Brief regering : Verslag Basisnet 2019 en aanpak voor een robuust Basisnet 2028

Nr. 71
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juli 2020

Hierbij bied ik uw Kamer het verslag Basisnet aan over de werking van het Basisnet
vervoer gevaarlijke stoffen over weg, spoor en water in 2019 (Bijlage I)1. Voor het beheersen van de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen over
weg, spoor en water hanteren we in Nederland, net als in allerlei domeinen, zoals
chemische bedrijven, tankstations en buisleidingen, één veiligheidsnorm: er mogen
zich geen kwetsbare objecten, zoals woningen, bevinden binnen de plaatsgebonden risico
(PR) 10-6 contour. Voor het spoor houdt dit in dat er op grond van de basisnetregelgeving geen
woningen mogen staan op plaatsen waar het risico op overlijden als gevolg van een
ongeval met een goederentrein met gevaarlijke stoffen, groter is dan één op de miljoen
per jaar. Aan deze wettelijke veiligheidsnorm, die we het basisbeschermingsniveau
noemen, wordt in heel Nederland langs de Basisnetroutes weg, spoor en water voldaan,
ook op de locaties waar de risicoplafonds in 2019 zijn overschreden.

Voor het Basisnet weg en water geldt dat het vervoer in 2019 binnen de risicoplafonds
is gebleven. Voor het Basisnet spoor geldt dat de overschrijding van de risicoplafonds
in 2019 in aantal en mate zijn toegenomen. De overschrijding van een risicoplafond
is overigens niet hetzelfde als een overschrijding van het hierboven genoemde basisbeschermingsniveau2. Met het oog op de geconstateerde overschrijding beschrijft het verslag ook welke
maatregelen zijn genomen naar aanleiding van de in de voorgaande jaren geconstateerde
overschrijdingen van de risicoplafonds. Met het verslag voldoe ik tevens aan mijn
toezegging3 aan uw Kamer om te onderzoeken of de risicoplafonds op het traject Dordrecht-Oudenbosch-Roosendaal
worden overschreden, wat niet het geval is.

Ook het vervoer van gevaarlijke stoffen is onderdeel van de permanente zoektocht om
de externe negatieve effecten op de leefomgeving van economische ontwikkelingen zo
klein mogelijk te houden dan wel te voorkomen. Het is daarbij belangrijk te beseffen
dat het beperken van dit soort vervoer over een bepaalde route of via een bepaalde
modaliteit, tot een toename van externe effecten op een andere plek leidt als gevolg
van de gekozen andere route of modaliteit (het zogeheten waterbedeffect). Daarnaast
kunnen beperkingen, zoals de aanleg van nieuwe infrastructuur (derde spoor) of laag
water door grote droogte, impact hebben op jaarlijkse vervoerstromen met als gevolg
ongeplande overschrijding van risicoplafonds. Gegeven de bovenstaande inzichten en
de verwachte toename van het goederenvervoer van gevaarlijke stoffen over spoor, water
en weg in de komende jaren en de behoefte om binnenstedelijk te kunnen bouwen, werk
ik samen met alle betrokken partijen aan de ambitie om de veiligheid van het vervoer
zelf permanent te verbeteren en de externe negatieve effecten op de (bebouwde) omgeving
waar mogelijk te beperken of te voorkomen. Zoals ik op 11 juni 2019 aan uw Kamer heb
gemeld4, is dit een gezamenlijke zoektocht naar een robuust Basisnet.

In deze brief ga ik eerst in op de inhoud van het Verslag Basisnet 2019 en informeer
ik u tevens over de succesvolle uitvoering van het convenant over het veilig samenstellen
van treinen met brandbare gassen (het convenant warme-BLEVE5-vrij rijden). Voorts breng ik u op de hoogte van de voortgang van de aankoop van
woningen die zich, met de inwerkingtreding van het Basisnet, binnen de plaatsgebonden
risico (PR) 10-6 contour bevinden.

Daarna informeer ik u over een tweetal ingezette maatregelen om de veiligheid van
het vervoer van gevaarlijke stoffen te verbeteren. Daarbij ga ik in het bijzonder
in op de ontwikkelingen met betrekking tot de MKBA modal shift Chemelot (het vervoer
van LPG over het spoor op de Brabantroute verplaatsen naar vervoer per water of door
buisleidingen) dat ten doel heeft de overschrijding van risicoplafonds, met name op
de Brabantroute, tegen te gaan.

Tot slot zal ik verslag doen van de activiteiten die, in het kader van het programma
Robuust Basisnet, in gang zijn gezet en die moeten leiden tot structurele oplossingen
voor de huidige en voorziene knelpunten als het gaat om het vervoer van gevaarlijke
stoffen.

Verslag Basisnet 2019 en resultaten maatregelen risicoplafonds

Basisnet weg en water, geen overschrijdingen risicoplafonds

Voor het Basisnet weg en water geldt dat het vervoer in 2019 binnen de risicoplafonds
is gebleven. In 2018 was sprake van een kleine overschrijding van het Basisnet weg
op één wegvak op de A76 tussen Heerlen en de grens met Duitsland. Op basis van tellingen
van het vervoer van gevaarlijke stoffen in 2019 op aangrenzende wegvakken op de A76
en A79 zijn geen overschrijdingen geconstateerd. Geconcludeerd kan worden dat de overschrijding
op de A76 in 2018 een incidenteel karakter had.

Basisnet spoor, overschrijdingen risicoplafonds

Voor Basisnet spoor geldt dat de overschrijdingen van de risicoplafonds in 2019 ten
opzichte van 2018 in aantal en mate zijn toegenomen. Zoals blijkt uit de analyse6 van ProRail over de omvang en de samenstelling van het vervoer van gevaarlijke stoffen
over de Betuweroute, Brabantroute en Bentheimroute in 2019 (Bijlage II)7, is dit het gevolg van twee ontwikkelingen. De omvang van het spoorvervoer van gevaarlijke
stoffen is met 9% toegenomen. Daarnaast is het aantal dagen dat er capaciteitsbeperkingen
golden op de Betuweroute, als gevolg van de aanleg van het derde spoor in Duitsland,
met 50% gegroeid. Daardoor moesten goederentreinen in 2019 vaker dan in 2018 gebruik
maken van de grensovergangen bij Venlo en Bentheim. Deze overschrijdingen zijn mede
aanleiding om te werken aan een robuust Basisnet.

Resultaten «warme-BLEVE» convenant

Het Verslag Basisnet 2019 bevat als bijlage het Verslag over de uitvoering en werking
van het convenant «Warme-BLEVE-vrij samenstellen en rijden van treinen» in 2019. Dit
convenant is op 14 mei 2012 gesloten met verladers, terminal-operators, spoorgoederenvervoerders
en ProRail en heeft als doel het voorkomen van een warme BLEVE. De kernbepaling van
het convenant is dat goederentreinen die over het gemengde net rijden zo worden samengesteld
dat de afstand tussen wagens/containers gevuld met brandbare gassen en brandbare vloeistoffen
voldoende groot is om een BLEVE te voorkomen. Van de 5192 treinen die brandbare gassen
vervoerden op het gemengde net, is 99% warme-BLEVE-vrij samengesteld. Ik ben blij
om te constateren dat dit hoge percentage nu voor het vierde achtereenvolgende jaar
is gerealiseerd. Daarmee is het convenant zeer succesvol. Het draagt daarmee bij aan
het continue verkleinen van de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Aankoop van woningen binnen de plaatsgebonden risico (PR) 10-6 contour

In 2015 is, bij de inwerkingtreding van het Basisnet, vastgesteld dat een aantal woningen
binnen de plaatsgebonden risico (PR) 10-6 contour liggen. In het kader van het realiseren van een basisbeschermingsniveau rondom
het Basisnet is in 2015 ook een aankoopregeling van kracht geworden. De stand van
zaken eind 2019 is dat inmiddels 16 van de 20 woningen zijn aangekocht. In het voorjaar
van dit jaar is de uitvoering en toekomstbestendigheid van de Beleidsregel «aankoop
woningen» met ProRail en Rijkswaterstaat besproken. De conclusie is dat er geen aanleiding
is om de Beleidsregel te wijzigen of, qua uitvoering, elders onder te brengen. De
aankoopregeling is ook in de toekomst van belang als er, als gevolg van door het Rijk
geïnitieerde infrastructurele ontwikkelingen, woningen binnen de plaatsgebonden risico
(PR) 10-6 contour komen te liggen. De invoering van de Omgevingswet heeft, op een aantal verwijzingen
na, geen invloed op de inhoud van de Beleidsregel. De verwachting is dat ook de laatste
vier woningen (in 2020) zullen worden aangekocht zodat overal rond het Basisnet het
basisbeschermingsniveau is gerealiseerd.

«Modal shift» om overschrijding risicoplafonds tegen te gaan, MKBA Chemelot

Modal shift is een onderdeel van mijn aanpak om de overschrijdingen van de risicoplafonds
terug te dringen. In voorgaande brieven heb ik uw Kamer geïnformeerd over de MKBA
Chemelot8 en het vervolg hiervan9. De studie naar de maatschappelijke kosten en baten (MKBA) uit 2019 gaf aan dat een
modal shift van het vervoer van LPG van spoor naar binnenvaart en vooral buisleidingen
sterk kan bijdragen aan het terugdringen van de risico’s op de Brabantroute. Het vervolg
op de MKBA is in 2019 gestart vanuit de Chemelot-bedrijven zelf en beoogt te komen
tot een gezamenlijke aanpak voor het verder onderzoeken van de mogelijkheden voor
een nieuwe buisleiding. Dit moet ondersteund worden door de chemische industrie en
de betrokken regionale en nationale overheden. Vanaf einde 2019 zijn hiervoor op ambtelijk
niveau ook gesprekken gevoerd tussen IenW, EZK en BZK over de infrastructurele en
ruimtelijke aspecten van modal shift en de relatie met de opgave uit de implementatie
van het Klimaatakkoord. Specifiek voor het cluster Chemelot heeft mijn collega van
EZK in antwoord op Kamervragen aangegeven in gesprek te gaan met de betrokken partijen.

Het vervolgtraject heeft geleid tot een manifest waarin is opgeroepen tot het instellen
van een Adviescommissie Buisleidingen Chemelot. Tijdens het Bestuurlijk Overleg voor
de Leefomgeving van 15 juni jl. is besloten een commissie in te stellen met de volgende
taken:

• Het begeleiden van een haalbaarheidsonderzoek naar de voordelen, nadelen, kosten en
risico’s van buisleidingen-opties;

• Het verkennen van draagvlak bij alle betrokken partijen, resulterend in een breed
gedragen onderzoek, dat concrete en uitvoeringsgerichte aanknopingspunten bevat; en

• Het zoeken van meekoppelkansen met aanpalende infrastructuurtrajecten en inbedding
in (middel)langetermijnperspectieven.

Ik zal u voor het einde van dit jaar informeren over het vervolg.

Stimuleren Betuweroute

Wat betreft het stimuleren van het gebruik van de Betuweroute, als onderdeel van mijn
aanpak om de overschrijdingen van de risicoplafonds (in het bijzonder op de Brabantroute
en de Bentheimroute) terug te dringen, is in workshops met de sector in 2019 naar
voren gekomen dat enkel een prijsprikkel niet voldoende is zolang op toeleidende routes
van en naar de Betuweroute de beschikbare capaciteit tekortschiet. Daarbij weegt mee
dat de komende jaren nog veel beperkingen in de capaciteit via de Betuweroute zullen
optreden als gevolg van de bouwwerkzaamheden aan het derde spoor in Duitsland. Er
is voor de routes Kijfhoek-Bentheim en Sloe-Bentheim via de Betuweroute vastgesteld
dat de treinpaden op deze routes verbeterd kunnen worden en beter kunnen worden afgestemd
op de treinpaden over de Betuweroute. Hierdoor wordt het gebruik van de Betuweroute
aantrekkelijker. Afhankelijk van het effect van deze maatregel, zal nog gekeken worden
of een aanvullende prijsprikkel van nut kan zijn. Daarnaast wordt specifiek voor het
vervoer van gevaarlijke stoffen nog bezien hoe vervoerders, die bijvoorbeeld niet
kunnen beschikken over geschikt materieel, in financiële zin gefaciliteerd kunnen
worden om alsnog van de Betuweroute gebruik te maken.

Robuust Basisnet

Conform mijn toezegging in de brief over het Verslag Basisnet 201810 heb ik het afgelopen jaar gebruikt om met betrokken partijen (gemeenten, provincies,
vervoerders, verladers etc.) te komen tot een gedragen beeld van de oplossingsrichtingen
voor een robuust Basisnet. Dat proces begon met het organiseren van zes regionale
sessies in de tweede helft van 2019 waar is gesproken over de vraag hoe de veiligheid
van het vervoer en de leefbaarheid voor mensen die wonen en werken nabij de infrastructuur
verder kan worden verbeterd, rekening houdend met de verwachte ontwikkelingen van
het vervoer van gevaarlijke stoffen en de gemeentelijke bouwopgaven.

De uitkomsten van zes regiosessies zijn vastgelegd in een eindverslag11 dat voor uw informatie is bijgevoegd (Bijlage III)12. Uit het verslag en de bespreking daarvan in de expertgroep Basisnet, de stuurgroep
Basisnet en bij het Platform voor Veiligheid rond het Spoor is gebleken dat er een
gedragen beeld is van de geïnventariseerde oplossingsrichtingen voor een robuust Basisnet.
Daarbij zijn drie gezamenlijke uitgangspunten geformuleerd die kunnen worden samengevat
als een gedragen wens om aan realistische, betaalbare oplossingen te werken vanuit
een gezamenlijke toekomstvisie, waarbij vooral ook aandacht moet zijn voor samenwerking
en een integrale benadering. Tegelijkertijd is in de gesprekken door de gemeenten
naar voren gebracht dat de puzzel die gelegd moet worden, veelomvattender is omdat
meer aspecten in ogenschouw moeten worden genomen dan uitsluitend de randvoorwaarden
veilig vervoer en veilig gebruik van de ruimte rond de wegen, spoorwegen en binnenwateren
van het Basisnet. Zo zijn in de Woondeals en het Toekomstbeeld OV 2040 plannen gemaakt
voor meer woningen rondom ov-knooppunten. Ook andere omgevingsaspecten als geluid
en trillingen moeten daarom worden betrokken in het proces. Dit maakt de puzzel die
gelegd moet worden complexer, zoals mij ook is gebleken tijdens verschillende werkbezoeken
aan Oost- en Zuid-Nederland. Om tot een toekomstbestendig robuust Basisnet te komen
is het noodzakelijk om een goed beeld te hebben van de verwachte toename van het vervoer
van gevaarlijke stoffen en het geplande ruimtegebruik rondom het Basisnet. Eén van
de oorzaken van de overschrijding van de risicoplafonds bij het Basisnet spoor is
dat bij het vaststellen daarvan in 2015, gebruik is gemaakt van vervoersprognoses
en vervoersinzichten uit 2007. Alleen met accurate prognoses kunnen toekomstige situaties
worden voorkomen die mogelijk leiden tot een vermindering van veiligheid. Momenteel
worden de vervoers- en RO-prognoses uitgewerkt. Deze zullen gecombineerd worden met
de meest actuele risico-inschattingen zoals die bij het RIVM bekend zijn. De uitkomsten
van deze berekeningen, die van wezenlijk belang zijn voor de activiteiten en maatregelen
die moeten leiden tot een robuust Basisnet, zullen in het najaar aan uw Kamer worden
aangeboden.

Prognoses vervoer gevaarlijke stoffen in relatie tot het Basisnet

Wat betreft de verwachte ontwikkelingen van het vervoer van gevaarlijke stoffen over
het spoor maak ik gebruik van de in 2018 opgestelde prognoses voor 2028. Volgens de
Basisnetregelgeving moeten elke 5 jaar voor spoor en weg en elke 10 jaar voor water
nieuwe prognoses (voor 10 jaar later) voor het vervoer van gevaarlijke stoffen worden
gemaakt. Daarnaast is aan uw Kamer toegezegd13 om specifiek voor spoor ook tussentijds nieuwe prognoses op te stellen (in feite
dus elke 2,5 jaar). In 2020 zouden daarom weer nieuwe prognoses voor 2030 voor weg
en spoor moeten worden gemaakt. Voor water zouden in 2025 weer nieuwe prognoses voor
2035 moeten worden gemaakt. De meerwaarde van al deze nieuwe prognoses op verschillende
momenten is op dit moment gering gezien het verandertraject dat ik met het programma
Robuust Basisnet in gang heb gezet. Als «modal shift» een (deel)oplossing is voor
de overschrijdingen van de risicoplafonds dan is het gewenst dat voor alle modaliteiten
op hetzelfde moment vergelijkbare prognoses voor het vervoer van gevaarlijke stoffen
worden gemaakt. Daarom wil ik in 2023 nieuwe vervoersprognoses maken voor weg, water
en spoor. Dit is een goed moment omdat dan naar verwachting meer duidelijk zal zijn
over hoe de energietransitie doorwerkt op het vervoer van gevaarlijke stoffen door
Nederland. Er zijn immers indicaties dat de energietransitie in Duitsland, van kolen
naar gas, gevolgen heeft voor het vervoer van gevaarlijke gassen over het spoor in
Nederland. Door in 2023 voor alle modaliteiten nieuwe vervoersprognoses te maken tot
aan 2033 zullen we beter in staat zijn om maatregelen vooraf te treffen. Voorkomen
moet worden dat we als gevolg van inaccurate vervoersprognoses het Basisnet niet-robuust
en niet-toekomstbestendig maken. In het licht van de wettelijke bepalingen betekent
dit dat de prognose vervoer gevaarlijke stoffen over de weg enkele jaren naar achter
wordt geschoven en dat de prognose vervoer gevaarlijke stoffen over water enkele jaren
naar voren wordt gehaald. Bij het Basisnet weg zijn de afgelopen jaren amper overschrijdingen
van de risicoplafonds geweest, dus wordt weinig effect verwacht van deze verschuiving.

Prognoses ruimtelijke (bouw)activiteiten rondom het Basisnet

De veiligheid rondom het Basisnet (weg, water en spoor) wordt niet alleen bepaald
door de vervoersactiviteiten op het net maar ook door de ruimtelijke inrichting langs
het net. Hoe groter de afstand van woningen, gebouwen tot de infrastructuur, hoe veiliger
de bewoners van die woningen en de gebruikers van die gebouwen. Evenwel is er ook
de wens om dicht bij vervoersknooppunten, bijvoorbeeld stations, te bouwen. Om een
duidelijk beeld te krijgen van de ruimtelijke plannen tot 2028, in de nabijheid van
het Basisnet spoor, worden momenteel door 131 gemeenten die plannen in beeld gebracht.
Pas als deze ruimtelijke ordeningsinventarisatie klaar is kan een goede prognose worden
gemaakt van de dreigende overschrijdingen (in 2028) van de risicoplafonds als gevolg
van die plannen en de verwachte toename van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Op
basis van die geprognosticeerde overschrijdingen in 2028 kunnen dan nu al maatregelen
worden genomen om die overschrijdingen zoveel als mogelijk te voorkomen. Daarbij kan
ook de wijze van bouwen zelf bijdragen aan het oplossen van specifieke vraagstukken
van wonen naast de infrastructuur in termen van risico, geluid of trillingen.

De genoemde ruimtelijke ordeningsinventarisatie heeft, als gevolg van de COVID-19
pandemie, vertraging opgelopen. Ik verwacht dat deze inventarisatie in de loop van
de zomer klaar is. Dit najaar kunnen de hierboven genoemde berekeningen worden afgerond
en dan zal de volgende fase worden ingezet gericht op het vaststellen van nieuwe risicoplafonds.

Maatregelen om overschrijdingen van de risicoplafonds tegen te gaan

Zoals hierboven aangegeven kwam uit de gesprekken met stakeholders nadrukkelijk naar
voren dat er op diverse plekken langs het Basisnet spoor meer speelt dan alleen maar
vragen over de veiligheid: de puzzel is complexer. Bij de inwerkingtreding van het
Basisnet (spoor, weg en water) in 2015 was de verwachting dat daarmee een stevig evenwicht
was gecreëerd tussen het vervoer van gevaarlijke stoffen aan de ene kant en een veilige
en gezonde leefomgeving rondom dit vervoersnetwerk aan de andere kant. De jaarverslagen
Basisnet die aan uw Kamer jaarlijks worden aangeboden laten zien dat deze verwachting
voor het Basisnet weg en water is waargemaakt. Voor het Basisnet spoor is dat evenwicht
minder robuust gebleken.

Om dit evenwicht te herstellen en toekomstbestendig te maken ben ik begin dit jaar
gestart met het programma Robuust Basisnet. Op basis van het gezamenlijke beeld dat
met de stakeholders is geschetst14 wil ik de komende maanden gebruiken om samen met hen te komen tot praktische handvatten
voor een robuust Basisnet. Daarbij zal de vraag aan de orde zijn welke maatregelen
op de korte, middellange en lange termijn er zorg voor kunnen dragen dat het gewenste
evenwicht ook robuust is. Allereerst zal ik in de komende tijd gesprekken met gemeenten
en regio’s voeren, in het bijzonder daar waar de Basisnet-complexiteit zich relatief
sterk manifesteert, met de bedoeling om voor deze specifieke locaties te komen tot
concrete en integrale oplossingen. Verder wil ik fundamenteel kijken naar de mogelijkheden
om het huidige sturend en handhavend vermogen op het vervoer van gevaarlijke stoffen
te vergroten, zodat we toekomstgericht en toekomstbestendig de risico’s van het vervoer
van gevaarlijke stoffen kunnen beheersen. Andere maatregelen waaraan gedacht kan worden
zijn onder andere «modal shift», infrastructurele aanpassingen zowel met betrekking
tot het vervoer als het bouwen en vrijwillige afspraken om de vervoersstromen te sturen.
De praktische verkenning van de verschillende maatregelen wil ik, tezamen met de hierboven
genoemde uitkomsten van de robuuste prognoses, aan uw Kamer aanbieden.

Tot slot

Het beleid ten aanzien van het vervoer van gevaarlijke stoffen (weg, spoor en water)
is erop gericht om de risico’s van dat vervoer te verminderen en te voorkomen, zodat
het bijdraagt aan een veilige en gezonde leefomgeving. De verslagen over het Basisnet,
die jaarlijks aan uw Kamer worden aangeboden, laten evenwel zien dat de risicoplafonds
bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg en het water niet en bij het spoor
wel worden overschreden. Dat komt mede doordat bij het ontwerp van het Basisnet voor
het spoor de toenmalige vervoersverwachtingen niet zijn uitgekomen waardoor op sommige
plekken het beoogde evenwicht tussen vervoer, ruimtelijke ordening en veiligheid uit
balans is geraakt. Om deze knelpunten op te lossen en tevens goed voorbereid te zijn
op toekomstige ontwikkelingen, zoals de energietransitie, is een structurele herziening
van het Basisnet nodig.

Daarom zet ik in op de verdere ontwikkeling van een betrouwbaar en toekomstbestendig
Basisnet. Ik voer de regie om samen met betrokken partijen te komen tot robuuste praktische
oplossingen voor de geconstateerde overschrijdingen van de risicoplafonds en er tevens
zorg voor dragen dat aan de wettelijke veiligheidsnormen wordt voldaan. Het gewenste
robuuste Basisnet faciliteert het veilig vervoer van gevaarlijke stoffen over het
Basisnet en bewaakt de leefbaarheid, in termen van gezondheid en veiligheid, langs
het Basisnet. Ik zal uw Kamer informeren over de voortgang van deze ingezette koers.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer