Brief regering : Nederlandse en bredere Europese inzet in de Sahel

34 952 Investeren in Perspectief – Goed voor de Wereld, Goed voor Nederland

Nr. 403 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2020

Tijdens het algemeen overleg over de Raad Buitenlandse Zaken op 11 februari jl. verzocht
uw Kamer om een brief van het kabinet over de Nederlandse en Europese inzet in reactie
op de verslechterende situatie in de Sahel. Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister
van Defensie, de brief die aan dat verzoek tegemoetkomt.

De internationale en de Nederlandse inzet in de regio concentreert zich voornamelijk
op de zogenaamde G5-Sahellanden. Begin 2014 richtten de staatshoofden van Burkina
Faso, Mali, Mauritanië, Niger en Tsjaad de G5-Sahel op om de onderlinge samenwerking
en coördinatie op het gebied van veiligheid en economische ontwikkeling te versterken
(Kamerstuk 29 521, nr. 348).

Tegelijkertijd wordt de inzet in de Sahel vormgegeven in nauwe samenhang met de West-
en Noord-Afrikaanse regio alsook de Tsjaadmeerregio. Deze gebieden zijn van oudsher
met elkaar verbonden en grenzen zijn poreus, waardoor veiligheidsuitdagingen en irreguliere
smokkel en migratienetwerken een brede geografische aanpak vereisen. De instabiliteit
in de Sahel dreigt zich in toenemende mate te verspreiden naar de West-Afrikaanse
kuststaten.

De Sahel

De Sahelregio illustreert de toenemende mondiale vervlechting van armoede en fragiliteit.
Naar verwachting concentreert in 2030 ongeveer 80 procent van de extreme armoede zich
in fragiele- en conflictlanden. De recent uitgebrachte fragiliteitsstrategie van de
Wereldbank wijst op de aanzienlijke negatieve economische effecten van gewelddadig
conflict en de sterk toenemende humanitaire gevolgen. Het aantal ontheemden en vluchtelingen
is historisch hoog.

Verslechterende veiligheidssituatie

In de Sahel is sprake van een aanzienlijke verslechtering van de veiligheidssituatie.

Het aantal terroristische aanslagen neemt met name in Burkina Faso, Niger en Centraal-Mali
toe. Alleen al in 2019 vonden ruim 1.300 geweldsincidenten plaats die tot meer dan
4.000 doden leidden. Terroristische groeperingen plegen steeds complexere aanslagen
op burgers, veiligheidsdiensten en bedrijven. Recent heeft de VN het humanitaire crisisniveau
voor zowel Burkina Faso, Mali als Niger verhoogd. Het aantal ontheemden in Burkina
Faso vertienvoudigde in 2019 tot 560.000. Alleen al in Burkina Faso houdt men rekening
met meer dan een miljoen ontheemden tegen het einde van 2020. Volgens UNHCR kampt
een significant deel van deze ontheemden en vluchtelingen met posttraumatisch stresssyndroom.
In 2018 werden daarnaast in Mali 138 gevallen van conflictgerelateerd seksueel geweld
gemeld. Capaciteit voor mentale gezondheidszorg en psychosociale hulp ontbreekt en
sindsdien hebben ook geen strafrechtelijke vervolgingen plaatsgevonden.

De grootste terreurgroepen in de regio zijn in naam aangesloten bij ISIS en Al-Qaida.
Deze groeperingen spelen lokaal vooral in op reeds lang bestaande grieven, niet zelden
langs etnische lijnen. Groeperingen maken daarnaast gebruik van de opbrengsten van
grensoverschrijdende criminele netwerken van mensen-, wapen- en drugssmokkel. Er is
steeds meer reden tot zorg voor de verspreiding van gewelddadig extremisme vanuit
de Sahel naar de West-Afrikaanse kuststaten, waar Nederland economische belangen heeft.

Vanwege de toenemende onveiligheid trekken lokale overheden zich steeds meer terug
uit rurale gebieden waar de overgrote meerderheid van de bevolking woont. Burgers
zijn daardoor grotendeels afhankelijk geworden van lokale milities, criminele groeperingen
of terreurorganisaties voor hun bescherming en minimale dienstverlening. Deze recente
ontwikkelingen komen nog eens bovenop de aanzienlijke structurele ontwikkelingsuitdagingen
in de regio.

Ontwikkelingsniveau

Het ontwikkelingsniveau in de Sahellanden is over het algemeen laag, getuige hun plaats
op de Human Development Index en de achterstand in het bereiken van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s). Zo
heeft bijna 30% van de bevolking geen toegang tot schoon drinkwater, is deelname van
meisjes aan secondair onderwijs beperkt, hebben vrouwen en meisjes slechts beperkte
toegang tot voorbehoedsmiddelen, en sluit het onderwijs nog onvoldoende aan op de
behoeften van de arbeidsmarkt.

De regio heeft bovendien te maken met een ongekende bevolkingsgroei waardoor de gerealiseerde
economische groei nauwelijks leidt tot een verbetering van de gemiddelde levensstandaard.
Als gevolg van klimaatverandering zal de druk op natuurlijke hulpbronnen verder toenemen.
Daarnaast wijzen recente rapporten van Human Rights Watch en de International Crisis
Group op de toenemende straffeloosheid in de regio die het vertrouwen van burgers
in hun overheid onder druk zet. Het sterk gecentraliseerde bestuursmodel en de beperkte
participatie van jongeren en vrouwen versterkt de afstand tussen staat en burgers.

Daarentegen heeft de regio, zo benadrukt ook het VN-Actieplan voor de Sahel, wel degelijk
een behoorlijk potentieel voor verdere ontwikkeling. Het investeren in hernieuwbare
energie, de private sector en rurale ontwikkeling biedt kansen, zeker ook op het gebied
van jeugdwerkgelegenheid. Rapporten van de OECD en de Wereldbank wijzen verder op
het economisch potentieel van het versterken van regionale handelscorridors tussen
de Sahel en West Afrikaanse kuststaten. De regio kan in de toekomst bovendien profiteren
van het zogenaamde demografisch dividend, zodra een relatief groot percentage van
de bevolking economisch actief is in verhouding tot de jonge en oudere bevolking.

Migratietrends

Migratiepatronen concentreren zich hoofdzakelijk binnen de Sahel en West-Afrikaanse
regio, onder meer in de vorm van seizoensarbeid. Daarnaast is de Sahel als transitregio
een strategisch knooppunt voor irreguliere migratienetwerken naar Europa. De irreguliere
migratiestromen via de zogenaamde Centraal-Mediterrane migratieroute door Niger en
Libië naar Italië zijn aanzienlijk afgenomen in de afgelopen jaren. Daar staat tegenover
dat meer gebruik wordt gemaakt van de West-Mediterrane route naar Spanje, onder meer
via Mali. Daarnaast keren steeds grotere aantallen irreguliere migranten, al dan niet
vrijwillig, vanuit Noord-Afrika via de Sahel terug naar hun land van herkomst. De
verhoogde terugkeer is voornamelijk het gevolg van een toename in het aantal uitzettingen
door Algerije. Aan de grens met Niger voorziet IOM in humanitaire en psychosociale
hulp voor de uitgezette irreguliere migranten en biedt hulp bij de terugkeer naar
het land van herkomst. In 2017 ging het om 2.575 irreguliere migranten, in 2018 om
9.031 en in 2019 werden 15.547 irreguliere migranten door IOM ondersteund. Met 2.162
geholpen irreguliere migranten in januari 2020 lijkt deze trend zich door te zetten.

Nederlandse inzet

De Sahel is voor het kabinet een prioritaire regio op het vlak van veiligheid, ontwikkelingssamenwerking
en migratie. De verslechterende situatie vereist een geïntegreerde aanpak, die zowel
gericht is op langetermijnuitdagingen (zoals klimaatverandering en demografische trends)
als op de aanpak van urgente problemen (zoals voedselzekerheid, werkgelegenheid, versterkt
grensbeheer en ook op humanitair gebied).

Veiligheidsinzet

De Nederlandse inspanningen op het gebied van veiligheid zijn primair gericht op het
versterken van de capaciteiten van Sahellanden om hun eigen veiligheid te kunnen waarborgen
en veiligheidsdreigingen tegen te gaan. Zo leverde Nederland een financiële bijdrage
aan het operationaliseren van de regionale G5-Saheltroepenmacht en het door de VN
ontwikkelde mensenrechtenkader.

Nederland heeft een mandaat voor twintig functionarissen binnen de EU-trainings- en
capaciteitsopbouwmissies voor de capaciteitsversterking van het Malinese leger en
de binnenlandse veiligheidssector in zowel Mali als Niger (Kamerstukken 29 521 en 33 694, nr. 363). Ook steunt Nederland samen met Duitsland de oprichting en operationalisering van
een Nigerees mobiel grensteam. Medewerkers van de Koninklijke Marechaussee verzorgden
in samenwerking met Europese partners een trainingsmodule gericht op grensbeheer voor
dit team.

Om de resultaten van de militaire bijdrage aan VN-missie MINUSMA te bestendigen, is
Nederland nog altijd betrokken bij de missie in Mali met zes Koninklijke Marechaussee-
en politiefunctionarissen en twee tot drie militaire stafofficieren.

Tevens draagt Nederland bij aan het Amerikaanse Global Peace Operations Initiative
dat eenheden van Afrikaanse troepenmachten, waaronder Burkina Faso en Niger, traint
ter voorbereiding op inzet in VN-missies en missies van de Afrikaanse Unie. Dit komt
onder meer ten goede aan de VN-missie in Mali en versterkt de capaciteit van troepen
in de regio. In het kader van de militaire oefening Flintlock verzorgden Nederlandse
Special Operations Forces (SOF) afgelopen maand trainingsactiviteiten en oefeningen
in Senegal, Burkina Faso en Mauritanië.

Een prioriteit van de Nederlandse inzet is het verbeteren van de vertrouwensband tussen
de lokale bevolking en veiligheidsdiensten. Dit is van groot belang voor de effectiviteit
en legitimiteit van veiligheidsinitiatieven. Zo heeft Nederland zich met de EU, Denemarken,
Zweden en de G5-Sahel ingezet voor een meer coherente inzet gericht op zowel veiligheid
als de justitiesector. Daarnaast investeert Nederland in het bevorderen van mensenrechten
en civiel-militaire samenwerking.

Zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg over de Raad Buitenlandse Zaken op 11 februari
jl., zal uw Kamer op korte termijn middels een separate Kamerbrief worden geïnformeerd
over de uitkomsten van het onderzoek naar de wenselijkheid en mogelijkheid van een
mogelijke Nederlandse deelname aan een multinationale Combined Joint Special Operations
Task Force (Taakgroep Takuba) in Mali (Kamerstuk 29 521, nr. 385).

Ontwikkelingssamenwerking

Het kabinet investeert voor een periode van vier jaar 400 miljoen euro ontwikkelingshulp
in drie Sahellanden: Mali, Niger en Burkina Faso (Kamerstuk 34 952, nr. 33). Deze inzet is op de eerste plaats bedoeld om grondoorzaken van armoede aan te pakken
en daarmee bij te dragen aan het tegengaan van verdere destabilisatie van de regio.
De bilaterale programma’s omvatten activiteiten op het gebied van:

(1) (Beroeps)onderwijs, werk, SRGR en keuzevrijheid voor vrouwen;

(2) Voedselzekerheid, landbouwontwikkeling, water en hernieuwbare energie;

(3) Private sectorontwikkeling en handel;

(4) Toegang tot recht, strafrechtketen en lokale vredesinitiatieven.

Omdat het van centraal belang is om de positie van vrouwen en van de jeugd in de samenleving
te versterken, vormt het bevorderen van gendergelijkheid en een toekomstperspectief
voor de jeugd (en meisjes in het bijzonder) een belangrijk aandachtspunt in alle sectoren.
Zo heeft, mede dankzij Nederlandse steun, een regionale alliantie van francofone landen
in de Sahel en West-Afrika in 2019 450.000 vrouwen toegang kunnen geven tot moderne
voorbehoedsmiddelen. Aan het eind van dit jaar zal het vijfjarig doel van 2.2 miljoen
additionele vrouwen met toegang ruimschoots behaald worden.

Om bij te dragen aan armoedebestrijding investeert Nederland de komende jaren bijvoorbeeld
in Centraal-Mali in het beheer van natuurlijke hulpbronnen en het bevorderen van sociaaleconomisch
perspectief van ruim 900.000 mensen waaronder vissers, boeren en veehouders. Waardenketens
met potentie voor jeugdwerkgelegenheid zijn daarnaast in kaart gebracht en worden
de komende jaren ondersteund. Om het potentieel van de private sector te verhogen
werkt Nederland aan meer toegang tot financiering voor jonge ondernemers en aan het
versterken van economische instellingen in de regio. Ook draagt Nederland in ruim
300 lokale gemeenten bij aan het verbeteren van de toegang tot recht.

Nederland zet ook in op het voorkomen van verdere radicalisering. Hiervoor zijn bijvoorbeeld
nationale strategieën in de Sahellanden ontwikkeld, waarbij Nederland actief het lokale
maatschappelijk middenveld heeft betrokken. Om in de uitgestrekte Sahelregio het wantrouwen
tussen bevolkingsgroepen te verkleinen, verkent Nederland mogelijkheden om steun te
verlenen aan een regionaal netwerk van radiozenders. Een radiozender die over landsgrenzen
heen stem geeft aan groepen die nooit in contact komen, vergroot vertrouwen en vermindert
spanningen. Via gerichte opleidingen steunt Nederland daarnaast het rehabiliteren
van gevangenen in Mali, Tsjaad en ook Nigeria. Via het Women Peace and Humanitarian
Fund draagt Nederland ook bij aan een verbeterde participatie van vrouwen in (lokale)
vredesinitiatieven en hun economische empowerment.

Naast bovengenoemde voorbeelden, waarop in de reguliere resultatenrapportage uitgebreider
wordt ingegaan, steunt Nederland een aantal noodhulpprogramma’s die specifiek gericht
zijn op de meest fragiele gebieden. In de grensregio tussen Mali en Niger financiert
Nederland bijvoorbeeld samen met Denemarken, Luxemburg en de Europese Commissie een
omvangrijk noodprogramma dat de toegang tot water en sanitaire voorzieningen verbetert.
In het licht van de snel verslechterende humanitaire situatie heeft Nederland in december
2019 tevens een extra bijdrage van 2,5 miljoen euro beschikbaar gesteld aan de Dutch
Relief Alliance (DRA) ter bestrijding van de noden in Burkina Faso.

Nederland zoekt bij de invulling van de bovengenoemde steun zoveel mogelijk aansluiting
bij bestaande en succesvolle initiatieven in de Sahelregio om versnippering van internationale
steun te voorkomen en de impact ervan te vergroten. Het bereiken van schaalgrootte
is cruciaal in het licht van de grote uitdagingen.

Migratie

Nederland draagt financieel bij aan internationale initiatieven die wetgeving tegen
mensenhandel versterken, smokkelnetwerken ontmantelen en daders berechten. Daarnaast
levert Nederland een bijdrage aan reddingsoperaties in de woestijn en opvang en hulpverlening
– waaronder psychosociale hulp – aan irreguliere migranten. Op basis van gezamenlijke
financiering met de Europese Commissie investeert Nederland bovendien in het bevorderen
van jeugdwerkgelegenheid in gebieden waaruit gemigreerd wordt of waar rekrutering
door terreurgroepen dreigt. Ook zijn in 2019 en 2020 extra middelen vrijgemaakt voor
de opvang van het snel toenemende aantal irreguliere migranten dat vanuit Noord-Afrika
naar Niger wordt uitgezet en het ondersteunen van terugkeer naar het land van oorsprong.

Daarnaast blijft Nederland, ook in EU kader, erop aandringen dat de Sahellanden in
Europa irregulier verblijvende onderdanen terugnemen.

Diplomatieke inzet

Via diplomatieke kanalen poogt Nederland de effecten van de hierboven genoemde programmatische
samenwerking te versterken door aan te dringen op noodzakelijke hervormingen in de
sectoren waarin Nederland effectief is. Zo heeft Nederland samen met de speciale vertegenwoordiger
van de EU voor de Sahel, Denemarken en Zweden het politieke en militaire leiderschap
van de G5-Sahel ondersteund om civiel-militaire samenwerking te versterken en relaties
van vertrouwen op te bouwen tussen burgers en veiligheidsactoren, onder andere via
steun aan de organisatie van een jaarlijkse conferentie over dit thema. Op 20 en 21 januari
jl. werd de derde editie van deze conferentie georganiseerd door Burkina Faso als
toenmalig G5-voorzitter. Een tweede diplomatieke prioriteit is het aanpakken van mensenhandel.
Daarom was Nederland tijdens het lidmaatschap van de VN-Veiligheidsraad mede-indiener
van de eerste reeks sancties onder het sanctieregime voor Mali, welke het ook mogelijk
maakt om diegenen die zich bezighouden met mensenhandel en mensensmokkel te sanctioneren.

Intensivering postennet

Ter ondersteuning van de Nederlandse intensivering in de Sahelregio heeft het kabinet
ambassadekantoren geopend in N’Djamena (Tsjaad), Niamey (Niger) en Ouagadougou (Burkina
Faso). De posten in Niamey en Ouagadougou zullen dit jaar nog worden opgeschaald tot
volwaardige ambassades (Kamerstuk 32 734, nr. 39). De post in Abuja wordt versterkt met een ECOWAS-liaison, onder meer vanwege toekomstige
Nederlandse interventies om de verspreiding van instabiliteit vanuit de Sahel naar
de West-Afrikaanse kustlanden te beperken (Kamerstuk 32 734, nr. 39). De bovengenoemde uitbreiding van de capaciteit in de regio maakt ook een verdere
intensivering van de diplomatieke inzet mogelijk op het gebied van mensenrechten,
internationale veiligheid en migratie (amendement van de leden Sjoerdsma en Koopmans
op de begroting van 2020, Kamerstuk 35 300 V, nr. 12).

EU inzet

De Nederlandse inzet in de Sahelregio wordt nadrukkelijk vormgegeven in aansluiting
op het bredere Europese kader. Vanwege de aanzienlijke betrokkenheid en inzet van
Nederland in de Sahel speelt Nederland een actieve rol bij de vormgeving van dit kader
en de inzet van de EU, zowel in Brussel als in de regio.

Veiligheidsinzet

De EU is een belangrijke veiligheidspartner van de regio, met drie trainings- en capaciteitsopbouwmissies
in de veiligheids- en defensiesector; EUCAP Sahel Niger, EUCAP Sahel Mali en de EU-trainingsmissie
(EUTM) in Mali. De EU draagt ook financieel bij aan het versterken van de militaire
capaciteit en verbeterd grensbeheer in de regio, het bouwen van vitale infrastructuur,
het naleven van mensenrechten door veiligheidsactoren en het versterken van de binnenlandse
veiligheid en justitiesector. Zo heeft de EU 100 miljoen euro beschikbaar gesteld
voor de operationalisering van de regionale G5-Sahel troepenmacht die tot doel heeft
de regionale veiligheid te verbeteren en terroristische en criminele groepen te bestrijden.
Deze ondersteuning omvat ook een mensenrechtenraamwerk voor de G5, in samenwerking
met het kantoor van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de mensenrechten
(OHCHR). Tijdens de Raad Buitenlandse Zaken van 17 februari 2020 (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2118) heeft Nederland Hoge Vertegenwoordiger Borrell aangemoedigd om te bezien of EU Battle
Groups in de Sahel kunnen worden ingezet, uiteraard met in achtneming van bestaande
parameters en procedures.

Ontwikkelingssamenwerking

De EU investeert vanuit het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in langetermijninitiatieven
in de G5-Sahellanden, die onder meer gericht zijn op het verbeteren van publieke diensten
(onderwijs en gezondheidszorg), het versterken van de rechtsstaat en (lokaal) bestuur,
private sector ontwikkeling, rurale ontwikkeling, infrastructuur en hernieuwbare energie.
De financiering vanuit het EOF voor deze programma’s bedraagt ongeveer 2,5 miljard
euro voor de periode 2014–2020. Ook vanuit het EU Emergency Trust Fund for Africa
(EUTF) worden (nood)programma’s gefinancierd. Deze zijn onder meer gericht op het
bevorderen van jeugdwerkgelegenheid en het toegankelijk maken van publieke diensten
in de meest fragiele (grens)regio’s. De financiële bijdrage voor de G5-Sahellanden
vanuit het EUTF bedraagt ruim 800 miljoen euro voor de periode 2014–2020.

Migratie

De Europese migratiesamenwerking met de Sahelregio is constructief en heeft zoals
hierboven aangegeven geleid tot concrete resultaten. De aanpak omvat het investeren
in grondoorzaken van irreguliere migratie, mensenhandel en -smokkel, de bescherming
van migranten en het bevorderen van terugkeer en re-integratie. In gezamenlijke financiering
met het EUTF bevordert Nederland werkgelegenheidsinitiatieven in regio’s waar irreguliere
migranten vandaan komen en terugkeren. Nederlandse ontwikkelingsorganisaties voeren
deze programma’s uit in samenwerking met lokale en internationale partners.

In reactie op het toegenomen belang van de Westelijke Mediterrane route zijn Nederland,
Frankrijk, Spanje en het EUTF in gesprek om Mali te ondersteunen bij de aanpak van
smokkelnetwerken en het opsporen van mensenhandelaren.

Diplomatieke inzet

De snel verslechterende veiligheidssituatie in de Sahel dreigt in toenemende mate
over te slaan naar buurlanden waarmee ook de mogelijke impact op Europese belangen
steeds groter wordt. De voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel, heeft dan
ook het voortouw genomen in de organisatie van de EU-G5-Saheltop op 26 maart a.s.
De top biedt gelegenheid om de politieke dialoog met de G5-Sahellanden te verdiepen.

Tijdens deze top zal ook de recent door Frankrijk en de G5-Sahellanden opgezette internationale
Coalitie voor de Sahel worden gepresenteerd. Deze coalitie biedt een raamwerk om de
internationale steun voor en de behoeften vanuit de regio, zowel op het gebied van
veiligheid als ontwikkeling, beter op elkaar af te stemmen. De EU zal bij de verdere
uitwerking van de Coalitie een belangrijke coördinerende rol op zich nemen. Nederland
neemt actief deel aan deze internationale coalitie om de bilaterale intensivering
in goede coördinatie en afstemming met internationale partners vorm te geven.

Tijdens de EU-G5-Saheltop zal Nederland onder meer het belang van een geïntegreerde
aanpak met zowel aandacht voor uitdagingen op de langere termijn – zoals demografische
trends, armoede, de impact van klimaatverandering, de aanpak van straffeloosheid en
het herstel van legitiem staatsgezag in de rurale gebieden – als ook urgente interventies
in de meest fragiele regio’s benadrukken. Daarnaast zal Nederland het belang onderstrepen
om de ingeslagen weg naar verdere coherentie van de Europese inzet door te zetten.
Tevens benadrukt Nederland het belang van een proactieve preventieve Europese inzet
gericht op het beperken van de verspreiding van instabiliteit vanuit de Sahel naar
buurlanden. Het kabinet zal tijdens de EU-Sahel top ook oproepen om de samenwerking
met buurlanden van Mali te intensiveren ten behoeve van de implementatie van het huidige
VN-sanctieregime Mali.

Momenteel werken de Hoge Vertegenwoordiger en de Europese Commissie aan een herziening
van de Sahelstrategie uit 2011. De strategie zal nog dit jaar door de Raad Buitenlandse
Zaken worden aangenomen. Nederland levert de komende maanden een actieve bijdrage
aan deze herziening.

Ten slotte hecht Nederland aan Europese samenwerking met Afrikaanse instituties. Het
kabinet waardeert de inspanningen van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor het
Buitenlands- en Veiligheidsbeleid om de politieke relaties met de Afrikaanse Unie,
die momenteel de inzet van een eigen troepenmacht in de Sahel onderzoekt, en met de
Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (ECOWAS) dat een regionaal actieplan
ter versterking van de strijd tegen terrorisme presenteerde, te intensiveren.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag