Brief regering : Reactie op de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht over het ECB-programma en update over het EU-herstelfonds

Nr. 1700
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 mei 2020

Tijdens de procedurevergadering van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede
Kamer op 6 mei jl. is verzocht om een reactie te zenden op de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht
over het ECB-programma en om een update te sturen over de voortgang van de vorming
van het EU-herstelfonds, beide voor de vergadering van de Eurogroep van 15 mei 2020.
In deze brief zal aan deze verzoeken worden tegemoetkomen.

Uitspraak Bundesverfassungsgericht

Op 5 mei jl. heeft het Duitse constitutioneel hof, het «Bundesverfassungsgericht»
(BVerfG), uitspraak gedaan over het Public Sector Purchase Programme (PSPP) van de Europese Centrale Bank (ECB).1 Een uitspraak van het BVerfG is bindend voor de Duitse regering, het Duitse parlement
(Bundestag) en de Duitse nationale centrale bank (Bundesbank). De nationale uitspraak
is niet bindend voor de ECB en ook niet voor regeringen, parlementen en nationale
centrale banken van andere Eurolanden.

In algemene zin benadrukt het kabinet het belang van de naleving van de uitspraken
van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU). De Unie is een rechtsgemeenschap
gebaseerd op de Unieverdragen en op grond van het attributiebeginsel mag de Unie dan
ook enkel handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de Verdragen zijn toegedeeld (art. 5(2) VEU). Dat geldt ook voor de ECB en voor
het Hof van Justitie van de Europese Unie, onafhankelijke instellingen van de EU (art.
13(2) VEU). Hieruit vloeit voort dat zowel de EU-instellingen als de lidstaten de
verplichtingen die voortvloeien uit de Verdragen dienen te respecteren.

Gelet op het feit dat het hier een rechterlijke uitspraak betreft, dat het een uitspraak
betreft van een nationaal hof in een andere lidstaat van de Europese Unie, en dat
de nationale zaak ziet op het handelen van onafhankelijke EU-instellingen, achten
wij het niet passend om inhoudelijk te reageren op deze uitspraak. Wij zullen daarom
in deze brief de uitspraak enkel beschrijven in samenvattende vorm.

Het PSPP-programma betreft een op 22 januari 2015 aangekondigd opkoopprogramma waarmee
de ECB staatsobligaties van Eurolanden opkoopt op de secundaire markt.2 Op 18 juli 2017 heeft het BVerfG prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ-EU over
het PSPP.3 Het HvJ-EU heeft op 11 december 2018 in reactie op de prejudiciële vragen in zijn
Weiss uitspraak4 geoordeeld dat het PSPP verenigbaar is met het mandaat van de ECB, omdat het gaat
om een evenredige maatregel van monetair beleid, en dat het PSPP verenigbaar is met
het verbod op monetaire financiering.

In de einduitspraak van 5 mei jl. concludeert het BVerfG dat er geen evidente schending
van het verbod op monetaire financiering kan worden geconstateerd. Het BVerfG noemt
hierbij dat voor de verenigbaarheid van het PSPP met het verbod op monetaire financiering
het van belang is dat bepaalde waarborgen gerespecteerd worden, waaronder (maar niet
uitsluitend) de aankooplimiet («issue» en «issuer» limiet) van 33% en de verdeling
van aankopen over de nationale centrale banken volgens de kapitaalverdeelsleutel.

Daarnaast concludeert het BVerfG dat het EU-HvJ in zijn Weiss uitspraak over het PSPP duidelijk buiten zijn eigen mandaat is getreden, door te
oordelen dat het PSPP een evenredige maatregel van monetair beleid is en daarom verenigbaar
met het mandaat van de ECB. De betreffende Weiss uitspraak van het EU Hof is daarmee volgens het BverfG niet bindend in Duitsland.

Het BVerfG komt daarop in zijn uitspraak op 5 mei jl. tot een eigen oordeel dat het
PSPP (vooralsnog) niet binnen het mandaat van de ECB valt vanwege het ontbreken van
een voldoende evenredigheidstoets. Bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet
volgens het BVerfG niet alleen gekeken worden naar de vraag of de maatregel geschikt
is om de doelstelling van prijsstabiliteit te bereiken en of het instrument PSPP niet
verder gaat dan noodzakelijk. Ook moeten als onderdeel van de evenredigheidstoets
de economische effecten van de maatregel worden meegenomen en gewogen worden tegen
de monetaire beleidsdoelstellingen. Dit is volgens het BVerfG onvoldoende gebeurd
doordat de ECB onvoorwaardelijk monetaire beleidsdoelstellingen heeft nagestreefd
zonder rekening te houden met de economische effecten. Door het ontbreken van een
dergelijke toets op het evenredigheidsbeginsel is het besluit om het PSPP-programma
te starten, in de ogen van het BVerfG niet rechtmatig genomen. Tegelijkertijd stelt
het BVerfG dat een finaal oordeel over de verenigbaarheid van PSPP met het evenredigheidsbeginsel
op dit moment nog niet mogelijk is.

Het BVerfG geeft de Raad van Bestuur van de ECB drie maanden de tijd om tot een nieuw
besluit te komen waaruit overtuigend moet blijken dat de monetaire beleidsdoelstellingen
die met het PSPP worden nagestreefd evenredig zijn met de economische gevolgen ervan.
Als dat niet lukt mag de Bundesbank daarna niet langer deelnemen aan de uitvoering
van het PSPP en moet het de onder het programma aangekochte obligaties op gecoördineerde
wijze verkopen.

Tot slot stelt het BVerfG dat het nog niet kan beoordelen of de Duitse regering en
het Duitse parlement in strijd met hun verantwoordelijkheden op het gebied van Europese
integratie («Integrationsverantwortung») hebben gehandeld, door niet actief de beëindiging van het PSPP te bepleiten. Dit
hangt namelijk af van de vraag of de Raad van Bestuur van de ECB alsnog in staat is
om een overtuigende evenredigheidstoets uit te voeren.

Op 5 mei jl. heeft de Raad van Bestuur van de ECB aangegeven kennis te hebben genomen
van de uitspraak van het BVerfG en er volledig aan gecommitteerd te blijven om binnen
haar mandaat al het noodzakelijke te doen om ervoor te zorgen dat de inflatie toeneemt
tot niveaus die consistent zijn met de middellange termijn doelstelling.5 Ook heeft de Raad van Bestuur daarbij verwezen naar de Weiss uitspraak van het HvJ-EU van 11 december 2018.

Op 8 mei jl. heeft het HvJ-EU een perscommuniqué naar buiten gebracht waarin het aangeeft
dat de diensten van de instelling zoals gebruikelijk geen commentaar geven op uitspraken
van een nationale rechterlijke instantie.6 Wel wordt in het communiqué onder de aandacht gebracht dat het HvJ-EU als enige de
bevoegdheid heeft om te bepalen of een handeling van een EU-instelling verenigbaar
is met het Unierecht, mede gelet op de mogelijkheid dat verschillen van inzicht tussen
nationale rechtelijke instanties een risico kunnen vormen voor de eenheid van de rechtsorde
van de Unie.

Op 11 mei jl. heeft de voorzitter van de Europese Commissie o.a. benadrukt dat het
EU-recht voorrang heeft op het nationale recht en dat uitspraken van het Europese
Hof van Justitie bindend zijn voor alle nationale rechterlijke instanties. Daarnaast
heeft zij aangegeven dat de Europese Commissie de uitspraak momenteel analyseert en
zal kijken naar mogelijke vervolgstappen.7

EU-herstelfonds

Op 21 april jl. hebben de voorzitters van de Europese Commissie en de Europese Raad
een «gezamenlijke routekaart naar herstel» gepubliceerd.8 Deze routekaart hebben de leden van de Europese Raad vervolgens verwelkomd tijdens
de videoconferentie op 23 april jl.9 Er is toen tevens overeenstemming bereikt dat er gewerkt moet worden aan het opzetten
van een herstelfonds, zoals de Eurogroep op 9 april jl. overeen kwam.10

Ten aanzien van dit herstelfonds hebben de leden van de Europese Raad geconcludeerd
dat er eerst een grondige impactanalyse nodig is om meer duidelijkheid te hebben over
de economische gevolgen van COVID-19 in de lidstaten en regio’s. De Europese Commissie
heeft toegezegd deze analyse te zullen uitvoeren en vervolgens een voorstel te doen
voor een aangepast Meerjarig Financieel Kader (MFK) en daarbij een voorstel voor een
herstelfonds. Over hoe dit fonds zou moeten worden gefinancierd en vormgegeven, verschilden
de leden van de Europese Raad nog van mening. Een aantal lidstaten pleit ervoor het
herstelfonds te financieren met leningen om zo giften te kunnen verstrekken. Een ander
deel, waaronder Nederland, acht lening-gefinancierde giften niet wenselijk.

Voor Nederland is het van belang dat de inzet van herstelmiddelen ertoe moet leiden
dat het concurrentievermogen van alle lidstaten convergeert naar een hoger niveau,
dat deze inzet bij moet dragen aan de groene en digitale transities en dat het ter
ondersteuning hiervan van belang is de interne markt verder te vervolmaken. Verder
hecht Nederland eraan dat eventuele aanvullende financiering volgt op een impactanalyse
van de Europese Commissie en dat maatregelen gericht zijn op de hardst geraakte sectoren
en gebieden. Daarbij dienen investeringen en hervormingen hand in hand te gaan.11

Op dit moment zijn de impactanalyse en de voorstellen van de Europese Commissie nog
niet beschikbaar. Wanneer het nieuwe Commissievoorstel voor het MFK en het daaraan
gerelateerde herstelfonds zijn verschenen, zal het kabinet uw Kamer een appreciatie
toesturen.

Wij hopen hiermee te hebben voldaan aan de verzoeken van uw Kamer.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok