Brief regering : Stand van zaken van de herijking van de verdeling van het gemeentefonds

Nr. 15 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 februari 2020

Op 18 oktober 2019 informeerde ik u – mede namens de Staatssecretaris van Financiën
als medefondsbeheerder – over de stand van zaken van de herijking van de verdeling
van het gemeentefonds.1 Ik berichtte u toen dat het streven was om met ingang van 1 januari 2021 een nieuwe
verdeling van het gemeentefonds te hanteren. Via deze brief bericht ik u, mede namens
de Staatssecretaris van Financiën, dat ik de ingangsdatum van de nieuwe verdeling
van het gemeentefonds met een jaar zal uitstellen tot 1 januari 2022.

De fondsbeheerders staan nog steeds achter de invoering van een nieuw verdeelmodel
dat beter aansluit op de kostenverschillen tussen gemeenten en een groot aantal knelpunten
in de huidige verdeling kan wegnemen. We streven er dan ook naar de besluitvorming
over de nieuwe verdeling nog dit jaar af te ronden. De Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) deelt deze opvatting. In deze brief licht ik toe waarom uitstel noodzakelijk
is. Deze brief is eveneens een antwoord op het verzoek van de commissie Binnenlandse
Zaken om een reactie op de berichtgeving in Binnenlands Bestuur.

Uitkomst en verloop van het onderzoek

Vanaf maart 2019 is onderzoek gedaan naar de verdeling van het gemeentefonds. Dit
onderzoek is uitgevoerd in twee delen (percelen): het sociaal domein en het klassieke
deel van het gemeentefonds. De onderzoeken richtten zich op het maken van verdeelformules
die zo goed mogelijk aansluiten bij de noodzakelijke kosten van gemeenten op de verschillende
onderdelen van het takenpakket. De onderzoeksbureaus die betrokken zijn bij de herijking
hebben op basis van de aan hen meegegeven inhoudelijke kaders in januari (conform
planning) hun analyse afgerond. De definitieve onderzoeksrapporten worden begin maart
afgerond en gepubliceerd.

Vanaf het begin van het onderzoek is ingezet op een transparant proces samen met gemeenten
en de VNG. Er is brede waardering voor de transparante werkwijze die is gevolgd en
de mate waarin alle partijen in het proces zijn betrokken. Voor de begeleiding van
het onderzoek is gebruikt gemaakt van de expertise van meerdere begeleidingscommissies
waarin gemeenten, VNG, vakdepartementen en de Raad voor het Openbaar Bestuur zijn
vertegenwoordigd. Daarnaast zijn er voor beide onderzoeken stuurgroepen ingericht.

De nieuwe verdeling is beoordeeld aan de hand van het vooraf met de VNG overeengekomen
beoordelingskader. Zo wordt vastgehouden aan de huidige uitgangspunten en spelregels
van de Financiële-verhoudingswet, die bepaalt dat de verdeling dient aan te sluiten
bij de kosten van gemeenten. Dit betekent dat de verdeling van het gemeentefonds alleen
rekening houdt met de objectieve kostenverklarende factoren. Andere elementen uit
het beoordelingskader zijn dat de verdeling eenvoudig en uitlegbaar moet zijn.

Ik constateer dat de nieuwe verdeelformules voor het sociaal domein een verbetering
zijn ten opzichte van de huidige verdeelformules. De nieuwe verdeling biedt een oplossing
voor in eerder onderzoek gesignaleerde knelpunten2 en de formules verklaren zo goed mogelijk de kostenverschillen tussen gemeenten.
Dat neemt niet weg dat voor sommige gemeenten sprake is van forse aansluitverschillen
tussen het nieuwe verdeelmodel aan de ene kant en de kosten aan de andere kant. Voordat
tot invoering kan worden overgegaan moet voor deze gemeenten eerst verder gekeken
worden wat de achtergrond is van deze verschillen en hoe hiermee bij de invoering
moet worden omgegaan.

De verdeelmodellen in het klassieke domein leveren vooralsnog geen verbetering op
in vergelijking met de huidige verdeling. De aansluiting tussen het nieuwe verdeelmodel
voor dit deel en de kosten bij gemeenten is niet beter geworden dan in de huidige
verdeling. Ondanks dat er op onderdelen van het beoordelingskader wel sprake is van
een verbetering is dit op het cruciale criterium van de kostenoriëntatie nog niet
het geval. Dit vraagt om een nadere verfijning van de conceptmodellen om tot een bestuurlijk
gedragen verdeling te komen.

In media is reeds bericht dat de nieuwe verdeling een herverdeling van middelen naar
grotere gemeenten zou betekenen. Op basis van de eerste uitkomsten van het onderzoek
herken ik dit beeld. Ook dat de effecten voor sommige gemeenten fors zouden zijn.
Na verdere verfijning via het aanvullend onderzoek kom ik met een definitief voorstel
voor de nieuwe verdeling, waarna duidelijkheid ontstaat over de uiteindelijke effecten
voor alle gemeenten. Het is daarbij van belang dat een nieuwe verdeling voldoet aan
de uitgangspunten uit de Financiële-verhoudingswet. Daar zal dan ook in de verdere
uitwerking nadrukkelijk naar gekeken worden.

De fondsbeheerders onderstrepen het belang van een integrale herijking van het gemeentefonds.
Dit voorkomt dat gemeenten op twee momenten te maken krijgen met herverdeeleffecten.
Ook om technische redenen willen we graag vasthouden aan een integrale herijking van
het gemeentefonds zoals eerder is afgesproken. Een aantal keuzes in de verdeling betreffen
zowel het sociaal domein als het klassieke deel van het gemeentefonds, zoals de omvang
van de verschillende clusters, de verdeling van overheadkosten en de manier waarop
in de verdeling wordt omgegaan met de inkomsten van gemeenten.

Beschermd wonen

De afgelopen tijd is door het onderzoeksbureau AEF ook gewerkt aan een nieuw objectief
verdeelmodel voor beschermd wonen, met bijbehorend ingroeipad. Het betreft een van
de financiële punten uit het advies van het Expertiseteam van de VNG waarmee Rijk
en VNG in juli 2019 hebben ingestemd. Kern van het advies is de gedachte van sociale
inclusie, conform het advies van de commissie Dannenberg: de doelgroep zoveel mogelijk
in gewone wijken, in de eigen omgeving ondersteunen. De taak en de bijbehorende middelen
gaan van centrumgemeenten naar alle gemeenten. Er is sprake van een geleidelijke invoering;
de doordecentralisering beperkt zich tot nieuwe cliënten en er is sprake van een ingroeipad
van 10 jaar.

Fondsbeheerders en VNG delen de opvatting van de stuurgroep en begeleidingscommissie
dat het verdeelmodel dat uit het onderzoek komt het beste past bij de gezamenlijk
geformuleerde uitgangspunten, en een wezenlijke verbetering is in vergelijking met
het huidige historische verdeelmodel. Rijk en VNG zijn eerder overeengekomen om het
nieuwe verdeelmodel voor beschermd wonen vanaf 2022 stapsgewijs in te voeren. Het
bovengenoemde uitstel heeft geen gevolgen voor dit tijdpad. Dit betekent dat in 2021
het budget voor beschermd wonen zoals afgesproken nog volledig historisch wordt verdeeld.
Vanaf 2022 start de implementatie van het nieuwe verdeelmodel. Gemeenten hebben aangegeven
dat invoering alleen mogelijk is als in voldoende mate invulling is gegeven aan de
randvoorwaarden en bouwstenen van het Expertiseteam. Op dit moment werken de VNG en
het Rijk aan de (verdere) invulling van deze randvoorwaarden. Conform de motie van
het lid Kerstens3 wordt voor het einde van dit jaar de stand van zaken ten aanzien van de randvoorwaarden
bezien, zodat dit najaar de definitieve besluitvorming over de invoering van het nieuwe
verdeelmodel kan plaatsvinden.

Voogdij/18+ en budget nieuwe doelgroep Participatiewet

De fondsbeheerders en de VNG beseffen dat het besluit tot uitstel van de invoering
van de nieuwe verdeling naar 2022 gevolgen heeft voor twee samenhangende punten.

Het betreft in de eerste plaats de verwerking in de verdeling van het nieuwe woonplaatsbeginsel
jeugd. Het wetsvoorstel dat uw Kamer hierover heeft aangenomen4 treedt per 1 januari 2021 in werking, waardoor het budget voor voogdij/18+ met ingang
van dat jaar volgens het nieuwe objectieve model voor de algemene uitkering verdeeld
had kunnen worden. Nu de nieuwe verdeling een jaar later wordt ingevoerd, is voor
het tussenjaar 2021 helaas een andere oplossing nodig. De fondsbeheerders hebben in
overleg met de VNG en het Ministerie van VWS besloten om voor voogdij/18+ in 2021
nog eenmaal een historische verdeling te hanteren, maar dan volgens het nieuwe woonplaatsbeginsel.

In de tweede plaats zou het budget voor de nieuwe doelgroepen Participatiewet (excl.
beschut werk) per 2021 naar de algemene uitkering worden overgeheveld. In de nieuwe
verdeelmodellen is hiermee rekening gehouden. Deze overheveling wordt daarom eveneens
een jaar uitgesteld.

Gemeenten ontvangen over beide onderwerpen meer informatie in de meicirculaire gemeentefonds
2020.

Het vervolg

Ik ben tot de conclusie gekomen dat het vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en draagvlak
voor de uitkomst van de herijking beter is de invoering een jaar uit te stellen. Tegelijkertijd
constateren we ook dat van uitstel geen afstel mag komen, omdat alle betrokkenen de
herijking noodzakelijk achten.

Herverdelen van geld leidt onherroepelijk tot voor- en nadeelgemeenten. Door sommige
gemeenten wordt echter aangegeven dat niet herverdelen ook pijn doet. Daarom wil ik
voor het einde van dit jaar de besluitvorming over de invoering afronden, zodat gemeenten
ruimschoots voor invoering geïnformeerd kunnen worden over de uitkomsten.

De fondsbeheerders zullen de aankomende weken gebruiken om samen met de VNG te bezien
hoe dit proces verder vorm te geven om in het najaar van 2020 een bestuurlijk besluit
te kunnen nemen over de nieuwe verdeling. Zoals gebruikelijk zal ik de VNG en de Raad
voor het Openbaar Bestuur om advies vragen. Na weging van deze adviezen zal ik uw
Kamer voor het einde van het jaar een definitief voorstel voor de nieuwe verdeling
gemeentefonds doen toekomen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops