Brief regering : Aanpak problemen Belastingdienst, Douane en Toeslagen

Nr. 607 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 februari 2020

De Belastingdienst is samen met andere uitvoeringsorganisaties een belangrijk gezicht
van de overheid voor burgers en bedrijven. Lange tijd was de Belastingdienst succesvol
in het vervullen van zijn taken. Dit heeft er mede toe geleid dat er veel nieuwe taken
bij zijn gekomen en dat de complexiteit daarmee is toegenomen. Helaas gaan er de laatste
jaren herhaaldelijk zaken mis. Bij de Belastingdienst zijn veel medewerkers vertrokken,
zijn achterstanden in de dienstverlening ontstaan en staan verouderde ICT-systemen
onder druk. Het gevolg is dat burgers en bedrijven niet meer centraal staan waardoor
er ook goedwillende mensen het slachtoffer zijn geworden van tekortkomingen bij de
Belastingdienst. Een voorbeeld hiervan zijn de tekortkomingen in de Toeslagenwetgeving,
in combinatie met de institutionele vooringenomenheid bij de uitvoering van onder
meer het fraudebeleid. Dit leidt in de maatschappij tot terechte kritiek.

Dit alles raakt aan het zo belangrijke vertrouwen in de Belastingdienst. Begrijpelijk,
want in het kinderopvangtoeslagendossier stond de dienst meer tegenover dan naast
de burger. Herbezinning op de werkwijze, structuur en cultuur van de Belastingdienst
is dan ook hard nodig. Het kabinet heeft uw Kamer daarom op 11 januari jl.1 laten weten dat het de politieke sturing op de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane
versterkt, met de benoeming van twee Staatssecretarissen (een Staatssecretaris Fiscaliteit
en Belastingdienst en een Staatssecretaris Toeslagen en Douane). Daarnaast wordt ook
de ambtelijke aansturing van de Belastingdienst versterkt, om deze problemen adequaat
te kunnen aanpakken. Als eerste stap zijn twee interim-directeuren-generaal aangesteld
voor de Belastingdienst en voor Toeslagen. Voor de Douane is een waarnemend directeur-generaal
benoemd. Het is ons streven voor de zomer de definitieve benoemingen te doen.

In deze brief beschrijven wij, mede namens de Minister van Financiën, hoe wij de vervolgstappen
bij de Belastingdienst, de Douane en Toeslagen voor ons zien, gericht op een beter
en menselijker functioneren. Mens en medewerker staan centraal in deze aanpak.

1. Doelen en ambities

In de brief van de Minister van Financiën van 11 januari jl. over het versterken van
de besturing van de Belastingdienst is gemarkeerd dat de Belastingdienst een zeer
grote organisatie is met zeer uiteenlopende doelen en een divers takenpakket. De missie
van de Belastingdienst is rechtvaardige belastingheffing. Toeslagen verleent financiële
steun voor mensen met veelal lagere inkomens voor belangrijke voorzieningen als wonen,
zorg en kinderopvang. De Douane borgt de veiligheid van het goederenverkeer over de
EU-buitengrens en heft en int de binnenlandse accijnzen en verbruiksbelastingen. De
benodigde competenties verschillen uiteraard ook per doelstelling en taak. Dat vraagt
per onderdeel een andere aanpak.

Bovendien zijn de opgaven voor elk van de onderdelen groot. De Belastingdienst staat
voor de taak om de ICT en informatiehuishouding op orde te krijgen. Zolang dit niet
op orde is, is het ingewikkelder om enerzijds de werkzaamheden zonder verstoringen
uit te voeren en anderzijds ook invulling te geven aan nieuwe opdrachten vanuit de
samenleving. Bij Toeslagen is het herstel van vertrouwen rondom met name de kinderopvangtoeslag
een buitengewone opgave. Bij Douane staat de Brexit voor de deur.

Het kabinet heeft geconstateerd dat de span of control van het management te groot was. In de afgelopen jaren zijn door onze voorgangers
al belangrijke stappen gezet, maar we moeten constateren dat aanpassing van de huidige
politieke en ambtelijke aansturing nodig is om de noodzakelijke verandering te bereiken.
Dat willen we professioneel en zorgvuldig doen. Daarom zullen we de aansturing versterken
en waar nodig de Belastingdienst, Toeslagen en Douane ontvlechten. Zoals de Minister
van Financiën in het debat van 21 januari jl. heeft aangegeven gaan wij alleen ontvlechten
waar dat zinvol is.

Zo krijgen de organisatieonderdelen op korte termijn de bestuurlijke aandacht en focus
die past bij de omvang en het belang van hun taak en worden onnodige reorganisaties
vermeden, zodat burgers en bedrijven kunnen rekenen op zorgvuldigheid, betrouwbaarheid
en vooral goede dienstverlening.

Doen wat werkt

Bij het ontvlechten gaan we stapsgewijs en zorgvuldig te werk. De Belastingdienst,
Toeslagen en Douane hebben ieder een eigen grote opgave en organisatie. Tegelijkertijd
blijven er ook zaken die beter gezamenlijk georganiseerd kunnen blijven. Zo maken
de Belastingdienst en Toeslagen gebruik van dezelfde (inkomens-)gegevens. Voor de
terreinen waar het voor de kwaliteit van dienstverlening beter is om samen te werken,
zal dat het uitgangspunt blijven. Daarbij besteden we ook aandacht aan de haalbaarheid
en risico’s, conform de oproep van uw Kamer in de motie van het lid Bruijns c.s.2. Uw Kamer heeft daar terecht aandacht voor gevraagd. We zullen dan ook nadrukkelijk
aandacht besteden aan de vraag hoe voorgestelde wijzigingen daadwerkelijk bijdragen
aan het oplossen van de uitdagingen van de drie onderdelen. We nemen de ontvlechting
ter hand met als motto: «doen wat werkt». Tevens zullen de veranderingen plaatsvinden
in nauw overleg met medewerkers, medezeggenschap en de vakbonden, zoals aan de heer
Omtzigt is toegezegd en waartoe wij zijn opgeroepen door de motie van het lid Leijten
c.s.3. Daarvoor zijn al eerste gesprekken gevoerd met de bonden en medezeggenschap. Het
is onze ambitie om voor de zomer een plan van aanpak voor de ontvlechting aan uw Kamer
aan te bieden, zoals gevraagd door mevrouw Lodders.

Belastingdienst

De komende periode willen we de eerste stappen zetten naar een Belastingdienst die
betrouwbaar, benaderbaar en behulpzaam is. De Belastingdienst moet voorspelbaar zijn
en geruisloos aanwezig in de levens van de belastingbetalers, als een geoliede machine
met een menselijk gezicht die het geld int dat nodig is voor al die belangrijke collectieve
voorzieningen zoals scholen, wegen en veiligheid. We streven naar een Belastingdienst
die zich flexibel opstelt en meedenkt, maar die ook handhaaft als burgers en bedrijven
hun verplichtingen doelbewust niet nakomen. De Belastingdienst bevordert de naleving
en pakt fraude aan, maar dat mag nooit ten koste gaan van goedwillende burgers. We
willen een Belastingdienst die begrijpelijk en helder communiceert, zodat mensen weten
waar ze aan toe zijn. We zijn duidelijk in welke keuzes we maken, en we maken ook
inzichtelijk waarom we die keuzes maken. We willen werken aan een moderne en innovatieve
Belastingdienst, die vooroploopt en internationaal als voorbeeld dient – zoals er
nu al wereldwijd gekeken wordt naar de vooraf ingevulde aangifte bij de inkomstenbelasting.
We begrijpen dat dit een ambitieus toekomstbeeld is dat binnen een complexe organisatie
als de Belastingdienst tijd en zorgvuldige stappen vraagt. Maar we vinden het van
groot belang om aan te geven welke ontwikkeling we voor ons zien, zodat we daar samen
aan kunnen werken. Verder in deze brief treft u een uitgebreidere schets aan van de
aanpak voor de Belastingdienst met stevige aandacht voor cultuur, dienstverlening,
ICT en managementinformatie. Deze aanpak is nodig om weer een wendbare organisatie
te worden, waar meer ruimte is voor nieuwe beleidsinitiatieven en innovatie. Zo zullen
wij in maart de ambtelijke «bouwstenen voor een beter belastingstelsel» aanbieden
aan uw Kamer. Deze zouden gebruikt kunnen worden voor toekomstige beleidsinitiatieven
waarvoor een wendbare Belastingdienst nodig is.

Douane

De Douane staat de komende jaren voor diverse uitdagingen. Brexit is er daar één van.
Wat de uitkomst van de onderhandelingen over een handelsovereenkomst tussen het Verenigd
Koninkrijk en de Europese Unie ook zal zijn, er gaan douaneformaliteiten gelden. De
Douane heeft zich in de afgelopen jaren zo goed mogelijk voorbereid, maar dat neemt
niet weg dat het een uitdaging zal zijn om de negatieve gevolgen voor het bedrijfsleven
zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast heeft de Douane een aandeel in de rijksbrede
inspanningen in de aanpak van ondermijning. Verder heeft de organisatie te maken met
een sterke groei van het aantal aangiften, door toename van de wereldhandel in de
afgelopen jaren en de e-commerce. Dat stelt eisen aan de handhaving en de ICT van
de Douane. Daarbij heeft de Douane in de komende jaren te maken met een grote uitstroom
van de medewerkers, onder andere in verband met pensionering, waardoor we veel aandacht
moeten besteden aan het werven, selecteren, opleiden en begeleiden van nieuwe medewerkers.
Ten slotte vraagt het beschermen van de organisatie en haar medewerkers tegen mogelijke
integriteitsschendingen de voortdurende aandacht van de Douane.

FIOD

De taken van de FIOD vloeien voort uit de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten
en daarbij heeft de FIOD een belangrijke opgave waar het gaat om de financiële veiligheid
van Nederland. Zo’n 40% van de capaciteit van de FIOD wordt fiscaal, inclusief douane,
ingezet, de overige 60% wordt in belangrijke mate ingezet voor bestrijding witwassen,
corruptie, cyberfraude en faillissementsfraude. De FIOD heeft een belangrijke opgave
bij de uitvoering van het nationale plan tegen witwassen van het kabinet. Er zijn
daarvoor extra middelen beschikbaar gesteld en er wordt sterk ingezet op publiek private
samenwerking met de banken.

Toeslagen

Toeslagen heeft de opgave om jaarlijks voor meer dan vijf miljoen huishoudens meer
dan zeven miljoen toeslagen rechtmatig, tijdig en juist toe te kennen en uit te keren.
De afgelopen tijd is heel helder geworden dat er grote problemen zijn ontstaan bij
de toeslagen voor de kinderopvang. Hierdoor zijn veel ouders getroffen. Diverse onderzoeken
hebben aangetoond dat er sprake is van een combinatie van:

– een harde regelgeving met een sterk «alles of niets» karakter waardoor vele ouders
in de problemen zijn gebracht,

– een grote maatschappelijke en politieke druk om fraude te bestrijden,

– het niet hanteren van de menselijke maat in de uitvoering en institutionele vooringenomenheid
bij onder meer de aanpak van fraudebestrijding.

De komende periode staat in het teken van het herstellen van het geschonden vertrouwen
van de burger. Hiervoor is een aanpak langs drie lijnen noodzakelijk.

In de eerste plaats gaat het om het compenseren van de getroffen ouders bij de kinderopvangtoeslag.
Daarvoor is het advies van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen van groot belang.
Tijdens de procedurevergadering van 19 februari jl. heeft uw Kamer verzocht om geïnformeerd
te worden over het tijdpad van de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie
Uitvoering Toeslagen. De Adviescommissie Uitvoering Toeslagen heeft laten weten dat
zij ernaar streeft om haar eindrapport op 12 maart te publiceren. Zo spoedig mogelijk
na het advies ontvangt uw Kamer de kabinetsreactie. Wij zullen daarin ook een reactie
geven op de voor dit onderwerp openstaande moties en toezeggingen. Vervolgens wordt
de uitvoering van het herstelbeleid voortvarend ter handgenomen.

In de tweede plaats is het van groot belang dat in de lopende uitvoering van de toeslagenregelingen
geen nieuwe problemen ontstaan en dat achterstanden worden weggewerkt. Daartoe leveren
we in april een plan van aanpak op. Daarnaast werken we aan een structurele verbetering
van de dienstverlening en bereikbaarheid. Naast digitale dienstverlening moet ook
persoonlijk contact mogelijk worden. Daardoor kan de dienst mensgerichte aandacht
geven en bij complexe vragen alle relevante feiten en omstandigheden wegen en – zo
mogelijk – in aanmerking nemen. Zo zetten we de mens weer centraal in plaats van het
dossier. Voor deze mensgerichte manier van werken is het van belang om met voldoende
medewerkers met de juiste kwaliteit het werk te kunnen uitvoeren.

Zij vormen het aanspreekpunt van toeslagen en kunnen door goede dienstverlening bouwen
aan het vertrouwen. Daarnaast zal de ICT vernieuwd en verbeterd moeten worden. Om
beter inzicht te krijgen en gericht te kunnen sturen wordt de managementinformatie
verbeterd en het risicomanagement geïntensiveerd. Het verbeterplan wordt voor de zomer
opgeleverd. We starten dan ook met de implementatie.

In de derde plaats willen we de juiste lessen trekken uit de toeslagenaffaire. De
problematiek rondom de kinderopvangtoeslag laat zien dat het noodzakelijk is om fundamenteler
naar het stelsel te kijken. Om nu al maatwerk bij complexe situaties mogelijk te maken
en nieuwe problemen te voorkomen zal het beleid op onderdelen worden aangepast en
waar mogelijk direct worden doorgevoerd. Verder wordt waar nodig wetgeving in lijn
met de motie van het lid Lodders c.s.4 voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren om te bewegen naar een
beter en menselijker systeem. Hierover zijn wij in gesprek met onze collega-bewindspersonen
die de beleidsmatige verantwoordelijkheid dragen voor verschillende toeslagen. Hier
worden ook lopende trajecten zoals maatwerk in dienstverlening, het verbetertraject
kinderopvangtoeslag en het IBO Toeslagen in meegenomen. Het streven is om te komen
tot een nieuw stelsel met oog voor de mensen. Uw Kamer ontvangt naar verwachting eind
maart een kabinetsreactie op het IBO Toeslagen. Daarin zal ook de route worden geschetst
om te komen tot een nieuw stelsel. In de daaropvolgende maanden zal successievelijk
op de domeinen kinderopvang, wonen en zorg nadere planvorming plaatsvinden. Een kernpunt
daarbij is het verzoek van de motie van de leden Bruins en Van Weyenberg5 om varianten te onderzoeken ter vervanging van het huidige stelsel zodat we naar
een beter en menselijker systeem kunnen komen. Onze ambitie op het terrein van toeslagen
is hoog, conform de oproep uit de motie. Onze eerste stappen voor aanpassing van het
stelsel zullen we meenemen in de kabinetsreactie op de Adviescommissie Uitvoering
Toeslagen. In de kabinetsreactie op het Interdepartementale Beleidsonderzoek naar
toeslagen zullen we benoemen welke maatregelen dit kabinet nog wil gaan nemen en waar
nog nader onderzoek nodig is zodat een volgend kabinet verdere stappen kan zetten
naar een aangepast stelsel.

Om voor alle getroffen ouders een zorgvuldig en snel herstel mogelijk te maken is
naast de huidige uitvoeringsorganisatie Toeslagen een aparte crisisorganisatie met
ingang van 24 februari jl. van start gegaan. Deze crisisorganisatie richt zich op
het recht doen aan de getroffen ouders en doet dat op basis van een zorgvuldige communicatie
en dienstverlening richting de ouders.

De crisisorganisatie heeft de volgende taken:

– het opstellen van uitvoeringsregelingen en beleid om te komen tot de compensatie of
financiële vergoedingen aan ouders (op basis van het advies van de Adviescommissie
Uitvoering Toeslagen en de kabinetsreactie daarop);

– het informeren van de ouders via bijeenkomsten en persoonlijke dienstverlening op
een open en transparante wijze;

– het inrichten van een mensgericht loket (digitaal, telefonisch en fysiek) waar ouders
zich kunnen melden en terecht kunnen met hun vragen;

– het zo snel mogelijk vaststellen en op de juiste manier uitkeren van de compensatie
of financiële vergoedingen;

– het bevorderen van ondersteuning van ouders bij een mogelijke samenloop van problemen,
bijvoorbeeld ten aanzien van de schuldsanering.

Bij de uitvoering van haar taak zal de crisisorganisatie zich laten adviseren door
een vertegenwoordiging van de ouders en andere betrokkenen. Uiteraard wordt de uitvoering
van de compensatie afgestemd met het Ministerie van SZW. De gedetailleerde opzet van
de crisisorganisatie is afhankelijk van het advies van de Adviescommissie Uitvoering
Toeslagen. In de kabinetsreactie op dat advies wordt uw Kamer geïnformeerd over de
voortgang.

Samen met de medewerkers

Al deze veranderingen zijn alleen mogelijk als we het samen met de medewerkers van
de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane doen – professionals die met het hoofd
én het hart werken en die aan de bel trekken als een wet uitwerkt op een manier die
niet wenselijk is. Hun signalen dienen door de beleidsdepartementen en waar nodig
het parlement snel te worden opgepakt. We voeren daarover ook nauw overleg met de
medezeggenschap en de vakbonden. De veranderingen vragen binnen de diensten om een
open cultuur, waar kritiek mogelijk is en de antenne voor signalen van de buitenwereld
scherp afgesteld staat. Het is nodig dat we de afstand tussen de top en de werkvloer
verkleinen, zodat geluiden van de werkvloer gehoord en opgepikt worden. Medewerkers
moeten de ruimte krijgen om hun vak uit te oefenen. Hun kennis, expertise en ervaringen
zijn van groot belang bij de cruciale, maar ingewikkelde veranderingen die nu op stapel
staan. Hierna beschrijven wij hoe wij deze randvoorwaarden willen creëren.

Op deze manier wil de Belastingdienst bereiken dat burgers en bedrijven kunnen vertrouwen
op onze diensten en dat de medewerkers met trots werken voor de Belastingdienst, Toeslagen
en de Douane.

2. Mens en medewerker centraal

a. Verbeteren van de dienstverlening aan burgers en bedrijven

De Belastingdienst, Toeslagen en de Douane moeten open en bereikbare organisaties
zijn. Dat vraagt een fundamentele verandering van de dienstverlening en de interactie
tussen de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane en burgers, ondernemers en hun intermediairs.
Daarbij is allereerst van belang dat burgers en bedrijven juist behandeld worden en
tijdig van informatie worden voorzien. Dat kan per papieren brief, digitaal bericht
of telefonisch, de website, de portalen en andere communicatiekanalen. Door het in
één keer goed te doen, is vervolgcontact vaak niet nodig.

Tegelijkertijd moet het altijd mogelijk zijn om de Belastingtelefoon te bellen. Burgers
en bedrijven die dat doen, moeten vervolgens dan goed geholpen worden. Zie in dit
kader ook de antwoorden op de Kamervragen van het lid Lodders die bij deze brief zijn
gevoegd. Burgers en bedrijven verwachten onder andere snelle, nauwkeurige en foutloze
processen, dienstverlening op maat en zo min mogelijk onzekerheid. In de praktijk
lukt het nu vaak niet goed om aan te sluiten bij de vaardigheden en belevingswereld
van burgers en om – waar nodig – binnen de geldende wet- en regelgeving maatwerk te
verlenen. Daarom winnen we extern advies in om de dienstverlening te verbeteren.6 De onderzoekers zullen de vraag beantwoorden welke concrete maatregelen we bij de
Belastingdienst, Douane en Toeslagen kunnen treffen om eerder en beter tot voor burgers
en bedrijven merkbare verbeteringen van de dienstverlening te komen, waarbij ook oog
is voor de menselijke maat. In het onderzoek zal ook aandacht worden besteed aan het
communiceren met moderne middelen, aan mogelijke belemmeringen bij het doorvoeren
van verbeteringen, aan de mogelijkheden om dienstverlenings- en toezichtsprocessen
beter te organiseren en aan het verder ontwikkelen van de dienstverlening op de langere
termijn. Het gaat hierbij niet alleen om de directe contacten met de burgers of bedrijven,
maar verbetering van de processen binnen de dienst waardoor de kwaliteit van de dienstverlening
toeneemt. Daarbij wordt ook onderzocht hoe de dienstverlening van de Belastingdienst
beter kan aansluiten bij het zogenaamde doenvermogen van burgers.

Bij Toeslagen heeft de dienstverlening de afgelopen jaren op sommige punten ernstig
tekortgeschoten. Daarom werken we zoals aangegeven specifiek voor deze organisatie
aan een plan dat de dienstverlening versterkt, vereenvoudigt en de ruimte geeft om
met meer menselijke aandacht de toeslagvragers van dienst te zijn.

De Douane heeft door middel van het Overleg Douane-Bedrijfsleven en vergelijkbare
afstemmingsfora een nauwe band met het bedrijfsleven. Hiermee is er een intensieve
dialoog met oog voor de belangen en opgave voor overheid en bedrijfsleven. Ook is
vorig jaar de Douanetelefoon ontvlochten van de Belastingtelefoon en ingebed binnen
de (expertise van de) Douaneorganisatie, met als doel een betere informatievoorziening
te bieden aan burgers en bedrijfsleven in het bijzonder. In het kader van de voorbereiding
van de Brexit zullen wij blijven werken aan verbetering van de dienstverlening.

b. Naar de gewenste cultuur

De Belastingdienst, Toeslagen en Douane van de toekomst stellen de burgers en bedrijven
centraal. Dat staat voor ons voorop. De uitdaging is om dat te verenigen met de enorme
taak van de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane.

De leiderschaps- en cultuuraanpak

In de veranderaanpak van de Belastingdienst lag aanvankelijk de focus op structuurwijzigingen.
Maar dat is niet voldoende. De vernieuwing vraagt ook om veranderingen in het leiderschap
en in de cultuur van de organisatie, die niet vrijblijvend zijn. Voor een deel is
de opgave voor de Belastingdienst, Toeslagen en Douane gelijk: we streven naar een
dienstverlenende en open dienst die handelt met oog voor de menselijke maat en die
betrouwbaar is. Dat vraagt van alle medewerkers in de organisatie gelijke kernwaarden
van verantwoordelijkheid, geloofwaardigheid en zorgvuldigheid, zowel binnen de organisatie
als in de communicatie met burgers en bedrijven. Ook moet er binnen de gehele organisatie
sprake zijn van een open en veilige cultuur, waar dilemma’s worden besproken en er
continue reflectie is op wat beter kan.

Zoals aan uw Kamer toegezegd worden personeelsraadspersonen benoemd die met ingang
van 1 maart 2020 gedurende één jaar aan de slag gaan. Inmiddels zijn hiervoor twee
kandidaten gevonden. De heer A.M. Hol en mevrouw H.A.G. Splinter-Van Kan zijn bereid
deze rol op zich te nemen. U ontvangt op korte termijn het instellingsbesluit voor
deze personeelsraadspersonen.

Om koers te zetten richting de beoogde cultuur is de Belastingdienst sinds het voorjaar
van 2019 aan de slag met de leiderschaps- en cultuuraanpak.

De Belastingdienst, Douane en Toeslagen geven de centrale aanpak een invulling die
past bij de eigen taak en context. Omdat cultuur gaat over de keuzes en het gedrag
in het dagelijkse werk worden medewerkers en leidinggevenden actief betrokken. Binnen
hun teams voeren zij het gesprek over waar we trots op zijn, waarmee we zouden moeten
stoppen en wat we juist morgen moeten starten. Door medewerkers mee te laten praten
over het huidige en gewenste gedrag geven we hen een grote stem in de verandering.
Het externe cultuuronderzoek van Deloitte geeft, samen met bijvoorbeeld het medewerkersonderzoek
en de observaties van de externe klankbordgroep, verdere invulling aan het programma.
Het instellingbesluit van de externe klankbordgroep is als bijlage bij deze brief
toegevoegd7. Voor de zomer zal zullen wij uw Kamer informeren over de vervolgaanpak van dit cultuuronderzoek.

Wel zijn er binnen de organisatie grote verschillen in bijvoorbeeld de taak, context
en uitdagingen waar we voor staan. Daarom is het belangrijk dat de centrale leiderschaps-
en cultuuraanpak binnen elk onderdeel van de Belastingdienst, en binnen Douane en
Toeslagen, een eigen invulling krijgt die daarbij aansluit. Daarin hebben de Douane
en Toeslagen te maken met een meer specifieke opgave.

De specifieke opgave van Toeslagen

In de afgelopen maanden is heel helder geworden dat er bij de uitvoering van de toeslagen
door de Belastingdienst veel mis is gegaan. De impact daarvan op burgers is enorm:
het onterecht stopzetten van toeslagen, en ook de manier waarop met ouders is omgegaan
tonen de institutionele vooringenomenheid en het gebrek aan menselijke maat. Dit betreft
niet alleen de uiteindelijke besluitvorming richting de ouders, maar ook de wijze
waarop er met hen is omgegaan door de verschillende afdelingen binnen de Belastingdienst.

Het is voor zowel de betrokken ouders als voor de medewerkers van Toeslagen en de
betrokken onderdelen van de Belastingdienst van belang om helder te krijgen wat er
is misgegaan. Voor de ouders om hen te kunnen uitleggen hoe zij in de problemen met
de Belastingdienst zijn geraakt. Voor de medewerkers omdat de situatie velen van hen
ook heeft geraakt. Zij herkennen zich niet meer in «hun» Belastingdienst.

Wij vinden het daarom noodzakelijk dat alle medewerkers van de Belastingdienst die
betrokken zijn of zijn geweest bij Toeslagen en specifiek met de problemen met de
kinderopvangtoeslag intensief en gestructureerd met elkaar en met een vertegenwoordiging
van ouders in gesprek gaan over de concrete ervaringen van ouders en hun vertegenwoordigers,
de conclusies van de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer en de bevindingen
van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen. Die gesprekken moeten in een veilige
setting plaatsvinden en professioneel worden begeleid. Die gesprekken zullen onder
meer een antwoord moeten geven op de vraag hoe en waar het uitvoeringsbeleid zich
zo tegen vele ouders heeft gekeerd. Wat is er gebeurd en hoe heeft dat kunnen gebeuren?
Daarbij kijken we zowel naar de invloed van wetgeving en beleid als naar de invloed
van keuzes in de uitvoering. Zo zal er bijvoorbeeld antwoord moeten worden gegeven
op de vraag waarom bepaalde ouders onterecht als fraudeur werden aangemerkt en zal
moeten worden vastgesteld of er documenten zijn verdwenen zoals door ouders vele ouders
wordt gesteld.

We moeten ervoor zorgen dat we een open en eerlijke discussie kunnen voeren waaruit
we de ook juiste conclusies voor de toekomst kunnen trekken. Daarvoor moeten waarborgen
in dit traject worden ingebouwd. Deze gesprekken zullen op korte termijn moeten starten
en binnen een termijn van twee maanden worden afgerond, om vervolgens op basis hiervan
lessen te trekken om een nieuwe start te kunnen maken. Over de concrete opzet van
dit traject wordt uw Kamer nader geïnformeerd in onze reactie op het rapport van de
Adviescommissie Uitvoering Toeslagen. Ondertussen wordt zoals toegezegd door de Minister
een second opinion verricht op de informatie over de CAF-zaak. Dat onderzoek zal binnen
twee maanden moeten zijn afgerond.

De specifieke opgave van de Douane

De Douane is een trotse organisatie. Er werken naar verhouding veel medewerkers met
veel dienstjaren en ruime ervaring. Voor de Brexit heeft de Douane na jaren van beperkte
werving, een grote groep medewerkers aangenomen. Het gaat daarbij om nieuwe en deels
jonge medewerkers, hetgeen de Douane voor de uitdaging stelt om de verschillende generaties
met elkaar te laten samenwerken. Daarbij is overdracht van vakmanschap een prioriteit,
vanwege de eerdergenoemde uitstroom.

Ook zorgt de omgeving waarin Douane zich begeeft ervoor dat er hoge eisen aan integriteit
worden gesteld. Daarom is het dus belangrijk om het gesprek aan te gaan over moeilijke
situaties en elkaar te helpen. Daartoe heeft de Douane een geheel van samenhangende
en elkaar aanvullende maatregelen ingevoerd. Dit beleid is, naast het creëren van
bewustwording bij de medewerkers, ook gericht op beschermende maatregelen, zoals autorisaties
in geautomatiseerde systemen, toegang tot en beveiliging van locaties, functiescheiding
en screening. En dat blijven we aanscherpen waar het beter moet of beter kan. Zo werken
we bijvoorbeeld aan de maatregelen voor versterking van de screening zoals genoemd
in de brief die op 22 augustus 2019 aan uw Kamer is gezonden. In de eerste helft van
2020 wordt hier een eerste beoordeling van opgemaakt. Ook zal dan worden bezien of
er aanleiding is de screening verder te versterken. Hierbij zullen tevens de mogelijkheden
en wenselijkheid van continue screening aan de orde komen.

3. Aanpak aansturing

De aansluiting tussen beleid en uitvoering is nu niet altijd toereikend. Signalen
over de uitwerking van beleid komen onvoldoende gestructureerd bij de politiek en
opdrachtgevende ministeries terecht. Dat is helaas duidelijk gebleken bij de kinderopvangtoeslag
(de CAF-11-casus). Ook bij de schenk- en erfbelasting kwamen signalen over vertraging
pas te laat naar boven. En bij bezwaar en beroep kunnen we bijvoorbeeld ook nog meer
voordeel behalen met de ervaringen in de uitvoering.

We gaan de aansluiting tussen beleid en uitvoering daarom verbeteren. Dat geldt in
de eerste plaats tussen de Belastingdienst en de opdrachtgevende ministeries. Voor
belastingzaken is dat met het DG Fiscale Zaken (DGFZ) van Financiën. Voor de toeslagen
is dat met de Ministeries van SZW, BZK, VWS en ook met het DGFZ. Voor de Douane zijn
er naast het DGFZ nog zeven andere opdrachtgevende departementen waarmee een intensieve
interactie nodig is.

Voorts moet er binnen de uitvoering ruimte zijn om knelpunten te benoemen en waar
mogelijk zelf aan te pakken. Tot slot moeten de signalen en ervaringen op politiek
niveau gewogen kunnen worden. We gaan de bestaande instrumenten om beleid te monitoren
en evalueren beter gebruiken, om de (onbedoelde neven) effecten van beleid – ook in
onderlinge samenhang – beter in beeld te kunnen brengen. Over dergelijke neveneffecten
en hoe we daarmee omgaan, zullen we uw Kamer ook informeren via de reguliere voortgangsrapportages
van Belastingdienst, Toeslagen en Douane.

De samenwerking tussen beleid en uitvoering concentreert zich nu nog te vaak op het
gezamenlijk vormgeven van nieuw beleid. Daarin zijn de afgelopen jaren verbeteringen
aangebracht, bijvoorbeeld door de rol van uitvoeringstoetsen bij nieuw beleid. Beleidsvoornemens
moeten nog wel meer in samenhang worden bezien. Niet alles kan tegelijk. Dat is de
afgelopen jaren steeds duidelijker geworden. Een meerjarige aanpak is nodig, waarin
zaken die het meest urgent zijn, ook als eerste worden aangepakt. Hier ligt een gemeenschappelijke
opgave voor de Belastingdienst, Toeslagen, Douane, de beleidsdepartementen en de politiek
om keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Voor zowel de Douane, Belastingdienst
als Toeslagen nemen wij daarom het initiatief om een meerjarige gezamenlijke agenda
te maken van beleid en uitvoering.

In het verlengde daarvan gaan wij strenger toezien op het toevoegen van taken die
niet tot de kerntaak van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane horen. Het rapport
«Back to basics» over alternatieve uitvoerders dat recent aan uw Kamer is gestuurd
doet hier relevante aanbevelingen voor8. Het geeft aanleiding om kritisch te kijken naar het toevoegen van nieuwe taken aan
de Belastingdienst, Douane of Toeslagen.

a. ICT

De IV-organisatie van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane heeft te maken met complexe
en verouderde ICT-systemen. In de Kamerbrief van 28 mei 2019 (Kamerstuk 31 066, nr. 485) heeft de vorige Staatssecretaris de problematiek uitgebreid geschetst en aangekondigd
externe partijen naar de IV-organisatie en het IV-portfolioproces van de Belastingdienst
te laten kijken. Op 17 januari heeft de Minister van Financiën uw Kamer een brief
gestuurd9, met daarin de belangrijkste uitkomsten van deze externe onderzoeken zoals uitgevoerd
door EY en KPMG. Aanbevelingen van EY richten zich op het verbeteren van sturing en
de kwaliteit van de managementinformatie, de resultaatgerichtheid en het verbeteren
van de procesbeheersing. KPMG concludeert dat het in het IV-portfolioproces ontbreekt
aan meerjarige, integrale planningen en dat er beperkte prioritering plaatsvindt op
basis van financiële, kwalitatieve en kwantitatieve wegingscriteria. Er ligt een sterke
focus op de planning van het portfolio en er is weinig aandacht aan het sturen op
daadwerkelijke realisatie. Beide partijen concluderen dat de geschiktheid van de brongegevens
die ten grondslag liggen aan het IV-portfolio beperkt is. De partijen constateren
dat er weliswaar belangrijke stappen zijn gezet, maar dat er nog een lange weg te
gaan is. In haar conceptadvies over de modernisering IV-landschap (MIV) dat wij recent
ontvingen, trekt Bureau ICT Toetsing (BIT) een soortgelijke conclusie en onderstreept
daarmee de urgentie.

De zeer bruikbare aanbevelingen van EY, KPMG en BIT worden verwerkt in een integrale
aanpak IV voor de Belastingdienst waarover wij uw Kamer voor de zomer informeren.
Deze aanpak moet een meerjarig beeld (van drie tot vijf jaar) geven over de IV-organisatie
waarin duidelijk wordt beschreven hoe de Belastingdienst de uitdagingen op dit gebied
gaat aanpakken. Dit vergt dat de sturing op IV wordt versterkt en het IV-landschap
verder wordt vereenvoudigd. Hierbij geven wij prioriteit aan de continuïteit en stabiliteit
van de dienst. Dit kunnen de Belastingdienst, Toeslagen en Douane niet alleen. De
veranderingen bij de Belastingdienst hebben ook gevolgen voor de opdrachtgevende departementen,
onder meer Financiën, SZW, VWS en BZK. Nadere afstemming tussen de opdrachtgevers
en met de Belastingdienst hierover is noodzakelijk.

Casussen IV-probleem: E-commerce en betalingsprobleem

Wij hebben geconstateerd dat als gevolg van bovengenoemde ICT-problematiek twee beleidsopdrachten
mogelijk niet tijdig gerealiseerd kunnen worden. Voor beide onderwerpen geldt dat
oplossingen momenteel worden uitgewerkt. Wij vinden het echter van belang om uw Kamer
hierover al op dit moment te informeren.

Ten eerste betreft dit de btw-richtlijnen over elektronische handel (het e-commercepakket).
Deze richtlijnen moeten op 1 januari 2021 zijn geïmplementeerd. De Belastingdienst
onderzoekt op welke manier en per welke datum welke maatregelen toch kunnen worden
geïmplementeerd. De Europese Commissie zal bij dit onderzoek worden betrokken. Het
is nog onzeker welke alternatieven denkbaar en werkbaar zijn. Wij zullen uw Kamer
daarover voor de zomer van 2020 informeren.

