Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Sienot, gedaan tijdens de Regeling van werkzaamheden van 29 oktober 2019, over het bericht ‘Overheid hielp tuinders Europese CO2-prijs te ontwijken’

Nr. 32
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2020

Op 29 oktober 2019 heeft uw Kamer verzocht om een reactie op de NRC artikelen over
CO2-reductie in de glastuinbouw en de relatie met het Europese emissiehandelssysteem
(ETS) (Handelingen II 2019/20, nr. 16, item 16). Hierbij voldoe ik, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat, aan
dit verzoek. Met deze brief informeer ik uw Kamer ook over de overschrijding van het
CO2-sectorplafond in 2017 door de glastuinbouwsector.

Allereerst vindt het kabinet het bijzonder spijtig dat er een beeld is ontstaan dat
de overheid in strijd met de ETS-regels heeft gehandeld. Vanuit mijn verantwoordelijkheid
voor de sector glastuinbouw wil ik in deze brief deze situatie ophelderen. De Minister
van Economische Zaken en Klimaat is verantwoordelijk voor het ETS.

Glastuinbouwbedrijven en het ETS

Het ETS is bedoeld om in Europa de meest CO2-intensieve bedrijven via een marktmechanisme aan te zetten tot CO2-reductie. Bedrijven vallen onder het ETS als hun activiteit genoemd wordt in bijlage
I van de ETS-Richtlijn (2003/87/EG). Een van de genoemde activiteiten is het «verbranden
van brandstof in installaties met een totaal nominaal vermogen thermisch ingangsvermogen
van meer dan 20 MW». Van de circa 3500 glastuinbouwbedrijven in Nederland vallen 15
bedrijven onder het ETS op basis van dit criterium.

In een eerder stadium vielen er circa 90 van de circa 3500 glastuinbouwbedrijven onder
het ETS. De afname van het aantal glastuinbouwbedrijven dat onder het ETS valt heeft
drie redenen, die alle passen binnen de ETS-regels. Hieronder wordt op deze drie redenen
ingegaan.

1. Verminderen van vermogen van installaties

Bij de meeste glastuinbouwbedrijven die niet langer onder het ETS vallen, is het werkelijk
opgesteld vermogen door technische aanpassingen onder de grens van 20 MW gebracht.
Deze aanpassingen konden vooral gedaan worden doordat bedrijven door het nemen van
energiebesparingsmaatregelen en de toepassing van duurzame energie minder vermogen
nodig hebben. Om zeker te zijn dat het vermogen daadwerkelijk verminderd is, toetst
de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) deze gevallen nauwgezet. Het kabinet wil immers
voorkomen dat het hier om een truc gaat om de regels te ontduiken.

Veertien bedrijven zijn opgesplitst of hebben gebruik gemaakt van de back-up regeling
of een combinatie daarvan. Deze worden hieronder verder toegelicht.

2. Vrijwillig opsplitsen van bedrijven

Een deel van de glastuinbouwbedrijven die onder het ETS viel heeft zich sinds 2012
vrijwillig opgesplitst in kleinere bedrijven. De mogelijkheid om te splitsen volgt
uit de Wet milieubeheer, maar ook uit de Europese ETS-Richtlijn. Daarmee vallen alleen
bedrijven boven een bepaalde capaciteit onder ETS.

Ook deze opsplitsingen zijn door de NEa nauwkeurig getoetst. Daarbij is op basis van
criteria die sinds 1993 zijn vastgelegd in de Wet Milieubeheer (en vergelijkbare bepalingen
in de Omgevingswet) bekeken of er sprake is van onderlinge technische, organisatorische
of functionele bindingen tussen de gesplitste bedrijven. Deze criteria gelden niet
specifiek voor de glastuinbouw. Indien er geen sprake is van een geloofwaardige splitsing
wijst de NEa de aanvraag af. De Nederlandse regels zijn er juist op gericht om misbruik
van de mogelijkheid tegen te gaan. Er worden met de Nederlandse regels geen nieuwe
mogelijkheden gecreëerd, alleen wordt misbruik verhinderd.

De NEa heeft sinds 2012 in 11 gevallen geoordeeld dat een bedrijfssplitsing in de
glastuinbouw voldeed aan de wettelijke criteria. Medio 2019 heeft de NEa een verzoek
om intrekking van de emissievergunning van een glastuinbouwbedrijf dat was gebaseerd
op een splitsing afgewezen, omdat het bedrijf niet voldeed aan de wettelijke criteria.

3. Back-up regeling

Een kleiner deel van de glastuinbouwbedrijven heeft het ETS verlaten als gevolg van
de introductie van de zogenaamde «back-up regeling». Deze regeling1 is geïntroduceerd om recht te doen aan de situatie dat verschillende glastuinbouwbedrijven
twee ketels hebben staan om warmte en elektriciteit te produceren en waarvan het gezamenlijke
vermogen binnen het ETS-criterium valt, maar die nooit gelijktijdig zullen (en kunnen)
draaien. Deze bedrijven hebben twee ketels omdat er één als primaire productie-installatie
geldt en één als reserve-eenheid («back-up»). Een reserve-ketel is voor deze bedrijven
nodig, omdat het uitvallen van de primaire ketel bij koud weer tot grote schade aan
de teelt kan leiden.

Met de wettelijke regels die zijn opgesteld wordt recht gedaan aan deze situatie:

1. Er is verduidelijkt dat één ketel als back-up geldt en dus niet meegerekend moet worden
bij het beoordelen of een bedrijf onder het ETS valt.

2. Er zijn regels opgenomen om te waarborgen dat beide ketels niet gelijktijdig mogen
draaien. Eén van de regels is de aanwezigheid van technische maatregelen waardoor
de ketels niet gelijktijdig kunnen draaien, waarmee misbruik nagenoeg uitgesloten
is.

Deze back-up regeling past binnen de ETS-richtlijn en het is bekend bij de Europese
Commissie dat Nederland deze back-up regeling toepast. Ook hier ziet de NEa toe of
de regels op juiste wijze zijn uitgevoerd en dat er werkelijk een technische maatregel
is dit de capaciteit beperkt.

CO2-sectorsysteem

De glastuinbouwbedrijven die niet onder het ETS vallen, moeten voldoen aan het CO2-sectorsysteem.

Het Rijk en de glastuinbouwsector hebben in het Convenant CO2-emissieruimte uit 20122 afspraken gemaakt over een jaarlijks dalend CO2-plafond. Een van de afspraken is dat indien de sector het plafond overschrijdt er
een compensatie zal worden betaald. Deze afspraken, ook wel het CO2-sectorsysteem genoemd, lopen tot en met 2020. In het Klimaatakkoord is afgesproken
dat dit systeem tot en met 2030 wordt voortgezet. De glastuinbouwsector is de enige
non-ETS sector waar zulke afspraken mee gemaakt zijn. Het systeem en de hoogte van
het jaarlijkse plafonds zijn vastgelegd in wet- en regelgeving. De CO2-emissie van de sector wordt door RVO bepaald op basis van de gegevens die de glastuinders
hebben ingevuld in de Gecombineerde Opgave. Nadat de glastuinders de mogelijkheid
hebben gehad om hun gegevens te controleren stelt RVO de definitieve CO2 emissie vast.

Het CO2-sectorsysteem vormt tevens de tegenprestatie van de sector voor het lagere tarief
voor de glastuinbouw in de eerste en tweede tariefschijn van de energiebelasting op
aardgas. Het verlaagde tarief is ingesteld om de voor de relatief kleine energie-intensieve
glastuinbouwbedrijven een vergelijkbare energiebelastingdruk te realiseren als voor
de grote bedrijven.

Tot en met 2016 bleef de sector onder het vastgestelde CO2-plafond en hoefden de glastuinbouwbedrijven geen compensatie te betalen. De CO2-emissie in 2017 is door RVO in december 2019 op 6 Mton CO2 vastgesteld. Dit is 0,9 Mton boven het vastgestelde CO2-plafond voor 2017 van 5,1 Mton.

De belangrijkste oorzaak van deze overschrijding is volgens de Energiemonitor Glastuinbouw
2017 van Wageningen Economic Research3 het toenemende gebruik van warmtekrachtkoppeling-installaties in de glastuinbouw.
Deze toename wordt veroorzaakt door de toenemende nationale elektriciteitsvraag en
het prijsverschil tussen het gas en elektriciteit. Ook nam het areaal glastuinbouw
minder af dan verwacht en namen de intensieve teelten toe. De ontwikkelingen van duurzame
energie (o.a. geothermie) en energiebesparing lagen op koers. Uit de Energiemonitor
Glastuinbouw 20184 blijkt dat op basis van voorlopige cijfers ook een overschrijding in 2018 heeft plaatsgevonden.
De definitieve CO2-emissie over 2018 wordt later dit jaar door RVO vastgesteld.

Overeenkomstig de wet- en regelgeving en het convenant dient de compensatie betaald
te worden. De compensatie zal worden ingezet voor het behalen van de klimaatdoelstellingen
in de glastuinbouwsector, onder andere via het programma «Kas als Energiebron».

Afspraken Klimaatakkoord

De glastuinbouw heeft in de afgelopen jaren al een flinke CO2-reductie bereikt. De CO2-emissie lag in 2018 16% onder het niveau van 1990, terwijl voor Nederland als geheel
dat 1% lager ligt. In het Klimaatakkoord heeft het kabinet afspraken met de glastuinbouwsector
gemaakt over de sectorale klimaatdoelen in 2030.

Afgesproken is om de huidige transitie-aanpak voor te zetten. Partijen bouwen daarbij
voort op het Innovatie en Actie Programma «Kas als Energiebron» dat zich richt op
een klimaatneutrale glastuinbouw. Voor het behalen van de klimaatdoelstellingen is
de sector daarnaast afhankelijk van externe ontwikkelingen en samenwerkingsprojecten
met andere sectoren, zoals de prijsontwikkeling in de vrije energiemarkt, kennis-
en innovatie-ontwikkeling geothermie, benutting restwarmte, duurzame elektriciteit
en de voor de sector uiterst belangrijke CO2-afvang en levering. Samen met de sector zet de rijksoverheid zich vol in om de afgesproken
CO2-reductie te realiseren.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten