Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport ‘Vertrouwen op controle’ van de Commissie toekomst accountancysector (Cta)

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2020

Op 30 januari 2020 stuurde ik u het rapport van de Commissie toekomst accountancysector
(Cta), getiteld «Vertrouwen op controle».1 Met deze brief geef ik namens het kabinet een reactie op dit rapport.

Een goede wettelijke accountantscontrole is zeer belangrijk voor het maatschappelijke
verkeer. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich op basis van de accountantsverklaring
op de hoogte kunnen laten stellen van de getrouwheid van door ondernemingen of instellingen
gepresenteerde financiële gegevens. Gelet op dit maatschappelijke belang hoort bij
de accountancysector een cultuur die het publiek belang stelt boven het commerciële
belang, die kwaliteit stelt boven winstmaximalisatie en die wordt gedreven door een
continue verbetering van haar beroepsuitoefening.

De Autoriteit Financiële Markten (AFM) constateerde eind 2018 in een rapport dat als
gevolg van kwetsbaarheden in de structuur van de accountancysector de kwaliteit van
de wettelijke controles zou kunnen achterblijven bij het maatschappelijk wenselijke
kwaliteitsniveau.2 Bovendien had de Monitoring Commissie Accountancy (MCA) eerder dat jaar haar twijfels
geuit over de diepgang en snelheid van het ingezette veranderproces in de accountancysector.3

Tegen deze achtergrond heb ik met ingang van 1 januari 2019 de Commissie toekomst
accountancysector ingesteld en haar de opdracht gegeven te onderzoeken of aanvullende
ingrepen in de sector noodzakelijk zijn en te adviseren welke maatregelen daarvoor
het meest geschikt zouden zijn. Daarbij gaf ik expliciet mee dat er breed gekeken
moest worden en dat er voor de opdracht geen taboes golden.4

De accountancysector heeft in de afgelopen jaren duidelijk stappen gezet om te zorgen
voor een meer op kwaliteit gerichte cultuur. Desalniettemin is deze kwaliteitsverhoging
nog onvoldoende gerealiseerd en gewaarborgd. Met het in deze brief opgenomen pakket
aan maatregelen zet ik in op een duurzame verhoging van de kwaliteit van de accountancysector.
De maatregelen zijn breed maar gericht. De hele keten wordt betrokken. Allereerst
de accountancysector: door maatregelen te nemen om te waarborgen dat bij besluiten
die een accountancyorganisatie neemt de kwaliteit en daarmee het publiek belang voorop
staat. En door daarnaast nader onderzoek te doen naar verdergaande structuuringrepen.
Ten tweede de controlecliënt: door te kijken naar mogelijkheden om diens eigen verantwoordelijkheid
voor de interne risicobeheersing beter tot uitdrukking te brengen. En tot slot zet
ik met versterking van het toezicht in op een meer eenvormige en sterkere controle
op de kwaliteit. Voor dit alles is het cruciaal dat er als eerste stap meer inzicht
komt in de kwaliteit van de sector. Daarom worden audit quality indicators opgesteld. Een kwartiermaker zal de voortgang van maatregelen stimuleren, aanjagen
en bewaken.

In het vervolg van deze brief reageer ik op de werkzaamheden en bevindingen van de
Cta en ga ik kort in op de recent verschenen rapporten van de AFM en MCA.5 Vervolgens geef ik u namens het kabinet mijn reactie op hoofdlijnen op het rapport
van de Cta. In de bijlage treft u allereerst mijn uitgebreide reactie op alle afzonderlijke
aanbevelingen van de Cta (bijlage 1). Ik verwijs telkens uitdrukkelijk naar de nummers
van de aanbevelingen van de Cta. Daarom treft u in bijlage 2 een genummerd overzicht
van de aanbevelingen van de Cta (bijlage 2).

De Commissie toekomst accountancysector

Ik ben de Cta zeer erkentelijk voor haar inspanningen. Tijdens de totstandkoming van
het rapport heeft de commissie zich breed laten informeren. De Cta heeft bijna veertig
gesprekken gevoerd met institutionele partijen, vertegenwoordigers van belangenorganisaties
en deskundigen en zeven ronde tafels georganiseerd. Ook heeft de Cta zich verdiept
in de ontwikkelingen in de accountancysector in andere landen, in het bijzonder in
het Verenigd Koninkrijk, waar een vergelijkbare discussie als in Nederland speelt.6 De Cta heeft, zeker na publicatie van haar tussenrapport in het najaar van 2019,
een groot aantal reacties ontvangen en verwerkt.

De bevindingen van de Cta in het eindrapport zijn genuanceerd en kritisch. De Cta
ziet dat er sprake is van een positieve cultuurverandering in de sector. Volgens haar
is echter ook sprake van een structureel probleem met de kwaliteit van wettelijke
controles, uitgaande van de resultaten van de beoordelingen door de toezichthouder
en de kwaliteitstoetsers: «De afgelopen jaren is de kwaliteit van de wettelijke controles
onvoldoende verbeterd en een significant deel van de wettelijke controles voldoet
nog (steeds) niet aan de geldende standaarden». De commissie noemt dit zorgelijk.

De Cta gaat in haar eindrapport in op verschillende onderwerpen die samenhangen met
de kwaliteit van wettelijke controles. Zo gaat zij allereerst in op de beschikbaarheid
van informatie over de kwaliteit van de sector. Daarbij maakt de Cta onderscheid tussen
drie niveaus, namelijk het niveau van het individuele controleproces, het niveau van
de waarborging van de kwaliteit binnen accountantsorganisaties en het niveau van andere
factoren, zoals cultuur, die van invloed zijn op de kwaliteit van de wettelijke controle.
Zij stelt vast dat nauwelijks informatie beschikbaar is over het tweede en derde niveau
van kwaliteit. Dat geldt ook voor informatie over de effecten van de zogenoemde structuurmaatregelen,
aldus de Cta.

Een andere belangrijke constatering van de Cta is dat de eerste stappen in een cultuurverandering
binnen accountantsorganisaties weliswaar zijn gezet, maar nog «onvoldoende duurzaam»
zijn bestendigd. Zij ziet een positieve cultuurverandering ook als één van de «cruciale
factoren» bij het verbeteren van de aantrekkelijkheid van het beroep. Daarnaast merkt
de Cta op dat de «governance en het beloningsmodel van accountantsorganisaties nog
niet in alle gevallen bijdragen aan het centraal stellen van een hoge kwaliteit van
wettelijke controles».

Ook heeft de Cta gekeken naar de markt van vergunninghouders. Zij stelt dat er ten
aanzien van de hele accountancysector geen aanwijzingen zijn dat het niveau van concurrentie
op de markt te laag is. Zij constateert wel met enige zorg dat het aantal houders
van een vergunning om wettelijke controles uit te voeren bij organisaties van openbaar
belang daalt. Ten aanzien van het toezicht op de sector ziet de Cta ook ruimte voor
verbetering; het toezicht op de gehele sector moet in het vervolg juridisch en feitelijk
door de AFM worden uitgevoerd, aldus de Cta.

Voorts wijst de Cta op de zogenoemde verwachtingskloof, die inhoudt dat in het maatschappelijke
verkeer aan de accountantsverklaring een grotere mate van zekerheid wordt ontleend
dan kan worden gerechtvaardigd op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden.
Deze kloof schaadt het vertrouwen dat in accountants(organisaties) wordt gesteld,
aldus de Cta. Zij gaat daarbij ook in op de taak van accountants op het gebied van
fraude, continuïteit en niet-financiële informatie.

De Cta komt tot de slotsom dat er «nog veel werk aan de winkel» is. Zoals ik uw Kamer
in mijn brief van 30 januari jl. schreef, deel ik deze analyse ten volle.

Andere rapporten: AFM en MCA

AFM: «Kwaliteit overige oob-accountantsorganisaties onderzocht» (november 2019)

In november 2019 publiceerde de AFM een rapport waarin de uitkomsten staan naar het
onderzoek dat zij heeft gedaan onder de oob-accountantsorganisaties7, niet zijnde de zogenoemde Big 4-accountantsorganisaties. Het rapport van de AFM
over de kwaliteit van deze vijf overige oob-accountantsorganisaties levert een tweezijdig
beeld op: enerzijds hebben ze stappen gemaakt in hun kwaliteitsslag, anderzijds is
de kwaliteit van de wettelijke controles nog steeds onder de maat. Twaalf van de veertien
onderzochte wettelijke controles kregen een onvoldoende. Dit is uiteraard teveel,
zeker als in aanmerking wordt genomen dat het gaat om ernstige tekortkomingen. Het
is belangrijk dat de accountantsorganisaties doorgaan met de kwaliteitsslag en in
het volgende onderzoek naar de realisatie daarvan vooruitgang laten zien. Overigens
hebben drie van de vijf onderzochte accountantsorganisaties inmiddels hun vergunning
voor controles van organisaties van openbaar belang omgezet naar een reguliere vergunning.

MCA: «Spiegel voor de accountancysector» (januari 2020)

Daarnaast verscheen op 14 januari jl. het derde en tevens eindrapport van de MCA,
getiteld «Spiegel voor de accountancysector». Deze commissie, die in 2015 werd ingesteld
door het bestuur van de Nederlands Beroepsorganisatie voor Accountants (NBA), had
tot doel het waarborgen van de continue verbetering door de sector. In haar onderzoek
stelde de MCA zich de vraag of de ter verbetering genomen maatregelen en veranderingen
«daadwerkelijk werken, deze breed genoeg effect sorteren en of deze duurzaam zijn
geborgd». Daarbij richtte ze zich met name op de rol van de accountant en de accountantsorganisatie;
andere bij de wettelijke controle betrokken actoren blijven goeddeels buiten beschouwing.

Hoewel de MCA stelt dat «de accountancysector er nu beter voor staat dan bij de start
van de werkzaamheden van de MCA in 2015», is de toon van het rapport kritisch. De
MCA spreekt van een «structureel probleem» in de accountancysector in de vorm van
een prestatiekloof, die is ontstaan door «telkens terugkerende kwaliteitsgebreken
met incidenten tot gevolg». Zij stelt onder meer dat de «in verband met de noodzakelijke
kwaliteitsverbetering getroffen maatregelen en veranderingen na een proces van vijf
jaar nog onvoldoende geborgd [zijn]» en dat de effecten van die maatregelen «nog onvoldoende
zijn aangetoond». Verderop ga ik in op enkele specifieke aanbevelingen uit het MCA-rapport.

De Cta heeft bij het opstellen van haar eindrapport kennisgenomen van deze rapporten.

Hoofdlijnen van aanpak: versterking van de keten

Bij de aanbieding van het rapport van de Cta aan uw Kamer kondigde ik aan de 22 aanbevelingen
zorgvuldig en met een positieve grondhouding te wegen. Ik onderschrijf de analyse
van de Cta en neem het overgrote deel van de aanbevelingen over. Dit leidt tot een
totaalpakket aan maatregelen dat breed is, maar gericht. Het doel, een duurzame verbetering
van de kwaliteit van wettelijke controles, kan alleen worden bereikt als de keten
als geheel wordt versterkt. De Cta schrijft dat een kwalitatief goede wettelijke controle
de uitkomst is van een proces waarbij alle partijen in de keten hun verantwoordelijkheid
nemen. Daaronder vallen allereerst de accountant en de accountantsorganisatie. Ook
de controlecliënt en diens auditcommissie spelen een belangrijke rol, en als sluitstuk
de AFM, die toezicht houdt op een deel van de keten. Daarbij merkt de Cta op dat er
geen «silver bullet» is; de gewenste kwaliteitsverbetering kan alleen worden gerealiseerd
met een combinatie van maatregelen. Daar ben ik het mee eens; er zijn geen eenvoudige
oplossingen.

Bij de totstandkoming van onderstaand pakket aan maatregelen heb ik, evenals de Cta,
uitdrukkelijk oog gehad voor de proportionaliteit van de maatregelen en de daarmee
gepaard gaande lasten voor zowel de grote als de kleinere accountantsorganisaties.

Kwartiermaker

De Cta doet de aanbeveling om een onafhankelijk persoon aan te wijzen als «kwartiermaker»,
om de implementatie van de aanbevelingen te waarborgen (aanbeveling nr. 22). Deze
aanbeveling neem ik over, in het bijzonder waar het gaat om aanbevelingen die niet
primair op het terrein van de wetgever of toezichthouder liggen. Ik zal deze kwartiermaker
op korte termijn aanstellen. De opdracht aan de kwartiermaker zal zijn om een verbindende,
faciliterende en stimulerende rol te spelen bij de uitvoering en opvolging van een
aantal in deze reactie genoemde aanbevelingen. Ik verwacht van de kwartiermaker dat
hij of zij proactief invulling geeft aan die opdracht, de samenhang van maatregelen
bewaakt en met grote urgentie concrete acties aanjaagt en voortgang realiseert.

Meer inzicht in de kwaliteit van de sector

Ik vind het cruciaal om maatregelen te nemen om in de toekomst meer objectieve informatie
over de kwaliteit van de sector te kunnen verkrijgen. In dat kader beveelt de Cta
aan om criteria te ontwikkelen voor het «meten» van kwaliteit (de zogenaamde audit quality indicators) en het doen van meer wetenschappelijk onderzoek (nrs. 1 en 3). De accountantsorganisaties
dienen te rapporteren over de kwaliteit van de door hen uitgevoerde controles aan
de hand van deze audit quality indicators. De rapportages moeten op één openbaar toegankelijke
plek worden verzameld en beschikbaar worden gesteld (nr. 2).

Data en wetenschappelijk onderzoek dragen bij aan het voeren van een goede discussie
en het nemen van gefundeerde beslissingen. Dit geeft alle belanghebbenden inzicht
in het kwaliteitsniveau van de sector en biedt een basis om het debat over de kwaliteit
voor de sector in de toekomst meer gefundeerd te voeren. Daarnaast ondersteunt deze
informatie publieke en private organisaties bij het selecteren van een kwalitatief
goede accountantsorganisatie, geeft het de sector een prikkel om haar resultaat op
de audit quality indicators op het niveau van de accountantsorganisatie en het opdrachtniveau
telkens weer te verbeteren en maakt het inzichtelijk op welke punten eventueel moet
worden bijgestuurd. De audit quality indicators moeten zo objectief mogelijk zijn.

Ik neem deze aanbevelingen over en zal de verplichtingen ten aanzien van de audit
quality indicators waar nodig wettelijk vastleggen. Ik zie een grote rol voor de kwartiermaker
en de sector om mee te denken over welke audit quality indicators geschikt zijn. Ik
zal ook de AFM vragen mee te denken met de ontwikkeling van audit quality indicators
en daarbij de ervaringen uit het buitenland te betrekken.

Structuur: Versterking governance accountantsorganisaties

Om te waarborgen dat kwaliteit de belangrijkste leidraad is voor beslissingen die
worden genomen in de accountantsorganisatie, is het van belang dat er een scherpe
interne dialoog is, waarbij expliciet wordt stil gestaan bij het effect van een beslissing
op de kwaliteit van de wettelijke controle. Een intern toezichtsorgaan kan een dergelijk
dialoog bij uitstek faciliteren, de benodigde blik van buiten introduceren en met
de juiste taken en verantwoordelijkheden, waar nodig, bijsturen. Oob-accountantsorganisaties
zijn op grond van de Wta reeds verplicht om een stelsel van onafhankelijk intern toezicht
te hebben.

De Cta doet de aanbeveling om voor de groep van «grootste» accountantsorganisaties
de interne governance te verstevigen door ook voor de grootste niet-oob-accountantsorganisaties
een intern toezichtsorgaan verplicht te stellen, bijvoorbeeld een raad van commissarissen,
en de huidige bevoegdheden voor het interne toezichtsorgaan verder uit te breiden.
Daarbij denkt de Cta aan het introduceren van goedkeuringsrechten voor belangrijke
besluiten op het gebied van winstuitkering, beloningen en investeringen (nr. 10).
Ik neem deze aanbeveling over. Door het interne toezichtsorgaan inspraak te geven
op belangrijke onderwerpen als kwaliteit, investeringen, bezoldiging en winstuitkering,
kan de raad van bestuur in principe niet langer zelfstandig over deze onderwerpen
beslissen. De raad van bestuur heeft hiervoor de goedkeuring van het interne toezichtsorgaan
nodig. Daarmee wordt de kans verkleind dat een eventueel kortetermijnbelang prevaleert
boven een meer lange termijn belang.

Wat betreft de «grootste accountantsorganisaties» denkt de Cta aan een verplichting
voor minimaal de twintig grootste accountantsorganisaties. Ik ga in overleg met de
AFM bepalen hoe de groep van grootste accountantsorganisaties het beste kan worden
afgebakend.

Structuur: meer inzicht in, en praktijkervaring opdoen met, alternatieve modellen

De Cta heeft de opdracht gekregen om te kijken naar de mogelijkheden tot optimalisatie
van de huidige structuur van de accountancysector en naar de effecten van de alternatieve
structuurmodellen. Deze alternatieve modellen zouden kwetsbaarheden die in de huidige
structuur van de sector besloten liggen kunnen ondervangen. Het gaat om kwetsbaarheden
die potentieel een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de wettelijke controles,
zoals een dominante positie van de adviestak binnen een accountantsorganisatie. Of
een niet al te kritische opstelling van een controlecliënt gelet op het belang voor
de onderneming om vooral een goedkeurende accountantsverklaring te ontvangen. De Cta
concludeert dat er op basis van de nu beschikbare informatie onvoldoende rechtvaardiging
is om in dit stadium ingrijpende maatregelen ten aanzien van de structuurkenmerken
van de accountancysector te nemen. Daarbij adviseert de Cta wel om dieper inzicht
te krijgen in het effect van het audit only-model, het joint audit-model en het intermediairmodel.

Bij het audit only-model wordt de wettelijke controlepraktijk afgesplitst van de andere
onderdelen van de organisatie, bijvoorbeeld van de adviestak. In het joint audit-model
tekenen twee accountants van twee verschillende accountantsorganisaties de controleverklaring.
Deze twee modellen worden reeds (beperkt) in de praktijk toegepast. De Cta beveelt
aan om de ervaringen die in Nederland en omringende landen zijn opgedaan verder in
beeld te brengen (nrs. 7 en 8). Een dergelijk onderzoek vind ik waardevol. Ik zal
de kwartiermaker hiertoe dan ook opdracht geven. Daarbij zal ik de kwartiermaker ook
vragen om meer inzicht te krijgen in de effecten van een variant van het audit only-model
die is voorgesteld door de MCA, namelijk het afschermen van de geldstromen van de
controlepraktijk van andere geldstromen binnen de organisatie (ook wel genoemd het
ring fencen van deze geldstroom).

De Cta adviseert om praktijkervaring op te doen met het intermediairmodel, waarbij
een onafhankelijke intermediair namens de controlecliënt de opdrachtverlening voor
een wettelijke controle aan een accountantsorganisatie voorbereidt (nr. 9). Hoewel
een dergelijk experiment «geen sinecure» is, aldus de Cta, zou dit geen reden moeten
zijn om het niet te proberen. Ik ben het daar mee eens. Het belangrijkste voordeel
dat van dit model kan worden verwacht, is dat de onafhankelijkheid van een controle
aanzienlijk wordt vergroot door de tussenkomst van een derde, die de onderhandelingen
met accountantsorganisaties voert, het honorarium voor de controle vaststelt en reflecteert
op de uitvoering van de wettelijke controle. De intermediair ondersteunt de controlecliënt
bij het aanstellen en aansturen van de accountant. Dit neemt de controlecliënt tijd
uit handen en draagt naar verwachting bij aan de kwaliteit van de accountantscontrole.
Ik zal de kwartiermaker de opdracht geven om partijen te vinden die bereid zijn via
een intermediair hun accountantsorganisatie te selecteren, om waar nodig te ondersteunen
bij het inrichten van de intermediairfunctie, alsmede om een systeem in te richten
waarmee kan worden geëvalueerd in hoeverre het inschakelen van een intermediair een
kwaliteitverhogend effect heeft. Gegeven het belang van dit experiment, reken ik op
medewerking vanuit partijen in elk deel van de keten. Daarbij zal het experiment binnen
het bestaande wettelijk kader plaatsvinden, met eerbiediging van de (wettelijk verankerde)
rollen van verschillende organen van de controlecliënt.

Versterking processen gecontroleerde entiteit

De primaire verantwoordelijkheid voor betrouwbare (juiste en volledige) financiële
verantwoording ligt bij de gecontroleerde entiteit zelf. Om de gehele keten te versterken,
moet daarom ook worden gekeken naar verbetermogelijkheden bij de controlecliënt. De
Cta beveelt allereerst aan om te onderzoeken of het beter tot uitdrukking brengen
van de verantwoordelijkheid van de gecontroleerde entiteit een kwaliteitverhogend
effect heeft (nr. 16). Daarnaast beveelt de Cta aan om te onderzoeken hoe de communicatie
tussen de raad van commissarissen en de aandeelhouders op het gebied van de wettelijke
controle kan worden versterkt (nr. 17). Ik neem beide aanbevelingen over. Voorbeelden
van mogelijke wijzigingen waarvan nader moet worden onderzocht of deze een kwaliteitverhogend
effect op de wettelijke controle hebben, zijn: het introduceren van een verplichting
voor de raad van commissarissen om in de aandeelhoudersvergadering toe te lichten
hoe de selectie en beoordeling van het functioneren van de accountant(sorganisatie)
heeft plaatsgevonden en het introduceren van een verplichting voor het bestuur van
een gecontroleerde entiteit om een zogenaamde in control statement af te geven.

Vereenvoudiging en versterking toezicht

De AFM is de verantwoordelijke toezichthouder voor de accountantsorganisaties. Ter
uitvoering van de Wet toezicht accountantsorganisaties heeft de AFM convenanten gesloten
met de NBA respectievelijk de SRA.8 Op basis van deze convenanten toetsen de NBA en SRA accountantsorganisaties die een
(niet-oob-)vergunning hebben. De Cta noemt dit arrangement «ondoorzichtig en complex»,
hetgeen afbreuk doet aan de effectiviteit van het toezicht. Zij beveelt aan om de
uitvoering van het toezicht feitelijk en juridisch op te dragen aan de AFM (nr. 18).
Het bijkomende voordeel hiervan is dat de gesignaleerde problematiek van de «dubbele
petten» van de NBA en SRA (die bestaat uit het feit dat beide organisaties zowel de
belangen van de beroepsgroep behartigen als een rol hebben in het toezicht op die
beroepsgroep) wordt verkleind. Ik deel deze analyse van de Cta dat het toezicht eenvoudiger
en transparanter moet en vind dat in de toekomst het toezicht op de niet-oob-accountantsorganisaties
ook feitelijk door de AFM moet worden uitgevoerd. De komende tijd ga ik samen met
de AFM en andere betrokkenen werken aan de vormgeving van het nieuwe stelsel van toezicht.
Dit vergt een complex verandertraject. Bij het aanpassen van de uitoefening van het
toezicht is het van belang om zorg te dragen voor goede randvoorwaarden. Dat betekent
dat er, zoals de Cta heeft benadrukt, bij de AFM voldoende capaciteit en budget beschikbaar
moet zijn en er rekening moet worden gehouden met een overgangsperiode.

Bij de invulling van de nieuwe toezichttaak zal, zoals de Cta aanbeveelt, de beoordeling
van kwaliteitsbeheersingssystemen van accountantsorganisaties centraal moeten staan,
hoewel daarnaast ook voldoende aandacht zal moeten zijn voor compliance en de factoren die van materiële invloed zijn op de kwaliteit (nr. 19). Ik ben het
hiermee eens. In de afgelopen tien jaar heeft de toezichtaanpak van de AFM zich doorlopend
ontwikkeld. Naast de kwaliteit van wettelijke controles, richt de AFM zich sinds 2015
nadrukkelijker op kwaliteitswaarborgen en gedrag en cultuur in de accountantsorganisaties.
Het is in dit licht ook belangrijk om het wettelijk handhavingsinstrumentarium aan
te scherpen, zodat de AFM de juiste middelen heeft om het toezicht uit te oefenen.

Ik sta in beginsel welwillend tegenover de aanbeveling van de MCA om het toezicht
door de AFM te intensiveren. Het is evenwel niet realistisch om op korte termijn zowel
de reikwijdte als de intensiteit van het AFM-toezicht te vergroten. Daarom wil ik
met de AFM in gesprek gaan over welke mate van intensivering haalbaar is, welke randvoorwaarden
daarvoor nodig zijn en op welke termijn.

Tot slot

Enkele van de hierboven en in de bijlage genoemde maatregelen ter verbetering van
de wettelijke controle vereisen aanpassing van wet- en regelgeving. Ik streef ernaar
deze wijzigingen zo spoedig mogelijk bij uw Kamer in te dienen.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Bijlage 1 – Reactie op aanbevelingen

Hieronder ga ik aan de hand van een aantal thema’s nader in op de aanbevelingen van
de Cta en op enkele daarmee nauw samenhangende aanbevelingen van de MCA. Voor de onderwerpen
die ik reeds in mijn brief heb genoemd, worden in deze bijlage alleen de aanvullende
overwegingen genoemd. Ik sluit de bijlage af met een korte toelichting op de meest
in het oog springende aanbevelingen van de MCA die in mijn reactie nog niet aan bod
zijn gekomen.

Kwartiermaker

Ik neem de aanbeveling van de Cta tot het benoemen van een kwartiermaker over. De
kwartiermaker moet de voortvarende uitvoering van een aantal aanbevelingen ter hand
nemen. Op de hieronder genoemde onderdelen wil ik dat de kwartiermaker druk op ketel
houdt en de voortgang bewaakt. Ik zal de kwartiermaker allereerst de opdracht geven
om de ontwikkeling van de audit quality indicators aan te jagen, om de ervaringen
met bestaande alternatieve structuurmodellen te inventariseren en zorg te dragen dat
er ook ervaring wordt opgedaan met het intermediairmodel.

Daarnaast zie ik een faciliterende rol voor de kwartiermaker om uitvoering te geven
aan de aanbeveling om de eventuele belemmeringen voor toepassing van nieuwe technologieën
en innovaties te signaleren en te adresseren (nr. 21), alsmede aan de aanbeveling
dat bij verschillende fasen in de controle van middelgrote en grote entiteiten standaard
forensische expertise in het controleteam aanwezig is (nr. 5). Ook zal ik de kwartiermaker
vragen om bij te dragen aan het duurzaam borgen van de ingezette cultuurverandering
binnen de accountantsorganisaties (nr. 11) en het faciliteren van de dialoog hoe de
inrichting van de (permanente) opleiding om de verwachtingskloof te verkleinen. Op
deze onderdelen heeft de kwartiermaker de taak om belanghebbenden bijeen te brengen
en zo voortvarend tot resultaten te komen.

Voor de gehele opdracht, maar zeker voor de aanbeveling over de aanwezigheid van forensische
expertise, geldt dat de kwartiermaker ook nadrukkelijk oog zal moeten hebben voor
de proportionaliteit van maatregelen voor zowel grote en kleine accountantsorganisaties,
als voor de controlecliënt.

Structuur: Versterking governance accountantsorganisaties

Accountantsorganisaties met een oob-vergunning zijn reeds verplicht om een onafhankelijk
orgaan te hebben dat is belast met het interne toezicht. Dit interne toezichtorgaan
heeft verschillende taken en bevoegdheden, waaronder het goedkeuren van het beleid
ten aanzien van het stelsel van kwaliteitsbeheersing en de benoeming, schorsing en
het ontslag van bij de accountantsorganisatie werkzame externe accountants. Daarnaast
stelt het intern toezichtsorgaan de hoogte en samenstelling van de beloning vast voor
de personen die het dagelijks beleid van de organisatie bepalen.

De Cta beveelt allereerst aan om de verplichting om een intern toezichtsorgaan te
hebben uit te breiden van alleen de oob-accountantsorganisaties naar de groep van
de «grootste» accountantsorganisaties, waarbij de Cta denkt aan minimaal de twintig
grootste accountantsorganisaties. Het interne toezichtsorgaan fungeert als klankbord
voor het bestuur en brengt tegenspraak in de accountantsorganisatie bij belangrijke
onderwerpen zoals kwaliteit, investeringen, bezoldiging en winstuitkering. Ik neem
deze aanbeveling over. Ook zal ik regelen dat de bestuurders en commissarissen van
deze groep worden beoordeeld op hun geschiktheid om deze controlerende en waar nodig
bijsturende taak te vervullen. Onderdeel van de geschiktheidstoets is in ieder geval
het vaststellen van een «goede publieke antenne» bij de kandidaat. Ik deel met de
Cta dat het van belang is dat het interne toezichtsorgaan ook kijkt naar de publieke
taak en verantwoordelijkheid van de accountantsorganisatie.

De Cta beveelt ook aan om het interne toezichtsorgaan enkele nieuwe rechten te geven,
onder meer ten aanzien van het goedkeuren van grote investeringen en het voorzien
in een rol voor het interne toezichtorgaan bij het vaststellen van de winstuitkering
(nr. 10). Ook dit wil ik overnemen. Daarbij ben ik voornemens om het interne toezichtsorgaan
– aanvullend op de taken en bevoegdheden die het interne toezichtorgaan nu reeds op
basis van het Besluit toezicht accountantsorganisaties heeft – het recht te geven
om (i) investeringen met een bedrag gelijk aan ten minste een vierde gedeelte van
het geplaatste kapitaal met de reserves der vennootschap goed te keuren, en (ii) een
verplichting op te nemen dat het voorstel tot winstuitkering van de raad van bestuur
de goedkeuring van het interne toezichtsorgaan moet hebben alvorens deze aan de algemene
vergadering van aandeelhouders wordt voorgelegd.

Structuur: meer inzicht in, en praktijkervaring opdoen met, alternatieve modellen

De Cta concludeert dat de beschikbare informatie onvoldoende rechtvaardiging geeft
om in dit stadium ingrijpende maatregelen te nemen ten aanzien van de structuurkenmerken
van de accountancysector. Ten aanzien van bijvoorbeeld het audit only-model, het joint
audit-model en de verplichte partner- en kantoorroulatie stelt de Cta dat er weliswaar
voldoende onderzoek naar is gedaan om conclusies te kunnen trekken, maar dat uit de
uitkomsten van de onderzoeken niet eenduidig blijkt dat de genoemde maatregelen effectief
zijn. De Cta beveelt aan om ten aanzien van drie modellen, namelijk het audit only-model,
het joint audit-model en het intermediairmodel, meer inzicht te genereren in de effecten
van deze modellen (nrs. 7, 8 en 9).

Een belangrijke keuze bij het hierboven aangekondigde experiment met het intermediairmodel
is de sector waarin de praktijkervaring zal worden opgedaan. Een controlecliënt (en
indien van toepassing bijvoorbeeld de aandeelhoudersvergadering of gemeenteraad) moet
dan op voorhand aangeven de keuze van de intermediair bij de benoeming van de accountantsorganisatie
toe te passen en een significant aantal accountantsorganisaties moet de controle willen
uitvoeren als de keuze van de intermediair op hen valt. Ik ga de kwartiermaker vragen
om te verkennen welke partijen hiertoe als controlecliënt bereid zijn, zodat er zo
spoedig mogelijk kan worden gestart.

De MCA beveelt in aanvulling hierop nog enkele andere ingrepen aan, zoals het versterken
van het eigen vermogen van de «Big4»-accountantsorganisaties door deze te verplichten
voldoende financiële buffers aan te houden, met het argument dat het «systeemorganisaties»
zijn. De Cta plaatst kritische kanttekeningen bij deze aanbeveling. In tegenstelling
tot de MCA, is de Cta terughoudend met die kwalificatie als systeemorganisatie. Ik
onderschrijf die kritische kanttekening en neem deze aanbeveling van de MCA daarom
niet over.

De MCA doet daarnaast een aanbeveling ten aanzien van het afschermen van de verdiensten
van de audit-tak (ring fencing, oftewel een verbod op profit pooling). De Cta is kritisch over deze aanbeveling omdat die juridisch kwetsbaar zou zijn. Zij
baseert zich daarbij onder meer op een advies van de Landsadvocaat, die eraan twijfelt
dat «het verbod op profit pooling de evenredigheidstoets kan doorstaan», hetgeen een
voorwaarde is voor de rechtvaardiging van een dergelijke ingreep. Daarbij speelt voor
de Cta een belangrijke rol dat er geen bewijs is dat dit verbod inderdaad geschikt
zou zijn om de kwaliteit van de wettelijke controle te verhogen; zolang die geschiktheid
niet is aangetoond, blijft onduidelijk of een beperking van het eigendomsrecht evenredig
is. Ik begrijp deze zorg van de Cta. Daarom kies ik nu niet voor het invoeren van
een verbod op profit pooling, maar wil ik eerst, zoals ik hierboven in de brief heb
opgemerkt, nader onderzoek laten doen naar het effect van het audit only-model. Mocht
uit het nader onderzoek blijken dat het audit only-model een kwaliteitsverhogend effect
heeft, dan wil ik de invoering van deze maatregel overwegen.

Cultuur accountantsorganisaties

De Cta concludeert dat er goede eerste stappen zijn gezet ten aanzien van een cultuurverandering
binnen accountantsorganisaties, maar stelt tevens dat deze verandering nog onvoldoende
duurzaam is geborgd. Ze stelt dat «autonomie en open communicatie in de plaats moeten
komen van hiërarchie en bureaucratie» en dat «professionele oordeelsvorming voldoende
ruimte moet krijgen» (nr. 11).

Daarbij moet nadrukkelijk aandacht zijn voor de werkdruk en arbeidsomstandigheden.
Dit wordt ook onderschreven door het recent verschenen rapport van de Inspectie SZW.9 De cultuurverandering als belangrijk aspect van de kwaliteitsverandering heeft mijn
uitdrukkelijke aandacht en dient goed op het netvlies van de accountantsorganisaties
te staan. Het is aan de accountantsorganisaties om de goede stappen die op het gebied
van cultuurverandering zijn gezet, duurzaam te waarborgen en voort te zetten. Dit
is bovendien van belang voor de aantrekkelijkheid van het beroep voor de toekomstige
generatie. Ik moedig de sector dan ook nogmaals aan om op dit vlak actief stappen
te blijven zetten en zorg te dragen voor de duurzame borging van de kwaliteit van
wettelijke controles. Ook zal ik de kwartiermaker vragen om aandacht te hebben voor
deze aanbeveling en dit aspect zo mogelijk mee te nemen in het vormgeven van de audit
quality indicators.

Laagdrempelige voorziening melding gebrekkige controles

In het kader van het toezicht doet de Cta de aanbeveling om te zorgen voor een laagdrempelige
voorziening waar accountants en accountantsorganisaties melding kunnen maken van gebreken
in door collega’s uitgevoerde controles (nr. 20). Ook deze aanbeveling neem ik over.
Ik zal de AFM vragen om – in aanvulling op de mogelijkheden die er nu reeds zijn om
signalen door te geven – een dergelijke laagdrempelige voorziening te creëren. Ook
zal ik bezien of wettelijke regels, bijvoorbeeld op het gebied van geheimhouding,
hiervoor een belemmering vormen en deze belemmeringen waar nodig wegnemen.

Bewaking concurrentie op de markt voor controles bij organisaties van openbaar belang

Momenteel wordt in Nederland geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid uit de Auditverordening10 om voor langer dan tien jaar een controle-opdracht door dezelfde accountant of dezelfde
oob-accountantsorganisatie te laten uitvoeren.11 De wetgever heeft hiervoor gekozen omdat de kantoorroulatie bevordert dat accountants
een «frisse blik» houden op de door hen gecontroleerde entiteit. De Cta adviseert
om wel gebruik te maken van de door de Auditverordening geboden ruimte (nr. 14). Uit
studies zou geen eenduidig beeld volgen of de verplichte roulatie de kwaliteit van
accountantscontrole positief dan wel negatief beïnvloedt. Een ruimere termijn van
roulatie zou bovendien de marktomstandigheden minder gespannen kunnen maken. Hoewel
ik begrip heb voor dat argument, neem ik deze aanbeveling niet over. Ook uit de consultatiereacties
op het interimrapport van de Cta blijkt dat vrijwel alle respondenten wijzen op de
positieve consequenties van een «frisse blik» en op de risico’s van een zeer langjarige
verbintenis tussen accountantsorganisatie en gecontroleerde onderneming.

De Cta doet voorts de aanbeveling om het begrip «organisatie van openbaar belang»
(oob) beter af te bakenen (nr. 12). Dat begrip komt voort uit EU-wetgeving, voor zover
het gaat om beursvennootschappen, banken en verzekeringsmaatschappijen. Op grond van
de Wet toezicht accountantsorganisaties kunnen categorieën van ondernemingen, instellingen
of openbare lichamen worden aangewezen als oob’s, indien de omvang of functie van
deze partijen in het maatschappelijk verkeer dit rechtvaardigt. Voorwaarde is dat
de omvang of functie van zodanige aard is dat een ondeugdelijk uitgevoerde wettelijke
controle van de financiële verantwoording een aanmerkelijke invloed kan hebben op
het vertrouwen in de publieke functie van de accountantsverklaring. Ik ben met de
Cta van oordeel dat niet lichtvaardig moet worden besloten om een entiteit als oob
aan te merken. Dit brengt immers extra lasten voor de te controleren entiteit met
zich mee. Anderzijds heeft de Nederlandse wetgever, met de opneming van een relatief
open criterium in de wet, juist ruimte willen geven om entiteiten waarbij een verscherpte
controle van toegevoegde maatschappelijk waarde is als zodanig aan te merken. Daarbij
is ook van belang dat de groep organisaties die als oob worden aangemerkt, op 1 januari
jl. na uitvoerige maatschappelijke discussie is uitgebreid. Ik zal te zijner tijd
deze uitbreiding evalueren en daarbij ook onderzoeken in hoeverre het huidige wettelijke
criterium voor de aanwijzing van oob een goede balans weerspiegelt tussen de extra
lasten voor de te controleren entiteit en de maatschappelijke waarde van een verscherpte
controle.

De Cta doet daarnaast het voorstel om te bezien in hoeverre het mogelijk is om bij
individuele accountantsorganisaties de wettelijke eisen, en daarmee tevens het toezicht,
te differentiëren naar type klant (oob of niet–oob) (nr. 13). Eisen die specifiek
gelden voor de controle van oob’s zouden niet per definitie hoeven te gelden voor
de controles die de organisatie uitvoert bij andere klanten. De eisen aan de accountantsorganisaties
die controleren bij oob’s zijn ten dele van organisatorische aard waarbij differentiatie
naar type klant niet voor de hand ligt. Zo worden sinds de inwerkingtreding van de
Wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties aanvullende eisen gesteld aan
de governance van oob-accountantsorganisaties. Wel kan worden onderzocht in hoeverre
differentiatie bij andersoortige eisen mogelijk is, bijvoorbeeld ten aanzien van de
eisen die worden gesteld aan het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Daarbij moet ook
worden beoordeeld of dat aanpassing van regelgeving op nationaal of Europees niveau
zal vergen, aangezien een aanzienlijk deel van de regels in EU-wetgeving is vastgelegd.
Hiernaar zal ik nader onderzoek verrichten.

Daarnaast signaleert de Cta het probleem dat sommige beursgenoteerde ondernemingen
er niet in slagen om een accountantsorganisatie te contracteren. Zij stelt terecht
dat dit een onwenselijke situatie is. Daarom wil ik de in het rapport opgenomen aanbeveling
opvolgen om voor deze gevallen «de meest betrokken Minister een aanwijzingsbevoegdheid
te geven waarbij [als ultimum remedium] een accountantsorganisatie aan een controlecliënt
wordt toegewezen» (nr. 15). Deze bevoegdheid wil ik echter niet beperken tot de oob’s,
maar wil ik laten gelden voor alle entiteiten waarbij een wettelijke controle moet
worden verricht. Daarbij ga ik onderzoeken welk orgaan hiervoor het beste gepositioneerd
is en wat de eventuele juridische consequenties hiervan zijn. Naar analogie van de
rol van de (deken van de) Orde van Advocaten, waarnaar ook de Cta verwijst, zou het
ook in de rede kunnen liggen om deze bevoegdheid neer te leggen bij de publiekrechtelijke
beroepsorganisatie voor accountants: de NBA. Daarbij acht ik het van belang dat er
enkele procedurestappen zijn die een organisatie moet doorlopen alvorens haar een
accountantsorganisatie kan worden toegewezen. Zo wordt gewaarborgd dat alleen organisaties
die zelf voldoende inspanningen hebben verricht om door een accountantsorganisatie
te worden geaccepteerd (bijvoorbeeld ten aanzien van de bereidheid om een redelijke
vergoeding te betalen) voor een toewijzing in aanmerking komen. Ook hier geldt net
als bij de intermediair dat de aanwijzing binnen het bestaande wettelijke kader zal
plaatsvinden, met eerbiediging van de (wettelijk verankerde) rollen van verschillende
organen van de controlecliënt.

Belemmeringen in controlestandaarden wegnemen

De Cta heeft hoge verwachtingen van de impact die nieuwe technologieën en innovaties
kunnen en zullen hebben op het accountantsberoep. Toepassing daarvan kan de kwaliteit
van het werk van de accountancysector verhogen en de werkzaamheden wellicht gedeeltelijk
vervangen. Ik onderschrijf deze verwachting van de Cta. De Cta beveelt aan belemmeringen
daarvoor in de controlestandaarden en het toezicht weg te nemen (nr. 21). Het is met
name aan andere partijen om deze aanbeveling op te volgen. De accountancysector heeft
op internationaal niveau zelf de International Audit and Assurance Board (IAASB) opgericht, waarin de standaarden worden ontworpen die de NBA voor Nederlandse
accountants als bindende controlestandaarden vaststelt. De NBA kan er ook voor kiezen
om in Nederland van de IAASB-standaarden af te wijken. De AFM voert het toezicht uit.
Om meer zicht te krijgen op de gevolgen van nieuwe technologieën en innovaties op
de werkzaamheden van de NBA en de AFM, zal ik dit onderwerp nadrukkelijk agenderen
voor de overleggen die ik regelmatig met deze organisaties heb. Ook ga ik de kwartiermaker
vragen om in kaart te brengen welke belemmeringen door het accountantsberoep worden
geconstateerd. Gelet op het gewicht dat het Cta en ook ikzelf aan dit aspect toekennen,
sluit ik nader onderzoek naar mogelijke belemmeringen niet uit als dit nodig blijkt.

Verantwoordelijkheid en de rol van de accountant ten aanzien van fraude, (dis)continuïteit
en niet-financiële informatie

De Cta gaat voorts in op rol van de accountant bij situaties van fraude en (dis)continuïteit.
Voor deze onderwerpen moet, aldus de Cta, een grotere en meer herkenbare positie in
de accountantscontrole komen en er moet meer aandacht voor zijn in de (permanente)
educatie (nr. 5). Ook beveelt zij aan dat bij de controle van middelgrote en grote
entiteiten in verschillende fasen standaard forensische expertise aanwezig moet zijn
in het controleteam. Ik ga de kwartiermaker vragen om te bezien hoe aan deze aanbeveling
gevolg kan worden gegeven.

Ook gaat de Cta in op de beoordeling van niet-financiële informatie. Zij stelt dat
de controle van dergelijke informatie niet uitsluitend door de accountant hoeft te
worden verricht; ook andere specialisten zouden de benodigde zekerheid kunnen verlenen.
Deze aanbeveling (nr. 6) knoopt aan bij lopende discussies over het groeiende belang
van niet-financiële informatie, zowel nationaal als internationaal, en de vraag hoe
over die informatie zekerheid kan worden verkregen.

Sinds 2017 zijn grote ondernemingen verplicht om in hun bestuursverslag een niet-financiële
verklaring openbaar te maken.12 Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de Richtlijn 2014/95 over niet-financiële informatie.
Deze informatie betreft het beleid ten aanzien van milieu-, sociale en personeelsaangelegenheden,
eerbiediging van mensenrechten en bestrijding van corruptie en omkoping, waaronder
de toegepaste zorgvuldigheidsprocedures, alsmede de resultaten van dit beleid. De
richtlijn verplicht uitsluitend dat de externe accountant nagaat of de niet-financiële
informatie aanwezig is. Naar aanleiding van de discussie in uw Kamer is daaraan toegevoegd
dat de accountant die informatie ook controleert op materiële onjuistheden in het
licht van de tijdens het onderzoek van de jaarrekening verkregen kennis en begrip
omtrent de rechtspersoon en zijn omgeving. Er is een lidstaatoptie om die controle
van niet-financiële informatie door een onafhankelijke dienstverlener van assurance-diensten te laten uitvoeren. In Nederland is hiervan gebruik gemaakt door de externe
accountant als die dienstverlener aan te wijzen.13 Daarvoor is toentertijd gekozen als uitkomst van een afweging tussen enerzijds de
wens om zekerheid te verkrijgen over de verstrekte informatie en anderzijds de lasten
voor de onderneming die daarmee gepaard gaan.14 Er is uitdrukkelijk niet voor gekozen om andere verleners van assurance dan de accountant
de verantwoordelijkheid te geven om de niet-financiële informatie te controleren omdat
het «lastiger [zou zijn] om de waarde van de verklaring van die dienstverlener in
te schatten en die verklaring te vergelijken met verklaringen bij andere ondernemingen».15 Deze analyse is nog steeds actueel. Bovendien kan een derde die de niet-financiële
informatie zou moeten controleren, niet profiteren van de «tijdens het onderzoek van
de jaarrekening verkregen kennis en begrip omtrent de rechtspersoon en zijn omgeving»
die de accountant wel heeft. Dat neemt niet weg dat ook onder de huidige wet- en regelgeving
andere specialisten kunnen worden ingeschakeld door de accountant bij de beoordeling
van niet-financiële informatie. Niettemin blijf ik de discussies over de beoordeling
van niet-financiële informatie nauwlettend volgen.

Effectieve werking van het tuchtrecht

De Cta doet tevens de aanbeveling om de «effectieve werking van het tuchtrecht nader
te onderzoeken» (nr. 4). Daarbij noemt zij met name de rol die het tuchtrecht kan
spelen in de bevordering van de kwaliteit van het werk van accountants en het in de
ogen van de Cta beperkt aantal aangebrachte klachten vanuit institutionele klagers.
In dit verband wil ik u wijzen op de brief over de evaluatie van de Accountantskamer,
het tuchtrechtelijk orgaan voor de accountants, waaruit een overwegend positief beeld
van het functioneren van de Accountantskamer naar voren komt. Die brief heb ik met
het evaluatierapport op 30 januari jl. aan uw Kamer gezonden.16 In aanvulling hierop zal ik, conform de aanbeveling van de Cta, een nader gesprek
met de betrokken partijen aangaan om vast te stellen of er belemmeringen zijn in het
aanbrengen van zaken bij de Accountantskamer en zo ja, wat er nodig is om deze belemmeringen
weg te nemen.

De accountantsopleiding en -scholing

De Cta stelt ten aanzien van enkele onderwerpen vast dat die meer aandacht in de accountantsopleiding
zouden moeten krijgen (nr. 5). Dit betreft onder andere fraude en continuïteit, innovaties
en technologieën ten aanzien van de uitoefening van het accountantsberoep. Ten aanzien
van de cultuurverandering wijst de Cta op de noodzaak van het leerproces en beveelt
onder meer aan de accountantsopleiding aan te passen, zodat daarin meer ruimte komt
voor soft skills, reflectie en intervisie, werkdruk, werk/privébalans en een cultuur gericht op «het
goede doen». Ik onderstreep het belang van deze onderwerpen en de noodzaak dat zij
voldoende aan de orde komen in de accountantsopleiding.

Hierbij teken ik aan dat de huidige Nederlandse accountantsopleiding reeds een rijk
curriculum heeft en tot de zwaarste van de EU behoort. Als bepaalde onderwerpen meer
aandacht binnen de opleiding moeten krijgen zal daarbij altijd een goede balans moeten
worden gevonden met andere onderwerpen, zoals beroepsethiek en vaktechniek waarvan
de beheersing eveneens van groot belang zijn voor het functioneren van een accountant.
De Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA) stelt de eindtermen voor de accountantsopleiding
vast en bepaalt ook in hoeverre daarin aandacht moet worden besteed aan nieuwe onderwerpen.
Ter uitvoering van die taak heeft de CEA bepaald dat vanaf 1 januari 2020 meer aandacht
moet worden besteed aan de data-analyse in de accountantsopleiding. Voorts heeft de
CEA in een onderzoek in 2019 naar de aandacht voor fraude in de RA-opleiding geconstateerd
dat dit onderwerp als een rode draad door deze opleiding loopt. Ook ziet de CEA een
toegenomen aandacht voor soft skills, bijvoorbeeld in de vorm van intervisie sessies
voor accountancystudenten.

De bovengenoemde veranderingen in de accountancysector zullen pas na meerdere jaren
hun weerslag krijgen in praktijk, als de huidige studenten als afgestudeerd en geregistreerd
accountant de controlepraktijk betreden. Om die reden is het van belang dat voornoemde
onderwerpen ook voor de huidige generatie accountants in de permanente educatie (PE)
voldoende aandacht krijgen. De NBA is verantwoordelijk voor de PE van zijn leden en
heeft in dit verband ook notie genomen van Cta-aanbevelingen ten aanzien van de opleiding. De NBA beziet thans op welke wijze dit ook
weerslag kan krijgen in de PE, bijvoorbeeld in de vorm van verplichte cursussen. Dit
zal ik de komende tijd ook nadrukkelijk agenderen in mijn reguliere overleggen met
de NBA.

Andere aanbevelingen van de MCA

De meest in het oog springende, hierboven nog niet besproken aanbevelingen van de
MCA zijn de aanbeveling voor het introduceren van een zogenoemd «vliegurencriterium»
voor het behoud van de Wta-vergunning, het mede-laten ondertekenen van de accountantsverklaring door de opdrachtgerichte
kwaliteitsbeoordelaar en enkele aanbevelingen die zijn gericht op de NBA.

In de gesprekken die ik heb gevoerd met diverse stakeholders over het rapport van
de Cta, waarbij ook het MCA-rapport ter sprake is gekomen, heb ik ook de aanbeveling
van de MCA ten aanzien van de invoering van een «vliegurencriterium» expliciet aan
de orde gesteld. Kern van deze aanbeveling is dat alleen accountantsorganisaties die
een bepaald aantal wettelijke controles per jaar verrichten voor een vergunning in
aanmerking zouden mogen komen. De onderbouwing hierbij is dat accountantsorganisaties
die alleen sporadisch een wettelijke controle verrichten onvoldoende ervaring zouden
opbouwen om de gewenste kwaliteit te kunnen leveren. De Cta stelt dat niet het aantal
vlieguren doorslaggevend zou moeten zijn voor het behoud van de vergunning, maar de
kwaliteit die een vergunninghouder kan leveren. Enerzijds heb ik sympathie voor het
punt van de MCA dat ervaring en routine kwaliteitsbevorderend kunnen werken. In de
gesprekken die ik heb gevoerd zijn ook kanttekeningen geplaatst bij de onderliggende
veronderstelling dat het aantal vlieguren een goede maatstaf is voor kwaliteit. De
uitvoering van een goede wettelijke controle is volgens sommigen in hoge mate afhankelijk
van de ervaring en bekwaamheid van de uitvoerende externe accountant en in mindere
mate van het aantal controles van de accountantsorganisatie waarvoor hij werkzaam
is. De vraag is of een vliegurencriterium dan geen onrecht zou doen aan kleine kantoren
die kwalitatief goede controles uitvoeren. Ook is de uitvoering van het vliegurencriterium
complex. Met name door de vraag wat geldt als een «vlieguur». Het is onduidelijk of
dan ook moet worden gekeken naar de zwaarte van controle en/of de omzet die ermee
gemoeid is. Voorts zou het gerechtvaardigd kunnen zijn om ook controles, die niet
kwalificeren als «wettelijke controle» op grond van de Wet toezicht accountantsorganisaties,
als «vlieguur» mee te rekenen. Bij de uitvoering van die controles moet, op grond
van de beroepsreglementering, aan dezelfde controlestandaarden worden voldaan. Gelet
op de mogelijke voor- en nadelen wil ik niet lichtvaardig tot een dergelijke ingrijpende
maatregel overgaan. Daarom ga ik eerst, in overleg met de AFM, onderzoeken of een
vliegurencriterium inderdaad een kwaliteitsverhogend effect heeft. Daarbij bekijk
ik eveneens wat de juiste mate van ervaring en routine zou moeten zijn.

De aanbeveling van de MCA om de opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordelaar (okb’er) de
accountantsverklaring verplicht mee te laten ondertekenen, wil ik in aangepaste vorm
overnemen. De okb’er heeft een andere verantwoordelijkheid dan de externe accountant
en die verschillende rollen moeten duidelijk blijven. Anders zou de betrokkenheid
van de okb’er feitelijk op een joint audit neerkomen. Om zonder dat er sprake is van
medeondertekenen toch het belang van de interne controle als uitgevoerd door de okb’er
te onderstrepen, wil ik bezien of het meerwaarde heeft om in de accountantsverklaring verplicht op te nemen of er een opdrachtgerichte
kwaliteitsbeoordeling heeft plaatsgevonden op de wettelijke controle.

Anders dan de Cta adviseert de MCA om een permanente Monitoring Commissie Accountancy
in te stellen. Omdat het hierbij gaat om een commissie die was ingesteld door de beroepsgroep
zelf, zie ik hier geen rol voor mijzelf. Hetzelfde geldt ten aanzien van de aanbeveling
om de bevoegdheid tot de benoeming en het ontslag van de voorzitter van de NBA op
te dragen aan de Minister van Financiën. Bij publiekrechtelijke beroepsorganisaties,
wier positie is verankerd in artikel 134 van de Grondwet, is het ongebruikelijk dat
de voorzitter door de verantwoordelijke Minister wordt benoemd. De reden daarvoor
is gelegen in de aard van publiekrechtelijke beroepsorganisaties en de relatief autonome
positie die daarbij hoort. Een bevoegdheid voor de Minister van Financiën om de voorzitter
van de NBA te benoemen en te ontslaan, verhoudt zich niet goed met die relatief autonome
positie. Op basis van dezelfde redenering, voorzie ik ook geen grotere rol voor de
Minister van Financiën bij de opstelling van de beroepsreglementering door de NBA,
zoals de MCA aanbeveelt.

Bijlage 2 – Overzicht aanbevelingen Cta

De Commissie toekomst accountancysector doet de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1: Om de kwaliteit van wettelijke controles beter inzichtelijk te maken dienen op korte
termijn uniforme Audit Quality Indicators te worden vastgesteld die beoordeeld worden
door de toezichthouder. Deze indicatoren dienen gezamenlijk representatief te zijn
voor de drie niveaus van kwaliteit.

Aanbeveling 2: Accountantsorganisaties dienen aan de hand van deze indicatoren periodiek over de
kwaliteit van de uitgevoerde wettelijke controles te rapporteren. Deze rapportages
worden op één openbaar toegankelijke locatie bijeengebracht om vergelijking van accountantsorganisaties
te vergemakkelijken.

Aanbeveling 3: Wetenschap, toezichthouders en de accountancysector moeten zich inspannen voor meer
(wetenschappelijk) onderzoek naar de kwaliteit van de Nederlandse accountancysector,
met inbegrip van de factoren die verschillen in kwaliteit verklaren.

Aanbeveling 4: De commissie beveelt aan de effectieve werking van het tuchtrecht nader te onderzoeken.

Aanbeveling 5: De commissie beveelt aan dat in de wettelijke controles meer aandacht dient te zijn
voor aspecten van financiële fraude en (dis)continuïteit. Bij de controle van middelgrote
en grote entiteiten dient in de verschillende fasen van het controleproces standaard
forensische expertise aanwezig te zijn in het controleteam. Ook in de (permanente)
educatie dient meer aandacht te zijn voor deze onderwerpen.

Aanbeveling 6: Ten aanzien van de niet-financiële informatie beveelt de commissie aan dat deze
niet volledig moet worden voorbehouden aan accountants en dat accountants transparant
zijn over de mate van zekerheid die aan een onderzoek naar niet-financiële informatie
ontleend kan worden.

Aanbeveling 7: De commissie beveelt nader onderzoek aan naar reeds bestaande, alternatieve structuurmodellen
zoals audit only en joint audit.

Aanbeveling 8: De commissie beveelt analyse van buitenlandse ervaringen met alternatieve structuurmodellen
aan.

Aanbeveling 9: De commissie beveelt aan op beperkte schaal te experimenteren met een intermediair.

Aanbeveling 10: De commissie beveelt invoering van een op het structuurregime geïnspireerd regime
voor OOB en grote niet-OOB accountantsorganisaties aan. De raad van commissarissen
moet daarbij de opdracht krijgen in het bijzonder acht te slaan op de publieke taak
en verantwoordelijkheid van de accountantsorganisatie en goedkeuringsrechten krijgen
voor belangrijke besluiten, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van winstuitkering, bezoldigingsbeleid
– waarbij kwaliteit centraal moet staan – en investeringen.

Aanbeveling 11: De ingezette cultuurverandering moet onverminderd doorgaan. Dit vergt aanpassing
van de opleiding tot accountant en van accountantsorganisaties waarbij meer aandacht
moet zijn voor soft skills, reflectie en intervisie, werkdruk, de work-life balance en een cultuur gericht op «het goede doen». Autonomie en open communicatie moeten
in plaats komen van hiërarchie en bureaucratie. Professionele oordeelsvorming moet
voldoende ruimte krijgen.

Aanbeveling 12: De commissie beveelt aan het begrip Organisatie van Openbaar belang op basis van
heldere criteria beter af te bakenen.

Aanbeveling 13: De commissie beveelt aan te onderzoeken in welke mate in wetgeving- en toezicht
onderscheid kan worden gemaakt op klantniveau in plaats van op het niveau van de accountantsorganisatie.

Aanbeveling 14: De commissie adviseert de verlengingsmogelijkheid uit artikel 17, vierde lid, van
de auditverordening alsnog op te nemen in de Wta en daarbij aan te sluiten bij in
Europa gebruikelijke termijnen.

Aanbeveling 15: De commissie beveelt invoering aan van een bevoegdheid voor de Minister van Financiën
om – als ultimum remedium – een accountantsorganisatie toe te wijzen aan een controleplichtige
entiteit die er ondanks gerede inspanning niet in is geslaagd een accountantsorganisatie
te contracteren.

Aanbeveling 16: De commissie beveelt aan de verantwoordelijkheid van de controleerde entiteit voor
de opzet en de werking van de risicobeheersings- en controlesystemen meer tot uitdrukking
te laten brengen. De wijze waarop dient onderwerp zijn van nader onderzoek.

Aanbeveling 17: De commissie beveelt aan de communicatie te verbeteren tussen de raad van commissarissen
en de aandeelhouders over de wijze waarop de opdrachtverlening aan en het toezicht
op het functioneren van de externe accountant heeft plaatsgevonden. De wijze waarop
dient onderwerp te zijn van nader onderzoek.

Aanbeveling 18: De commissie beveelt de uitvoering van het toezicht zo in te richten dat het de jure en de facto wordt uitgeoefend door de AFM.

Aanbeveling 19: De commissie beveelt aan in de uitvoering van het toezicht de beoordeling van kwaliteitsbeheersingsystemen,
naast voldoende aandacht voor compliance en de factoren die van materiële invloed
zijn op de kwaliteit, centraal te stellen en het bevorderen van kwaliteitsverbetering
het doel te laten zijn.

Aanbeveling 20: De commissie beveelt aan bij de toezichthouder een laagdrempelige voorziening in
te richten waar accountants en accountantsorganisaties gebreken in de uitvoering van
controles door andere accountants of accountantsorganisaties kunnen melden.

Aanbeveling 21: De commissie beveelt aan belemmeringen in de toepassing van nieuwe technologie in
controlestandaarden en toezicht weg te nemen en om in de opleiding daaraan gepaste
aandacht te besteden.

Aanbeveling 22: De commissie beveelt aan een kwartiermaker te benoemen die de voortvarende implementatie
van de diverse aanbevelingen waarborgt.