Een vergelijkbaar probleem dient zich aan bij het voornemen om de betalingskorting
voor de vennootschapsbelasting per 2021 af te schaffen. In de keten inning moet prioriteit
worden gegeven aan het uitfaseren van het Enterprise Tax Managementsysteem, dat niet
langer door de leverancier wordt ondersteund. U bent daarover 20 september 2019 geïnformeerd.10 Daarom is het niet mogelijk om de betalingskorting op het voorgenomen tijdstip af
te schaffen. Het kabinet zal ten behoeve van de begroting 2021 zoeken naar een alternatieve
invulling van deze maatregel en zal u daarover op Prinsjesdag informeren.

b. Managementinformatie en risicomanagement

Voor het kunnen bieden van een goede dienstverlening, is een organisatie nodig die
in control is. Om goed te kunnen sturen, is managementinformatie nodig. Deze informatie
helpt in het verantwoorden van de geleverde activiteiten, het beheersen van de dagelijkse
activiteiten en het sturen op de komende activiteiten. Het voorzien in deze adequate
managementinformatie is een permanente opgave voor elke organisatie. Deze managementinformatie
is binnen de Belastingdienst onvoldoende op orde waardoor managers binnen de Belastingdienst
onvoldoende in staat zijn om goed te kunnen sturen. Daarop moet de Belastingdienst
een inhaalslag maken.

In 2019 is hiertoe het programma managementinformatie en risicomanagement gestart.
Het programma heeft als doel inzicht in adequate managementinformatie te verkrijgen
en instrumenten te ontwikkelen die helpen om met behulp van deze informatie adequaat
te sturen. Eind 2019 bleek dat er een intensievere aanpak nodig was omdat de Belastingdienst
hiertoe onvoldoende in staat bleek. Daarom is de aanpak voor 2020 gewijzigd en zal
de prioriteit worden gelegd bij Toeslagen en de processen binnen de Belastingdienst
die inzicht geven per belastingmiddel. Hierbij wordt de grootste managementinformatiebehoefte
het eerst opgepakt.

Actief risicomanagement is eveneens essentieel voor een goed functionerende organisatie.
Tijdige signalering en erkenning van risico’s helpen om deze vervolgens te beheersen.
Daarom is risicomanagement onderdeel van het programma dat in 2019 is ingezet. Dit
vraagt naast kennis van risicomanagement ook om een andere sturing. Duidelijkheid
over het strategische doel van de Belastingdienst en de vertaling hiervan naar doelen
binnen de organisatie, is onontbeerlijk. Vervolgens moet worden geïnvesteerd in bewustwording
van risico’s en de beheersing daarvan binnen de organisatie. In de beoogde cultuur
vertalen we signalen vanaf de werkvloer in actief risicomanagement, waardoor de organisatie
haar doelen kan behalen.

Goede managementinformatie en risicomanagement moeten bijdragen aan een goede sturing
op en binnen de Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Daarbij is het van groot belang
om goed zicht te krijgen op het daadwerkelijke functioneren van de Belastingdienst,
Toeslagen en Douane. Dit doen we door activiteiten en middelen transparant te maken
in de begroting. Douane heeft nu een eigen begrotingsartikel. Het ligt in de rede
dat ook Toeslagen een eigen artikel krijgt binnen de begroting van het Ministerie
van Financiën. Over de voorgang van de uitvoering van de dienstonderdelen, wordt uw
Kamer via reguliere voortgangsrapportages geïnformeerd.

De prestaties van de organisaties maken we meetbaar door middel van herziene indicatoren,
die worden opgenomen in de begroting van het Ministerie van Financiën. Met deze indicatoren
is het voor de organisaties mogelijk om te sturen en om zich over de prestaties te
verantwoorden. De indicatoren moeten zorgen voor een beter inzicht in de mate waarin
de organisaties er onder andere in slagen om het burgers en bedrijven gemakkelijk
te maken om het goed te doen. Ook wordt inzicht gegeven in het corrigerend optreden,
in gevallen waar burgers en bedrijven hun verplichtingen doelbewust niet nakomen.
Daarbij bieden de indicatoren ook meer inzicht in het effect van ingezette maatregelen
op het presteren van de verschillende diensten, bekeken door de ogen van burgers en
van de medewerkers.

4. Overige onderwerpen

a. Aangiftecampagne

Op 1 maart gaat de aangiftecampagne inkomstenbelasting/premies volksverzekeringen
over 2019 van start. Wij hebben u daar recent over geïnformeerd.11 Vorig jaar ontving de Belastingdienst in deze periode 9,5 miljoen aangiften. Deze
periode vraagt veel van de Belastingdienst. De website van de Belastingdienst ontvangt
miljoenen bezoekers. Daarop bereiden we ons het hele jaar voor. Daarnaast is de aangiftecampagne
voor de Belastingtelefoon een drukke periode. Om gedurende de aangifteperiode het
beoogde bereikbaarheidsniveau te realiseren, wordt door de Belastingtelefoon maximaal
opgeschaald. Op dit moment zet de Belastingtelefoon capaciteit in die vergelijkbaar
is met die in dezelfde periode in 2019. Door nieuwe instroom zijn de huidige medewerkers
echter gemiddeld minder ervaren dan vorig jaar. Daarnaast is er in zijn algemeenheid
een toename van de gesprekstijd als gevolg van meer weerstand tijdens de gesprekken
met de Belastingtelefoon. Daarom kunnen bij de start van de campagne door een langere
gemiddelde gesprekstijd mogelijk minder bellers geholpen worden. Dat kan langere wachttijden
met zich meebrengen. Ondanks de goede voorbereiding op de aangiftecampagne, is dit
een dusdanig grote operatie dat verstoringen niet uit zijn te sluiten.

b. Inning

Vervolgingskosten

Bij de inning speelt problematiek waarbij belastingplichtigen benadeeld worden. Uw
Kamer is in november 201912 geïnformeerd over het onderzoek van de Nationale ombudsman over het ten onrechte
niet verlagen van vervolgingskosten (dwangbevel- en aanmaningskosten). Toen is aangegeven
dat in tegenstelling tot wat de Belastingdienst richting de Nationale ombudsman heeft
aangegeven blijkt de verlaging van deze kosten in de praktijk niet altijd plaats te
vinden wanneer dat wel zou moeten. Hier wordt uw Kamer maandag a.s. nader over geïnformeerd.

Stuiten van verjarende schulden

Ten tweede is ons gebleken dat er problemen spelen rondom het stuiten van de verjaring
van openstaande vorderingen. Deze problematiek wordt momenteel onderzocht. Een burger
of bedrijf die een aanslag heeft ontvangen en het verschuldigde bedrag nog niet heeft
voldaan, heeft een belastingschuld. Als zo’n schuld vijf jaar na de betalingstermijn
nog niet is betaald of ingevorderd, dan verjaart de schuld. De Belastingdienst mag
de schuld dan niet meer invorderen of verrekenen. Voordat deze vijf jaar zijn verlopen,
kan de Belastingdienst voorkomen dat de vordering verjaart. Dat heet het stuiten van
de verjaring. Dat kan onder meer door het versturen van een schriftelijke aanmaning
of een schriftelijke mededeling waarin de Belastingdienst zich ondubbelzinnig zijn
recht op betaling voorbehoudt. Er begint dan een nieuwe termijn van vijf jaar te lopen.

Om te voorkomen dat schulden verjaren, wil de Belastingdienst deze tijdig stuiten.
Het is ons gebleken dat dit niet altijd is gebeurd, door onduidelijkheden in de verdeling
van interne verantwoordelijkheden. Daardoor zijn er schulden verjaard. De Belastingdienst
kan deze dus niet meer invorderen. Is een vordering eenmaal verjaard, dan kan die
verjaring niet meer ongedaan worden gemaakt.

Omdat tot voor kort niet duidelijk was dat de verjaring van deze schulden niet was
gestuit, wist de Belastingdienst niet dat deze waren verjaard. Het kan dus zijn dat
ten onrechte invorderingsmaatregelen zijn genomen of verrekening heeft plaatsgevonden,
terwijl de schuld al was verjaard. De schulden die zijn verjaard worden nu alsnog
niet meer ingevorderd. We onderzoeken onder andere de achtergrond, omvang en eventuele
gevolgen van de problematiek en zullen uw Kamer voor de zomer daarover informeren.

c. Niet tijdig schonen van dubbele nationaliteiten

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) doet bij Toeslagen onderzoek naar de verwerking
van (bijzondere) persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst blijkt. Meer specifiek
richt het onderzoek zich op het verwerken van gegevens omtrent tweede nationaliteit.
Daarnaast onderzoekt de AP of de Belastingdienst geautomatiseerde besluitvorming en/of
profilering gebaseerd op bijzondere categorieën van persoonsgegevens heeft toegepast
in het kader van controle op de toeslagen voor kinderopvang.

Aanleiding voor het onderzoek zijn signalen van het gebruik van bijzondere persoonsgegevens
in de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag. Naar aanleiding van deze signalen zijn
sinds de zomer maatregelen genomen om herhaling in de toekomst te voorkomen. Allereerst
is er vorig jaar voor gezorgd dat medewerkers geen toegang meer hebben tot deze (historische)
gegevens. Daarnaast is toegezegd aan uw Kamer om de gegevens van de tweede nationaliteit
van Nederlanders voor eind 2019 uit de systemen te verwijderen. Door de complexiteit
van het Toeslagen Volg Systeem (TVS) is inmiddels voor 98% de tweede nationaliteit
verwijderd. Per 8 maart is de verwachting dat dit gestegen is tot 99,9%, de laatste
circa 1.000 gevallen zullen de komende maanden verwijderd worden.

5. Vervolg

De problemen van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen vergen veel aandacht en sturing.
Wij werken hier met grote zorgvuldigheid aan en zullen uw Kamer hierover blijvend
informeren zoals uw Kamer ons heeft opgeroepen in de motie van het lid Stoffer c.s.13. In de komende maanden gaan we hard aan het werk met de opgave die we in deze brief
hebben beschreven. Alle voorgenomen maatregelen treft u in onderstaand overzicht aan
inclusief een planning.

Wat

Planning

Inrichting Crisisorganisatie Toeslagen

Maart 2020

Kabinetsreactie Adviescommissie Uitvoering Toeslagen

Maart 2020

Kabinetsreactie IBO Toeslagen

Maart 2020

Verwijderen gegevens tweede nationaliteit van Nederlanders uit systemen

Maart 2020

«Bouwstenen voor een beter belastingstelsel»

Maart 2020

Verbeterplan organisatie Toeslagen korte termijn (wegwerken achterstanden)

April 2020

Informeren Kamer over vervolg cultuuronderzoek Deloitte

Voor zomerreces 2020

Plan van aanpak versterken aansturing en ontvlechting

Voor zomerreces 2020

Meerjarig plan tot versterking en vernieuwing van de dienstverlening van Toeslagen

Voor zomerreces 2020

Kamer informeren over integraal plan van aanpak IV

Voor zomerreces 2020

Kamer informeren over verjaarde vorderingen

Voor zomerreces 2020

Kamer informeren over voortgang E-commerce

Voor zomerreces 2020

Alternatieve invulling maatregel afschaffen betalingskorting bij VPB

September 2020 (Prinsjesdag)

Voorstel vervangen Toeslagenstelsel

December 2020

Periodiek overleg met medezeggenschap en vakbonden

Periodiek

Bij deze brief vindt u de beantwoording op recent gestelde Kamervragen14. Het overzicht van moties en toezeggingen die betrekking hebben op de toeslagenaffaire,
wordt bij de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie Uitvoering
Toeslagen aan uw Kamer gezonden. Het volledige overzicht van moties en toezeggingen
ontvangt uw Kamer zoals gebruikelijk bij de eerstvolgende halfjaarlijkse Moties- en
toezeggingenbrief in april 2020.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën, A.C. van Huffelen