Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapport 'De bescherming van minderjarige slachtoffers'

Nr. 67
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2020

Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport «De bescherming van minderjarige slachtoffers,
implementatie van internationale voorschriften in nationale wet- en regelgeving en
in de praktijk» aan1.

Aanleiding en doel

Aanleiding voor het onderzoek was dat er, ondanks toegenomen aandacht, geen volledig
beeld bestond van de verplichtingen die Nederland heeft op basis van internationale
voorschriften wat betreft de bescherming van minderjarige slachtoffers. Het doel van
het onderzoek was om in kaart te brengen in hoeverre internationale voorschriften
ten aanzien van de behandeling en positie van minderjarige slachtoffers zijn geïmplementeerd
in nationale wetgeving en in de praktijk en op welke punten mogelijk hiaten bestaan.
Deze brief bevat een reactie op de bevindingen.

Conclusies en aanbevelingen

Laat ik voorop stellen dat ik het van groot belang vind dat in het strafrecht bescherming
wordt geboden aan minderjarige slachtoffers. Het is dan ook goed om te zien dat de
uitgangspunten en verplichtingen in internationale voorschriften voor het overgrote
deel zijn neergelegd in onze nationale wet- en regelgeving en tevens zijn geïmplementeerd
in de praktijk. In het rapport wordt wel een aantal aanbevelingen en suggesties voor
verbetering gedaan. Geconcludeerd kan worden dat die verbetering vooral gevonden kan
worden in een goede toepassing van de geldende regels in de praktijk, zoals ondersteuning
bij het aangifteproces. Ik beschouw het rapport als een aansporing om voortdurend
oog te hebben in regelgeving en praktijk voor de kwetsbaarheid en behoeften van minderjarige
slachtoffers. Ik blijf daarbij steeds kritisch kijken waar aanpassingen of aanscherpingen
nodig zijn en ben daarover in gesprek met relevante ketenpartners en andere belanghebbenden;
zo ook over de bevindingen in dit rapport. Indien aanpassing of aanscherping van regelgeving
gewenst is, zodat duurzame verbeteringen kunnen worden gerealiseerd, wordt dat opgepakt.

Hieronder licht ik de hoofdlijnen en belangrijkste aandachtspunten van het onderzoeksrapport
toe. Er worden drie punten aangestipt waarbij volgens de onderzoekers in nationale
wet- en regelgeving ruimte voor verbetering bestaat:

1) Focus op erkenning en bejegening van minderjarige slachtoffers;

2) meer aandacht voor minderjarige slachtoffers van mensenhandelzaken;

3) bieden van maatregelen ter herstel aan minderjarige slachtoffers.

In het onderzoeksrapport wordt daarnaast een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking
tot de uitvoeringspraktijk.

4) Verbeteren van de informatiepositie van minderjarige slachtoffers;

5) betere ondersteuning gedurende het aangifteproces;

6) onderscheid 12-min en 12-plus;

7) weigeren van rechtsbijstand;

8) verkrijgen van schadevergoeding;

9) waarborgen van de privacy van minderjarige slachtoffers.

In het onderstaande ga ik eerst in op de aanbevelingen over regelgeving. Daarna reageer
ik op de aanbevelingen over de uitvoeringspraktijk.

Aanbevelingen die zien op verbetering van de regelgeving

Ad 1. Focus op erkenning en bejegening van minderjarige slachtoffers

Anders dan internationale voorschriften kent Nederland geen bepalingen voor minderjarige
slachtoffers ten aanzien van voldoende opgeleid en gekwalificeerd personeel. Het rapport
geeft tegelijkertijd aan dat met name bij de politie en het Openbaar Ministerie (OM)
de afgelopen jaren is ingezet op het opleiden van specialisten, speciaal gericht op
de omgang met minderjarigen. Artikel 25 van de EU-richtlijn (2012/29/EU) is een instructienorm
voor de lidstaten, op basis waarvan lidstaten zelf kunnen invullen hoe daaraan te
voldoen.

Een correcte bejegening van minderjarige slachtoffers vraagt doorlopend aandacht in
opleiding en op de werkvloer. Het OM werkt hieraan door het organiseren van zogeheten
«oog-in-oog»-bijeenkomsten met slachtoffers en landelijke professionele ontmoetingen.
Door de politie wordt veel aandacht besteed aan (bij)scholing van politiemedewerkers
over ontwikkelingspsychologie, het voeren van gesprekken en het omgaan met minderjarige
slachtoffers in het algemeen.

Ad 2. Meer aandacht voor minderjarige slachtoffers van mensenhandelzaken

Als tweede verbeterpunt stellen de onderzoekers dat internationaal veel aandacht is
voor bescherming, zorg en steun in mensenhandelzaken, maar dat Nederland op dit punt
achter blijft. Eind 2018 is het interdepartementale programma «Samen tegen mensenhandel»
van start gegaan om de integrale aanpak van mensenhandel te versterken. Onder de vlag
van dit programma zijn veel nieuwe initiatieven gestart die bijdragen aan betere hulp
en ondersteuning voor slachtoffers. Zo is de proeftuin aangiftebereidheid van Nederlandse
minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting gestart, naar aanleiding van het
rapport «Aangifte doe je niet» van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel
(CKM). In dit kader is uw Kamer eerder geïnformeerd over een onderzoek naar de problematiek
rondom alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) uit Vietnam en de beschermingsmaatregelen
die voor amv’s bestaan in de beschermde opvang.2 Naar aanleiding van dit onderzoek bekijkt mijn departement of het wenselijk is dat
elke amv na plaatsing in de beschermde opvang een intakegesprek met de politie krijgt.
Mensenhandel is tevens opgenomen als één van de vier prioritaire thema’s van de Veiligheidsagenda
2019–2022 van de politie.

Ad 3. Bieden van maatregelen ter herstel aan minderjarige slachtoffers

Staten die partij zijn bij het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind
(IVRK), moeten volgens het «UN General Comment nr. 6 van het IVRK» streven naar cultureel
passende, genderspecifieke geestelijke gezondheidszorg en gekwalificeerde psychosociale
begeleiding. Hoewel het klopt dat Nederland ten aanzien hiervan geen specifieke bepalingen
kent, wordt er in de praktijk wel aandacht aan besteed. Daarbij speelt Slachtofferhulp
Nederland (SHN) een grote rol, zoals ook het onderzoeksrapport signaleert en er worden
herstelrechtvoorzieningen ingezet die voldoen aan de kwaliteitswaarborgen uit het
Besluit slachtoffers strafbare feiten. Zo doen de onderzoekers de suggestie om meer
te investeren in trauma-expertise en de mogelijkheden voor therapeutische ondersteuning
voor naasten van een minderjarig slachtoffer. Daarvoor is SHN in eerste instantie
de aangewezen instantie. Verder wijs ik op de «Slachtofferwijzer voor naasten» die
met behulp van JenV door het Fonds Slachtofferhulp is gepubliceerd. Daarnaast ondersteunt
JenV het programma van SHN genaamd «Mens als Maat», waarbij onder andere naasten leren
hoe ze een (minderjarig) slachtoffer kunnen helpen. Dit programma loopt nog door tot
en met 2021.

Met mijn brief van 8 januari jl. heb ik het beleidskader herstelrechtvoorzieningen
gedurende het strafproces aangeboden aan uw Kamer.3 Minderjarigen kunnen een beroep doen op herstelbemiddeling via Perspectief Herstelbemiddeling.
Het inzetten van een mediation traject met minderjarige slachtoffers is ook mogelijk
en verloopt via SHN. Daarbij wordt rekening gehouden dat de mediator ervaring heeft
met het in gesprek gaan met minderjarigen. Wanneer een herstel- of excuusgesprek plaatsvindt
met een minderjarig slachtoffer in het kader van een Halt-interventie, kan een ouder
of vertrouwenspersoon daarbij aanwezig zijn.

Aanbevelingen die zien op verbetering van de uitvoeringspraktijk

Ad 4. Verbeteren van de informatiepositie van minderjarige slachtoffers

Het is een voortdurend aandachtspunt om alle slachtoffers (dus ook minderjarige slachtoffers)
goed te informeren over het verloop van een strafproces. Het onderzoeksrapport stelt
echter dat minderjarige slachtoffers nog regelmatig niet goed op de hoogte worden
gehouden. Het OM stuurt standaard aan alle geregistreerde slachtoffers (of de ouders
van slachtoffers) de uitspraak en de vervolgingsbeslissing. Slachtoffercoördinatoren
onderhouden zeer nauw contact met slachtoffers om hen mee te nemen in het proces.
De politie kent een equivalent in de vorm van familieagenten. Medewerkers van de voormalige
slachtofferloketten houden slachtoffers verder op de hoogte. Daarnaast wordt op dit
moment met alle betrokken ketenpartners hard gewerkt aan een nieuw Ketenbreed Slachtofferportaal
dat ervoor moet zorgen dat slachtoffers op elk moment, overzichtelijk en via één ingang
informatie kunnen vinden over de voortgang van hun zaak. Hiermee wordt nu al met een
kleine groep ervaringen opgedaan. De brede uitrol vindt naar verwachting eind 2020
plaats.

Met de onderzoekers hecht ik er waarde aan dat informatie passend bij de ontwikkeling
van het slachtoffer beschikbaar wordt gesteld. Met de partners is in ieder geval afgesproken
dat de brieven die worden verstuurd in een begrijpelijke taal zijn opgesteld.

Ad 5. Betere ondersteuning gedurende het aangifteproces

In de praktijk kan de ondersteuning van minderjarigen tijdens het aangifteproces volgens
het rapport nog beter. Ieder minderjarig slachtoffer wordt door de politie bij het
eerste contact per definitie als een kwetsbaar slachtoffer beschouwt in de zin van
de EU Richtlijn 2012/29/EU. Per situatie wordt bekeken of bijzondere maatregelen moeten
worden ingezet, zoals fysieke beschermingsmaatregelen of ter bescherming van de privacy.
Om het aangifteproces verder te verbeteren en (minderjarige) slachtoffers hierin beter
te begeleiden, start in september een pilot, waarin wordt samengewerkt met de Raad
voor Rechtsbijstand, de slachtofferadvocatuur en SHN. Slachtoffers en nabestaanden
van ernstige geweld- en zedenzaken worden hierbij in een vroegtijdig stadium direct
doorverwezen naar een slachtofferadvocaat. De uitkomst van de pilot zal worden betrokken
bij de inrichting van de nieuwe rechtshulppakketten in het kader van het Programma
Herziening Rechtsbijstand.

Ad 6. Onderscheid 12-min en 12-plus

Bij de onderzoekers bestaat onduidelijkheid of Nederland de belangen van personen
onder de twaalf jaar voldoende waarborgt, omdat Nederlandse regelingen een onderscheid
maken in minderjarige slachtoffers onder en boven de twaalf jaar. De wetgever heeft
de leeftijdsgrens voor een aantal handelingen of besluiten in het strafprocesrecht
bepaald op twaalf jaar om het jonge slachtoffer te beschermen. Voorkomen dient te
worden dat het jonge slachtoffer beslissingen neemt waarvan het de gevolgen niet kan
overzien. Maatwerk is ook hier steeds het uitgangspunt. In een aantal gevallen kan
met deze leeftijdsgrens flexibel worden omgegaan. Zo is het mogelijk om in afwijking
van artikel 51e Wetboek van Strafvordering het spreekrecht te laten uitoefenen door
minderjarigen jonger dan twaalf jaar. Ook de politie gaat bij de behandeling van minderjarige
slachtoffers zoveel mogelijk van maatwerk uit, waarbij de ontwikkelingsleeftijd van
de minderjarige een belangrijke rol speelt bij de beslissing om informatie aan de
ouders dan wel de minderjarige te geven.

Ad 7. Toestaan van bijstand

Het onderzoek signaleert dat in Nederland bijstand door een wettelijk vertegenwoordiger
of derde kan worden geweigerd. Het klopt dat volgens artikel 51c Sv bijstand kan worden
geweigerd in het belang van het onderzoek of het belang van het slachtoffer. In artikel
20 van Richtlijn 2012/29/EU staat dat het slachtoffer het recht heeft zich tijdens
het strafproces te laten vergezellen door zijn wettelijke vertegenwoordiger en een
persoon naar keuze, tenzij een gemotiveerde beslissing in tegengestelde zin is genomen. De mogelijkheid om bijstand
te weigeren is dus conform de geldende Richtlijn. Dit kan in sommige gevallen juist
wenselijk zijn. Gedacht kan worden aan een situatie waarbij de wettelijk vertegenwoordiger
(mede)verdachte is in de zaak. In geval van een weigering kan dan een andere persoon
naar keuze bijstand verlenen.

Ad 8. Verkrijgen van schadevergoeding

Het onderzoeksrapport constateert dat meerdere stappen nodig zijn om een vordering
tot schadevergoeding in te dienen. Voor minderjarigen kan het daarom lastig zijn de
schadevergoeding daadwerkelijk te krijgen, aldus de onderzoekers. De waarheidsvinding
en het evenwicht in de positie van de procesdeelnemers vereisen zorgvuldigheid. De
schade moet goed worden onderbouwd en de verdachte heeft het recht zich tegen de vordering
tot schadevergoeding verzetten. Slachtoffers kunnen desgewenst worden ondersteund
bij indienen van een vordering. Zij kunnen kosteloos een beroep doen op SHN voor ondersteuning
en gratis advies inwinnen bij het Juridisch Loket. Minderjarige slachtoffers van geweldsmisdrijven
hebben daarnaast recht op kosteloze rechtsbijstand en kunnen een beroep doen op het
Schadefonds Geweldsmisdrijven. Via oplegging van de schadevergoedingsmaatregel wordt
de benadeelde partij bovendien ontlast van inning. Het CJIB kan ook een voorschot
verlenen. Voorts wordt op moment door het adviescollege «Onderzoek stelsel schadevergoeding
voor slachtoffers van strafbare feiten» op een meer fundamentele manier gekeken naar
het stelsel van schadevergoeding en tegemoetkoming voor slachtoffers.4

Ad 9. Waarborgen van de privacy

Tenslotte, stelt het onderzoeksrapport dat op het gebied van privacy in de praktijk
nog stappen moeten worden gezet. Privacy is een groot goed. De privacy van slachtoffers
wordt door een aantal maatregelen verbeterd. Ik verwijs daarvoor naar mijn brief van
24 april 2020 waarin de aanpak op dit punt uiteen is gezet.5 Nagenoeg alle gerechten kunnen speciale voorzieningen inzetten ter bescherming van
de privacy van (minderjarige) slachtoffers. Er is in de praktijk al veel mogelijk,
maar ook hier komt het neer op maatwerk. Slachtoffers kunnen gescheiden van het publiek
in een aparte wachtruimte plaatsnemen, zij kunnen in de zittingszaal worden afgeschermd
en kunnen verzoeken om de strafzaak (deels) achter gesloten deuren te behandelen.
Vanuit de praktijk wordt doorlopend gewerkt aan verbetering van deze processen. Voor
de laatste stand van zaken verwijs ik u graag naar de voortgangsrapportage van de
Raad voor de Rechtspraak.6 In het najaar volgt een nieuwe voortgangsrapportage.

Tot slot

Bescherming van het minderjarige slachtoffer als het gaat om de toepassing van het
strafrecht is een prioriteit van het huidige kabinet. De afgelopen jaren is hard gewerkt
aan het verbeteren van de positie van minderjarige slachtoffers in het strafproces
en een cultuur waarin slachtofferrechten een vanzelfsprekend onderdeel van het werk
zijn. Een cultuurverandering kost tijd en aandacht, maar er zijn stappen gezet en
resultaten bereikt.

Ook de komende tijd zal ik mij – samen met betrokken ketenpartners – met vasthoudendheid
blijven inzetten voor bescherming van slachtoffers in het algemeen en die van minderjarige
slachtoffers in het bijzonder. De aanbevelingen van het onderzoeksbureau neem ik daarbij
ter harte.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker