Brief regering : Overzicht van de ontwikkelingen op het gebied van de brand- en vluchtveiligheid van gebouwen

Nr. 213
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juni 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over verschillende onderwerpen op het gebied
van brandveiligheid van gebouwen, waaronder de uitvoering van een aantal moties en
toezeggingen op dit terrein. Ik geef onder andere een reactie op het ATGB-rapport
over de Grenfell Tower brand en de inventarisatie door gemeenten van gebouwen met
mogelijk risicovolle gevels.

Recente wijzigingen regelgeving brand- en vluchtveiligheid

De verbetering van brand- en vluchtveiligheid voor ouderen en minder zelfredzamen
in woningen en woongebouwen heeft de afgelopen jaren in diverse Kamerbrieven en overleggen
met de Tweede Kamer de aandacht gekregen. Meest recent heeft dit geresulteerd in de
wijzigingsvoorstellen van de bouwregelgeving die 12 mei jl. naar de Tweede Kamer zijn
gestuurd in het kader van de voorhangprocedure (Kamerstuk 33 118, nr. 143). Het gaat bij nieuw te bouwen woongebouwen om de eis dat een lift geschikt is voor
vluchten bij brand en dat zelfsluitende woningtoegangsdeuren voorzien zijn van een
vrijloopdranger ter verdere beperking van rookverspreiding. Ook bij verbouw van woongebouwen
gaan zwaardere eisen gelden ter beperking van rookverspreiding. Verder gaat het om
de verplichting dat alle bestaande woningen per 1 juli 2022 een rookmelder moeten
hebben.

Aanbevelingen ATGB naar aanleiding van brand in Grenfell Tower

14 april 2020 heb ik het rapport van de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid
Bouwvoorschriften (ATGB) over het Engelse onderzoeksrapport over de brand bij de Londense
Grenfell Tower naar de Tweede Kamer gestuurd. Ik heb u toen toegezegd dat ik begin
juni een beleidsreactie geef (Kamerstuk 28 325, nr. 212).

Allereerst merk ik op dat ik de ATGB zeer erkentelijk ben voor haar uitvoerige en
degelijke advies. De ATGB geeft in haar advies een aantal goede en duidelijke aanbevelingen.
Naar verwachting van de ATGB zullen haar aanbevelingen actueel blijven na het beschikbaar
komen van de resultaten van fase 2 van de Grenfell Tower Inquiry. Het is volgens de
ATGB wel mogelijk dat fase 2 tot aanvullende aanbevelingen leidt. Zodra fase 2 beschikbaar
is (verwachting na de zomer) zal ik de ATGB opdracht geven om hierover een nader advies
uit te brengen.

De ATGB deelt de conclusie van de Grenfell Tower Inquiry dat de in de gevel van de
Grenfell Tower toegepaste materialen en de wijze waarop de gevel is gebouwd in zeer
grote mate hebben bijgedragen aan verspreiding van de brand naar grote aantallen andere
woningen in het gebouw. In combinatie met de in Engeland gebruikelijke strategie om
een woongebouw bij brand niet direct te ontruimen is dit de bepalende factor geweest
voor het grote aantal slachtoffers. De gevel voldeed qua brandveiligheid niet aan
de Engelse regelgeving en zou ook niet hebben voldaan aan de Nederlandse regelgeving.
Dit geldt zowel voor de brandklasse (E in plaats van B) als voor de brandwerendheid
van de kozijnaansluiting. De ATGB constateert vanuit haar eigen praktijkervaring dat
in Nederland tekortkomingen voorkomen in de aanvraag van de bouwvergunning, in de
vergunningverlening, door afwijkingen van de verleende bouwvergunning en in het toezicht
op de bouwplaats. Dit zou ook in Nederland soms zelfs kunnen leiden tot een volledige
gevelbrand. In tegenstelling tot de Engelse strategie is het in Nederland echter wel
gebruikelijk om bij brand het direct bedreigde deel van het gebouw onmiddellijk te
ontruimen, zodat de kans op veel slachtoffers in Nederland kleiner is.

Op basis van deze bevindingen doet de ATGB aanbevelingen ten aanzien van de volgende
onderwerpen:

– Verduidelijking van de brandveiligheids-regelgeving voor gevels;

– De aanscherping van eisen ter beperking van rookverspreiding;

– Een verbetering van de kwaliteitsborging in het bouwproces;

– De inventarisatie van bestaande risicogevels;

– De voorlichting aan bewoners.

Ik neem alle aanbevelingen van de ATGB over. Voor een aantal van de aanbevelingen
zijn door mij reeds acties in gang gezet. Dit betreft de aanscherping van de eisen
ter beperking van rookverspreiding die deels al is opgenomen in de wijziging van het
Besluit Bouwwerken Leefomgeving dat op 12 mei jl. aan uw Kamer is gestuurd in de voorhangprocedure.
Verder sluit de ATGB bij haar aanbeveling over de inventarisatie van bestaande risicogevels
aan op de door mij in gang gezette inventarisatie van gebouwen met mogelijk risicovolle
gevels. Over de voortgang daarvan informeer ik u verderop in deze brief.

Voor nieuwbouw doet de ATGB de aanbeveling om een meer systematische kwaliteitsborging
in het bouwproces te organiseren ten aanzien van de brandveiligheid van de gevel.
De ATGB denkt daarbij aan een protocol en geeft aan dat een goed voorbeeld daarvan
gelegen is in het onder de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (WKB) bedoelde borgingsplan.
De ATGB beveelt aan om vooruitlopend op de invoering van de WKB een overeenkomstige
systematische werkwijze te benutten. Ik ben blij met deze aanbeveling van de ATGB.
Ook de Kamer heeft eerder terecht aandacht gevraagd voor de kwaliteitsborging bij
de bouw van grote gebouwen, die voorlopig nog niet onder de WKB vallen. In overleg
met gemeenten en bouwers laat ik een protocol opstellen ten aanzien van de brandveiligheid
van gevels.

De ATGB doet geen aanbeveling om in een gevel alleen nog maar onbrandbare materialen
toe te staan. De noodzaak hiervoor blijkt volgens de ATGB niet uit het Engelse onderzoek.
De ATGB vindt een dergelijke aanpassing van de regelgeving op dit moment daarom voorbarig.
Ook bij de huidige Nederlandse brandklasse-eis is het toepassen van onbrandbare of
beperkt brandbare materialen voor een deel van de gevel onvermijdelijk. Het verbieden
van alle brandbare materialen heeft daarnaast vergaande consequenties voor de gangbare
bouwpraktijk. De ATGB beveelt wel aan om nader te onderzoeken of voor risicovolle
situaties de huidige brandklasse-eis voor de gevel toereikend is. Zeker voor wat betreft
hoge gebouwen en gebouwen waarin wordt geslapen en verminderd zelfredzame personen
aanwezig zijn, vind ik dit onderzoek van belang. Ik zal daarom opdracht geven voor
dit onderzoek, waarbij ik ook de resultaten laat beschouwen uit het onderzoek dat
in opdracht van mij is uitgevoerd naar de regelgeving (en aanpassing daarvan) in andere
Europese landen. Dit onderzoek wordt binnenkort afgerond.

Inventarisatie risicovolle gevels

In de brief van 3 september 2019 (Kamerstuk 28 325, nr. 201) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de uitvoering van mijn verzoek (30 november 20181) aan gemeenten om de meest risicovolle gebouwen te inventariseren en er vervolgens
op toe te zien dat de eigenaren van deze gebouwen onderzoek uitvoeren naar de brandveiligheid
van de gevels. Uit onderzoek kwam toen naar voren dat tenminste 74% was begonnen met
de inventarisatie.

Zoals door mij gemeld in de Kamerbrief van 14 april 2020 (Kamerstuk 28 325, nr. 212) heb ik op 10 april 2020 alle gemeenten nogmaals verzocht de inventarisatie en de
opvolging daarvan af te ronden.

Aansluitend heb ik vervolgonderzoek laten uitvoeren naar de voortgang van de inventarisatie
door gemeenten. Het onderzoeksrapport daarvan kunt u vinden op www.rijksoverheid.nl2. Uit het onderzoek blijkt dat thans ten minste 91% van alle gemeenten invulling heeft
gegeven aan de inventarisatie van gebouwen met mogelijk risicovolle gevels. Ten minste
60% van alle gemeenten is volledig klaar met de inventarisatie. Ten minste 31% van
de gemeenten is echter nog bezig met de inventarisatie en hierbij gaat het vooral
om de grotere gemeenten.

Ik constateer uit het onderzoek dat gemeenten wel voortgang hebben geboekt ten opzichte
van het vorige onderzoek, maar ik vind deze voortgang onvoldoende. Een substantieel
deel van de gemeenten is helaas nog niet klaar. Ik vind dit geen goede zaak, mede
omdat de noodzaak voor snelle afronding ook wordt onderstreept door het rapport van
de ATGB. Ik zal daarom de provincies vragen toezicht uit te oefenen in het kader van
hun interbestuurlijk toezicht op gemeenten. Hiermee geef ik invulling aan de motie
van de leden Koerhuis en Beckerman (Kamerstuk 28 325, nr. 191).

Brandveiligheid woningen van mensen met psychische klachten

Tijdens het Algemeen Overleg (AO) Bouwregelgeving, risicovloeren en dakconstructies
van 20 november 2019 (Kamerstuk 28 325, nr. 206) heeft mijn plaatsvervanger toegezegd de Tweede Kamer schriftelijk te informeren
over de brandveiligheid in woningen van mensen met psychische klachten. Ik heb gesproken
met een aantal partijen, waaronder het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV), Brandweer
Nederland en een aantal grootstedelijke woningcorporaties. Uit de gesprekken is gebleken
dat een aantal van de corporaties problemen ervaart, waaronder een toename van incidenten
met woningenbranden, soms als gevolg van gasexplosies. Uit onderzoek van het IFV uit
2017 is gebleken dat op landelijk niveau niet met zekerheid gezegd kan worden dat
er sprake is van een toename van dit soort woningbranden en ook recent zijn hierover
bij het IFV geen signalen binnengekomen.3

In de afgelopen jaren heb ik verschillende acties ondernomen ter ondersteuning van
de beperking van de meer algemene problematiek in verband met kwetsbare groepen, zoals
mensen met psychische klachten, in woningen en wijken. Dit betreft onder andere het
feit dat het voor woningcorporaties gemakkelijker wordt om bij woningtoewijzing te
differentiëren ten aanzien van verschillende doel- en inkomensgroepen en door het
inzetten op meer sociaal beheer (Kamerstukken 32 847 en 27 926, nr. 470). Verder is er ook de mogelijkheid om woningen van het gas te halen. Door specifieke
wooncomplexen versneld van het gas te halen, kan de corporatiesector erop inzetten
incidenten met gas(explosies) te voorkomen. De genoemde acties zullen naar verwachting
een bijdrage leveren aan de vermindering van de eerdergenoemde woningbranden. Verder
helpt voor de vluchtveiligheid ook de verplichting dat alle bestaande woningen per
1 juli 2022 een rookmelder moeten hebben.

Bluswatervoorzieningen, ontruimingsalarminstallaties en vluchtwegen

Tijdens het debat van 11 februari 2020 over brandgevaarlijk isolatiemateriaal (Handelingen
II 2019/20, nr. 52, item 31) is er door de leden Beckerman en Koerhuis een motie (Kamerstuk 28 325, nr. 207) ingediend waarin mij wordt verzocht om in kaart te brengen hoe het ervoor staat
met bluswatervoorzieningen, en met ontruimingsinstallaties en vluchtwegen. De motie
bestaat uit twee onderdelen waarop ik hieronder in zal gaan.

Ten eerste de bluswatervoorzieningen. De toegankelijkheid en aanwezigheid van voldoende
bluswatervoorzieningen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Van belang daarbij
is een goede samenwerking tussen gemeenten, brandweer en waterleidingbedrijven. Brandweer
Nederland heeft dit jaar een geactualiseerde versie van de Handreiking Bluswatervoorzieningen
en Bereikbaarheid uitgebracht die kan helpen bij het maken van beleid.4

Hoe het ervoor staat met de bluswatervoorzieningen wordt momenteel in kaart gebracht
door de Inspectie Justitie en Veiligheid. Aanleiding hiervoor was een brand in 2018
in de Sint Urbanuskerk te Amstelveen. Nadat de stand van zaken met betrekking tot
bluswatervoorzieningen in kaart is gebracht worden de veiligheidsregio’s hierover
geïnformeerd zodat zij in overleg met drinkwaterbedrijven en gemeenten kunnen bekijken
wat er nodig is.

In het tweede deel van de motie wordt gevraagd om met relevante partijen in kaart
te brengen hoe het staat met ontruimingsalarminstallaties en vluchtwegen in gebouwen
hoger dan 13 meter. De overweging hierbij is dat iedereen moet kunnen vluchten bij
brand. Voor de uitvoering van de motie ben ik in gesprek gegaan met Brandweer Nederland
en Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN).

Met betrekking tot vluchtwegen zijn eerder naar aanleiding van de gewijzigde motie
van de leden Ronnes en Krol (Kamerstuk 32 847, nr. 358) een aantal onderzoeken uitgevoerd, gericht op het verbeteren van de vluchtmogelijkheden
van ouderen en minderzelfredzamen.5
6 Deze onderzoeken hebben geleid tot de aan het begin van deze brief genoemde wijzigingsvoorstellen
in de bouwregelgeving. Aanleiding voor deze onderzoeken en wijzigingen is dat in woongebouwen
steeds vaker senioren en minderzelfredzamen (langer zelfstandig blijven) wonen. De
nieuwe eisen richten zich primair tot nieuwe en te verbouwen woongebouwen. Bij bestaande
woongebouwen bestaat juridisch de mogelijkheid dat gemeenten gemotiveerd kunnen aanschrijven
tot het realiseren van een hoger veiligheidsniveau als dit nodig is gezien de samenstelling
van de bewoners in een woongebouw voor het veilig kunnen vluchten.

De problematiek in bestaande woongebouwen van personen die moeilijker kunnen vluchten
bij brand, is tot nu vooral kwalitatief in beeld gebracht. In het overleg met Brandweer
Nederland en de Vereniging Bouw en Woningtoezicht is naar voren gekomen dat zij verder
kwantitatief onderzoek wenselijk achten. Hierbij kan dan gekeken worden hoe het ervoor
staat met de vluchtwegen en wat de samenstelling van de bewoners van woongebouwen
is. Ook kan aandacht worden gegeven aan de wijze van alarmering bij brand en de inzet
van de brandweer. Ik ben bereid zo’n onderzoek uit te laten voeren. Het is van belang
dat bij dit onderzoek ook de resultaten uit het onderzoek van het IFV naar rookverspreiding
kunnen worden beschouwd. Dit onderzoek zal naar verwachting in september worden gepubliceerd.
Mijn onderzoek zal daarom in gang worden gezet nadat het rapport van het IFV is uitgebracht
en ik hierop een beleidsreactie heb gegeven. In dit kader is het ook nog van belang
dat ik in overleg met de VBWTN en Brandweer Nederland recent een informatieblad heb
opgesteld over bestaande portiekflats.7 In de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw zijn in Nederland grotere portiekflats gebouwd
die soms niet voldoen aan de huidige prestatie-eisen voor vluchten bij brand. Het
infoblad geeft oplossingsrichtingen aan gebouweigenaren om deze portiekflats op basis
van gelijkwaardigheid alsnog te laten voldoen.

Tot slot

Ik heb uw Kamer in deze brief een overzicht gegeven van de ontwikkelingen op het gebied
van de brand- en vluchtveiligheid van gebouwen. Met de genoemde werkzaamheden ga ik
ervan uit dat er een aantal belangrijke stappen is gezet in het verder verbeteren
van de brand- en vluchtveiligheid van gebouwen. De komende tijd zal ik mij richten
op de in deze brief genoemde vervolgacties. Daarbij zal ik ook betrekken het eerdergenoemde
onderzoeksrapport van het IFV naar rookverspreiding in woongebouwen, dat naar verwachting
in september van dit jaar verschijnt.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren