie de zoutwinningsbedrijven zijn voornemens om alternatieven voor diesel in
te zetten. Frisia is van plan om Gas-to-liquid (GtL) in te zetten als alternatief
voor diesel en heeft hiervoor een chemisch veiligheidsrapport opgesteld. Frisia wil
dit als afdekmiddel inzetten in de nieuwe caverne Havenmond 2 en heeft hiervoor een
verzoek tot actualisering van het winningsplan ingediend. Opstart van deze caverne
staat gepland in september 2020. Nedmag heeft aangegeven een aardolieproduct te willen
gebruiken als alternatief voor diesel. Het op te stellen chemisch veiligheidsrapport
is door SodM positief beoordeeld. Het alternatief zal worden ingezet bij eventuele
nieuwe ontwikkelingen. Nouryon Salt heeft verschillende alternatieven onderzocht maar
nog geen definitieve keuze gemaakt en de termijn waarbinnen het alternatief zal worden
ingezet is nog niet bekend. Nouryon Salt maakt nog steeds gebruik van diesel bij de
uitbreiding van de huidige velden bij Hengelo en Enschede. Bij uitbreiding door middel
van nieuwe cavernes zal Nouryon Salt een alternatief moeten gebruiken.

Verscherpt toezicht van SodM op de zoutwinning van Nouryon

Bij het verlenen van vergunningen voor zoutwinning zijn veiligheid voor mens en milieu
de belangrijkste aspecten. Voorafgaand aan de verlening spelen ook aspecten zoals
een verantwoordelijk gebruik van de ondergrond, economische belangen en werkgelegenheid.
SodM houdt toezicht op de zoutwinning en de risico’s. De belangrijkste risico’s zijn
schade aan infrastructuur en waterhuishouding als gevolg van bodemdaling en verontreinigingen
door lekkages aan putten, leidingen of cavernes.

SodM heeft in 2016 verscherpt toezicht ingesteld op de zoutwinning van Nouryon, omdat
het bedrijf de lekkageproblemen bij oude putten en transportleidingen niet onder controle
kreeg. Ook gaf Nouryon destijds de potentieel instabiele cavernes te weinig urgentie.
In de afgelopen jaren heeft het bedrijf de transportleidingen vernieuwd waardoor lekkages
in de afgelopen tijd niet meer zijn voorgekomen. Nouryon heeft voor de lekke putten
een saneringsstrategie opgesteld en is gestart met de sanering van de eerste putten.
Nouryon heeft ook de potentieel instabiele cavernes in Twente in kaart gebracht en
er is een plan en volgorde opgesteld voor het stabiliseren van deze cavernes. Nouryon
is enige tijd geleden al begonnen met de uitvoering van dit plan. Nouryon heeft in
Twente een microseismisch netwerk geïnstalleerd om de potentieel instabiele cavernes
real time te monitoren. Mede naar aanleiding van micro-seismische activiteit in februari
2020 heeft SodM nogmaals bij Nouryon aangedrongen om uiterlijk in 2021 sonarmetingen
uit te voeren in de twee potentieel instabiele cavernes onder de vuilstort van Twente.
In het afgelopen jaar is een actieplan op hoofdlijnen opgesteld gericht op het verkrijgen
van toegang tot de twee specifieke cavernes. SodM heeft bij Nouryon aangedrongen om
uiterlijk 1 oktober 2020 een projectplan in te dienen voor de constructie van de benodigde
putten voor de uitvoering van de sonarmetingen.

Nouryon heeft ook in Heiligerlee een microseismisch meetnet geïnstalleerd om het hele
caverneveld te monitoren. Later dit jaar zal ook het microseismisch meetnet in Zuidwending
operationeel worden. De gegevens uit Heiligerlee, en straks ook uit Zuidwending, worden
online gedeeld met het KNMI voor onafhankelijke interpretatie. De uitkomsten hiervan
zijn te bekijken op de website van Nouryon.

SodM heeft op 8 juni 2020 aangegeven het verscherpt toezicht op Nouryon Salt vooralsnog
te handhaven6. SodM constateert een grotere openheid en transparantie en ziet dat er sneller gereageerd
wordt. Tegelijkertijd constateert SodM nog onvoldoende begrip van de complexiteit
en risico’s en bij de complexe onderwerpen onvoldoende besef van urgentie bij hoger
management. De algemene status «verscherpt toezicht' zal SodM dan ook in ieder geval
tot eind 2020 handhaven.

Schadeafhandeling en aansprakelijkheid

Ik vind het belangrijk dat de aansprakelijkheid bij mijnbouwschade helder is geregeld
en dat burgers niet met mijnbouwschade blijven zitten. In artikel 6:177 van het Burgerlijk
Wetboek is de aansprakelijkheid bij mijnbouwschade vastgelegd. In dit artikel staat
dat degene die ten tijde van de gebeurtenis exploitant van het mijnbouwwerk was, aansprakelijk
is voor schade die is ontstaan door het uitstromen van delfstoffen of bodembeweging
als gevolg van de mijnbouwactiviteit. In het geval dat de schade pas aan het licht
komt na sluiting van het mijnbouwwerk, is de laatste exploitant aansprakelijk. In
het geval van een bedrijfsovername gaat de aansprakelijkheid over naar de rechtsopvolger.
Mocht er geen exploitant of rechtsopvolger van een exploitant meer zijn, dan treedt
het Waarborgfonds Mijnbouwschade in werking. Het is mogelijk om tegen besluiten van
het fonds in bezwaar en beroep te gaan.

Ik streef er naar om tot een landelijke aanpak voor afhandeling voor mijnbouwschades
buiten het Groningenveld en Norg te komen. Op 1 juli 2020 is de Commissie Mijnbouwschade
gestart en kunnen mijnbouwschades door olie- en gaswinning uit kleine velden bij deze
commissie worden gemeld. De Commissie Mijnbouwschade ontzorgt woningeigenaren en kleine
bedrijven door onafhankelijk onderzoek te doen naar de omvang van de schade en of
de schade een gevolg is van de mijnbouwactiviteit. De Commissie Mijnbouwschade neemt
daarmee in feite de bewijslast van woningeigenaren en kleine bedrijven over. Ik zou
de Commissie Mijnbouwschade ook graag willen laten adviseren over schades als gevolg
van zoutwinning. Met de zoutwinningsbedrijven en de relevante stakeholders ben ik
in gesprek over het afsluiten van een protocol en overeenkomst hierover. De overleggen
hierover zijn in een vergevorderd stadium. Op dit moment liggen het protocol en de
overeenkomst ter consultatie voor bij betrokken stakeholders. Ik heb er vertrouwen in dat ik dit proces binnenkort kan afronden. Door middel van het aangaan van
een overeenkomst met de Staat committeren de zoutwinningsbedrijven zich aan de adviezen
van de Commissie Mijnbouwschade.

Zoals toegelicht in mijn brief van 25 juli 2019 (Kamerstuk 32 849, nr. 188) zal het wettelijk bewijsvermoeden alleen worden toegepast voor schade als gevolg
van gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag in Norg en niet voor mijnbouwactiviteiten
in andere delen van Nederland. Een wettelijke bewijsvermoeden is een vergaande afwijking
van het uitgangspunt in het bewijsrecht dat degene die iets stelt, dat ook moet bewijzen.
Zo’n afwijking vergt een voldoende rechtvaardiging. Voor Groningen is er sprake van
een dergelijke voldoende rechtvaardiging, voor de rest van Nederland niet. Daarvoor
verschilt het schadebeeld dat wordt veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van
mijnbouw in de rest van het land te zeer van dat in Groningen. In Groningen ging het
om tienduizenden in korte tijd, in de rest van het land om veel minder gevallen van
schade door gaswinning uit kleine velden per jaar.

Tot slot

Ik vertrouw erop de Tweede Kamer met deze brief geïnformeerd te hebben over de stand
van zaken over zoutwinning. Als er nieuwe belangrijke ontwikkelingen zijn rond zoutwinning,
zal ik de Tweede Kamer hiervan op de hoogte brengen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes