Brief regering : Fiche: Mededeling identiteit beheerder Gemeenschappelijk voorzieningsfonds

Nr. 2870 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 mei 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling identiteit beheerder Gemeenschappelijk voorzieningsfonds

Fiche: Mededeling EU-Actieplan mensenrechten en democratie 2020–2024 (Kamerstuk 22 112, nr. 2871)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling identiteit beheerder Gemeenschappelijk voorzieningsfonds

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de
identiteit van de beheerder van de activa van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds
overeenkomstig artikel 212 van het Financieel Reglement (Verordening 2018/1046).

b) Datum ontvangst Commissiedocument

25 maart 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 130

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC01…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

2. Essentie voorstel

Met deze mededeling informeert de Commissie de Raad en het Europees Parlement dat
zij, op grond van een onafhankelijke evaluatie, zelf het Gemeenschappelijk Voorzieningsfonds
(GVF) zal beheren en niet een wetgevingsvoorstel zal indienen op grond waarvan de
Commissie de mogelijkheid heeft of wordt opgedragen deze rol te delegeren aan de Europese
Investeringsbank (EIB).

Bij de herziening van het Financieel Reglement (FR)1 van de EU-begroting in 2018, is besloten om een aantal voorzieningen samen te voegen
in een GVF. Het GVF zal in de loop van het volgende Meerjarig Financieel Kader (2021–2027)
worden gevoed met middelen uit de EU-begroting. Deze activa vormen de voorzieningen
die worden getroffen ter dekking van de financiële verplichtingen die voortvloeien
uit financiële instrumenten, begrotingsgaranties of financiële bijstand om investeringen
in de EU (via Invest-EU2) en in ontwikkelings- en nabuurschapslanden (via NDICI3) te ondersteunen. Het GVF dient als «liquiditeitsbuffer» die de rest van de EU-begroting
beschermt tegen mogelijke verliezen die door begrotingsgaranties zijn gedekt.

Het is volgens de Commissie de afgelopen jaren gebleken dat begrotingsgaranties een
effectief middel zijn om de beleidsimpact van beperkte overheidsmiddelen aanzienlijk
te vergroten. Daarom heeft de Commissie voorgesteld om in het volgende MFK meer gebruik
te maken van garanties. Voor de hand liggende partners zijn de EIB en andere uitvoerende
partners, waardoor vervolgens via een hefboomeffect4 extra private en publieke investeringen worden aangetrokken. Ook zal er meer gebruik
worden gemaakt van garanties buiten de EU via NDICI voor investeringen en financiële
bijstand in pretoetredings-, nabuurschaps- en andere derde landen.

Het toegenomen gebruik van begrotingsgaranties vraagt om het treffen van gedegen voorzieningen
om de EU-begroting te beschermen tegen potentiële verliezen als gevolg van eventuele
wanbetaling op gefinancierde investeringsprojecten. Bij de herziening van het FR in
2018 is besloten om de voorzieningen voor de garanties van deze programma’s samen
te voegen omwille van schaalvoordelen. Met het opbouwen van goed voorzieningenbeheer
gaan hoge vaste kosten gepaard, deze nemen af naarmate de omvang van de activa groter
is. Twee andere belangrijke redenen waren diversificatie van risico en tijdsprofielen
(hierdoor hoeft er een lager voorzieningenpercentage te worden aangehouden dan zonder
samenvoeging) en doeltreffender beheer doordat de activaportefeuille makkelijker kan
worden aangepast op basis van ontwikkeling van het profiel van de verplichtingen.

Overeenkomstig artikel 212 van het herziene FR, heeft de Commissie opdracht gegeven
tot een onafhankelijk onderzoek naar de meest geschikte partij voor het beheer van
het GVF.5 De Commissie had volgens het FR de bevindingen uiterlijk op 30 juni 2019 moeten presenteren
aan de Raad en aan het EP, maar is hier niet tijdig in geslaagd. Om te bepalen wie
de meest geschikte partij is voor het beheer van het GVF is in de evaluatie een vergelijkende
studie gedaan naar de twee potentiële kandidaten: de Commissie en de EIB. Uit de evaluatie
komt naar voren dat zowel de Commissie als de EIB geschikt zijn voor het beheer van
de GVF-activa namens de EU. Beide partijen beschikken over de benodigde deskundigheid,
de technische infrastructuur, adequaat risicobeheer en processen voor verantwoording.
Enkel een analyse van de prestaties van de Commissie en de EIB laat zien dat de Commissie
in voorgaande jaren iets hogere rendementen op vergelijkbare portefeuilles van activa
heeft behaald, tegen een lagere kostprijs voor de EU-begroting.

Hoewel de onafhankelijke evaluator voordelen ziet van gedeeld beheer tussen de Commissie
en de EIB t.a.v. risicodiversificatie, stelt de Commissie dat de daarmee gepaard gaande
technische en operationele problemen hier niet tegenop wegen. De Commissie is van
mening dat op basis van de bevindingen zij de meest geschikte partij is voor het beheer
van het GVF. Bovendien moet de keuze volgens de Commissie bezien worden in bredere
context van bevoegdheidsverdeling op het gebied van openbare financiën van de EU.
De Commissie zou beter in staat zijn om het beheer van de GVF goed te laten aansluiten
op de voorwaarden en benodigdheden van de garantie-programma’s. Dit komt doordat de
Commissie reeds verantwoordelijk is voor de beleggingsstrategie voor het beheer van
de GVF-activa (conform art. 213, lid 5, FR), contact heeft met de veelheid aan uitvoerende
partners die bij Invest-EU en NDICI-programma’s betrokken zullen zijn, meer eerste
hand kennis heeft t.a.v. risicofactoren van het kredietrisico op de gegarandeerde
portefeuilles en meer kennis heeft van de programma-uitvoering hetgeen nodig is voor
het bepalen van de beleggingsstrategie van het GVF. Gelet op bovenstaande argumenten
stelt de Commissie dat zij zelf het GVF zal beheren en dat er geen wetgevingsvoorstel
nodig is voor het delegeren aan de EIB. De Commissie licht in de mededeling tevens
toe welke stappen zij zal zetten om het GVF gereed te maken voor investeringen vanaf
2021.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland hecht veel waarde aan de budgettaire principes zoals vastgelegd in het FR,
waaronder gedegen financieel beheer en transparantie. Dit vormt ook al jaren onderdeel
van de Nederlandse onderhandelingsinzet t.a.v. de jaarlijkse EU-begroting.

Nederland heeft zich bij de onderhandelingen over de herziening van het FR ingezet
voor een eenvoudiger en doelmatige implementatie en totstandkoming van de EU-begroting
en heeft in deze context reeds ingestemd met het samenvoegen van de voorzieningen
van EU-programma’s onder een GVF. Het kabinet is voorstander van een flexibelere EU-begroting,
maar hierbij mag de centrale rol van de begrotingsautoriteit (Raad en EP) niet ondermijnd
worden.6 Ten aanzien van de inzet van financiële instrumenten in het kader van de EU-begroting
is het kabinet voorstander van een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige inzet
van middelen. Hierbij moet veel aandacht zijn voor het in kaart brengen van financiële
risico’s die hiermee gepaard gaan. Ook moet verzekerd worden dat financiële instrumenten
en garanties toegevoegde waarde bieden en private investeringen niet verdringen.7 De Nederlandse inzet t.a.v. investeringen en het gebruik van financiële instrumenten
via Invest-EU en NDICI is vastgelegd in de betreffende BNC-fiches.8

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet zal, gegeven de huidige crisis naar aanleiding van het COVID-19, waar
nodig en relevant, maatschappelijke en economische gevolgen hiervan meewegen in zijn
verdere inzet ten aanzien van de uitwerking van de voorliggende mededeling.

Het kabinet is voorstander van het samenvoegen van de voorzieningen voor de garanties
uit de Invest-EU en NDICI-programma’s. Dit draagt bij aan versimpeling en effectiever
beheer van de EU-begroting. Hiermee heeft het kabinet reeds ingestemd bij de herziening
van het FR in 2018. De hier voorliggende keuze voor een beheerder van het GVF heeft
verder geen invloed op de uitvoering van dergelijke garantieregelingen.

Het kabinet steunt de bevindingen uit de evaluatie naar de geschiktheid van de Commissie
en de EIB voor het beheer van het GVF. Beide partijen worden geschikt geacht, echter
heeft de Commissie betere resultaten geleverd tegen lagere kosten voor de EU-begroting.
Het kabinet hecht veel waarde aan kostenefficiëntie bij de besteding van EU-middelen.
Verder kan Nederland zich vinden in de institutionele argumenten die de Commissie
aandraagt in aanvulling op de bevindingen uit de evaluatie. Gezien momenteel het beheer
van de afzonderlijke voorzieningen reeds ook bij de Commissie is belegd, ligt het
volgens het kabinet logischerwijs in het verlengde daarvan om het beheer van het GVF
daar ook te beleggen.

Nederland is, net als een grote groep andere lidstaten, kritisch over het proces van
het aanwijzen van de beheerder van het GVF. De Commissie heeft na de evaluatie besloten
om zelf het beheer van het GVF uit te voeren. Dit is niet voorgelegd aan de begrotingsautoriteit
(het EP en de Raad). In de mededeling komt de Commissie tot de conclusie dat er geen
wetgevingshandeling nodig is om het beheer van de middelen van het GVF aan de Commissie
toe te vertrouwen, omdat zij van mening is krachtens artikel 317 VWEU reeds verantwoordelijk
te zijn voor de begroting van de Europese Unie, wat ook thesaurie- en activabeheer
omvat. Hier plaatst het kabinet vraagtekens bij. Bovendien heeft de Commissie de bevindingen
van de evaluatie ruim na de deadline uit het FR (30 juni 2019) gepresenteerd, zonder
de begrotingsautoriteit te informeren over de vertraging. Nederland sluit zich in
dit verband aan bij de kritische houding van de groep lidstaten, en zal samen met
hen in raadsverband verduidelijking vragen over de gevolgde procedure. Daarnaast zal
Nederland de Commissie vragen om met een vervolgplan te komen waardoor de Raad en
het EP alsnog op redelijke wijze betrokken worden bij het aanwijzen van de beheerder
van het GVF.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zijn een grote groep lidstaten en het EP kritisch t.a.v. het proces
over het aanwijzen van de beheerder van het GVF en de (beperkte) rol van de begrotingsautoriteit
hierin. Een inhoudelijke discussie over de meest geschikte partij is nog niet gevoerd
in zowel de Raad als in het EP.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de bevoegdheid van de Commissie
om de mededeling uit te brengen. De Commissie had op grond van artikel 212 lid 1 FR-uiterlijk
30 juni 2019 een onafhankelijke externe evaluatie bij de Raad en de EP moeten indienen
over de voor- en nadelen van het toevertrouwen van het financieel beheer van de activa
van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds. De mededeling gaat vergezeld van de onafhankelijke
externe evaluatie. Hoewel de evaluatie dus te laat is ingediend, is het evident dat
Commissie de evaluatie moet indienen en dus daartoe bevoegd is. Echter in de mededeling
geeft de Commissie aan zichzelf te hebben aangewezen als financieel beheerder. Het
kabinet had het echter juist geacht om de identiteit van de financieel beheerder vast
te leggen volgens een wetgevingsprocedure, namelijk op voorstel van de Commissie en
aanname door het EP en de Raad. Dat doet echter niet af aan de grondhouding over de
bevoegdheid omdat de mededeling de aanwijzing als financieel beheerder als bestaand
feit presenteert en de mededeling op geen enkele wijze bindend kan zijn voor de wetgever.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. De
grensoverschrijdende inzet van garanties en de benodigde voorzieningen via de EU-begroting
daarvoor vereist een besluit en beheer op Europees niveau. Meer specifiek gebeurt
het uitvoeren van de evaluatie naar een geschikte partij voor het beheer van het GVF
logischerwijs op Europees niveau omdat de Commissie hiertoe de opdracht heeft gekregen
in het FR (artikel 212, eerste lid).

c) Proportionaliteit

Nederland heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit. De Commissie is met deze mededeling niet verder gegaan dan noodzakelijk
om haar opdracht uit te voeren t.a.v. het instellen van een onderzoek naar de geschiktheid
van de Commissie en de EIB om het beheer van het GVF uit te voeren. Verder is het
kabinet van mening dat de manier waarop de Commissie de analyse heeft verricht ook
geschikt is om de juiste beheerder te bepalen.

d) Financiële gevolgen

Het aanwijzen van een beheerder van het GVF heeft geen directe gevolgen voor de EU-begroting.
Het is momenteel onduidelijk of de Commissie om het beheer van de voorzieningen goed
uit te kunnen voeren in latere begrotingsjaren komt met een verzoek voor aanvullende
middelen.

Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK is leidend voor een integrale
afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland wil niet vooruitlopen op
de besluitvorming over het volgende MFK.

Eventuele gevolgen voor de Nederlandse begroting worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Het voorstel voor het aanwijzen van een beheerder van het GVF heeft geen gevolgen
voor de regeldruk en administratieve lasten van bedrijven en burgers.

Het samenbrengen van het beheer van de garantieregelingen onder het CFP kan ertoe
bijdragen dat de behoeftes van de investeringsprogramma’s en de voorzieningen die
ermee gepaard gaan beter op elkaar worden afgestemd. Dit kan een positief effect hebben
op de (private) investeringen die gepaard gaan met investeringen onder Invest-EU en
NDICI.