Brief regering : Versterken besturing Belastingdienst

Nr. 588
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 januari 2020

De Belastingdienst heeft als één van de grootste publieke uitvoerders van Nederland
een wezenlijke en omvangrijke maatschappelijke opdracht met een aantal verschillende
kerntaken. Het is voor Nederland cruciaal dat belastinginkomsten stabiel, rechtvaardig
en betrouwbaar worden gegenereerd voor de financiering van publieke taken die voor
ons allemaal van belang zijn. Toeslagen moeten op de juiste wijze aan burgers worden
toegekend en uitgekeerd. Goede dienstverlening is daarbij het hoofddoel omdat een
grote groep van burgers afhankelijk is deze toeslagen. De Douane moet naast het heffen
van douanerechten ook effectief de doorvoer van goederen bewaken met daarbij zo min
mogelijk belemmeringen voor de handelsstromen van Nederlandse bedrijven. De FIOD heeft
een belangrijke rol in het opsporen van fraude en het bestrijden daarvan. In de uitvoering
door de Belastingdienst van deze taken ontmoeten burgers en bedrijven de overheid
en wordt de basis gelegd voor het vertrouwen dat in de Belastingdienst wordt gesteld.
Voor een gedegen uitvoering van deze cruciale taken is een moderne en slagvaardige
uitvoering een absolute randvoorwaarde.

De Belastingdienst staat onder druk. Door de ontwikkelingen rond de kinderopvangtoeslag
en overige zaken waar burgers gedupeerd zijn, is het vertrouwen geschaad. Veel aandacht
is nodig voor het oplossen van bestaande problematiek, waardoor het risico bestaat
dat de nodige vernieuwingen binnen de Belastingdienst achterblijven. De dienstverlening
aan burgers en bedrijven staat onder druk, de mogelijkheden om nieuw beleid adequaat
en tijdig te implementeren nemen af en de staat van de ICT van de Belastingdienst
is een reden tot zorg. Ook blijft adequate managementinformatie een grote uitdaging.
Daarnaast is de bestuurlijke en ambtelijke opgave voor Toeslagen naar aanleiding van
de problematiek rond de kinderopvangtoeslag groot.

De afgelopen jaren is onder leiding van de vorige Staatssecretaris van Financiën hard
gewerkt aan oplossingen om deze problemen het hoofd te bieden en om een omslag te
realiseren. De Staatssecretaris heeft gekozen voor een gestructureerde aanpak met
acties op het gebied van sturing en managementinformatie, de werving van benodigd
personeel en het in kaart brengen van ICT-problemen. Deze aanpak is vastgelegd in
de brief Beheerst Vernieuwen1 die de staatsecretaris in april 2018 heeft uitgebracht. In 2019 is ook de noodzaak
tot een cultuurverandering aan deze aanpak toegevoegd.

Ondanks de trajecten die zijn ingezet, blijven de problemen hardnekkig. Dit is verklaarbaar
gelet op de omvang en complexiteit van de Belastingdienst in zijn huidige vorm en
opzet. Daarom heeft het kabinet zich de afgelopen periode beraden op het versterken
van de besturing van de Belastingdienst om voornoemde problematiek het hoofd te kunnen
bieden. De daaruit volgende conclusie is dat er een aantal interventies nodig is.
In deze brief wil ik u – zonder de schijn van volledigheid te willen wekken – informeren
over de vier gebieden waar interventies nodig zijn:

1. Versterken van de ambtelijke aansturing Belastingen, Toeslagen en Douane;

2. Versnellen en intensiveren verbeteringen managementinformatie en ICT;

3. Verbeteren van de dienstverlening naar burgers en bedrijven;

4. Een cultuur met oog voor de menselijke maat en een veilige werkomgeving;

Op een later moment zal ik u ook nog een brief sturen die ingaat op de specifieke
problematiek naar aanleiding van CAF 11.

1. Versterken ambtelijke aansturing

Het realiseren van de nodige vernieuwing op het gebied van ICT, de sturing op de kerntaken
van de Belastingdienst en het verhelpen en voorkomen van nieuwe uitvoeringsproblemen
komen onvoldoende tot resultaten in de huidige besturing en structuur. De Belastingdienst
is – ondanks relevante stappen die na de Commissie Onderzoek Belastingdienst2 en met Beheerst Vernieuwen3 zijn gezet – niet robuust genoeg om op al deze terreinen voldoende snel essentiële
verbeteringen door te voeren. Met circa 30.000 medewerkers is de Belastingdienst van
een enorme omvang met in de huidige sturing een heel grote span of control. Ook verschillen de processen en de doelgroepen (burgers en bedrijven) van belastingen
innen, toeslagen uitkeren en het bewaken van de doorvoer van goederen wezenlijk van
elkaar en vragen een andere sturing en attitude. Dit lijkt niet te passen binnen één
organisatie.

De huidige ontwikkelingen bij Toeslagen en de urgentie om problemen bij de Belastingdienst
op te lossen zodat goede dienstverlening aan burgers en bedrijven kan worden verzekerd,
maken het noodzakelijk om de Belastingdienst minder complex en minder omvangrijk te
maken. Daarover is ABDTOPConsult eerder gevraagd onderzoek te doen4. Ik heb gegeven de ontstane situatie de onderzoekers van ABDTOPConsult geconsulteerd
over hun tussentijdse bevindingen.5 Ik heb, mede op basis daarvan, besloten de onderdelen Douane en Toeslagen te ontvlechten
vanuit de Belastingdienst om deze als bestuurlijk zelfstandige onderdelen te positioneren
binnen het Ministerie van Financiën. Douane en Toeslagen worden dan niet meer via
de Belastingdienst aangestuurd, maar fungeren als zelfstandige entiteiten. Deze keuze
is nodig om doelgerichter aan de slag te gaan met de uitvoeringsopgaven van Belastingen,
Toeslagen en de Douane. Mijn eerste stap is om op korte termijn de ambtelijke sturing
van deze organisatieonderdelen te versterken door drie directeuren-generaals (DG’s)
aan te stellen die elk verantwoordelijk worden voor één van deze onderdelen. Waar
nodig zullen deze functies tijdelijk door middel van waarnemers of op interim-basis
worden ingevuld. De drie DG’s krijgen samen ook de opdracht de ontvlechting op verantwoorde
wijze ter hand te nemen en de organisatorische consequenties uit te werken. Hierbij
zal nadrukkelijk oog zijn voor het borgen van de stabiliteit en continuïteit van de
cruciale processen van Belastingen, Toeslagen en Douane. Dit is noodzakelijk gegeven
de verwevenheid van processen binnen de huidige Belastingdienst die relevant zijn
voor uitvoering van taken van alle drie deze organisaties.

2. Versnellen en intensiveren verbeteringen managementinformatie en ICT

Al meerdere malen is gebleken dat de sturing op de Belastingdienst gehinderd wordt
door een gebrek aan adequate managementinformatie. Goede managementinformatie is cruciaal
om de juiste besluiten te kunnen nemen. De informatie is echter nu nog niet snel en
adequaat genoeg beschikbaar om risico’s in de organisatie vroegtijdig te kunnen signaleren
en aan te pakken. De juiste informatie is ook onontbeerlijk voor verbetering in het
beleid en in de dienstverlening aan burgers. Als de signalen en ervaringen uit de
uitvoering bij de Belastingdienst niet terechtkomen bij de beleidsmakers, dan komen
verbeteringen niet tot stand. De aansluiting en interactie tussen de uitvoering en
de beleidsmakers moet dus nog veel nauwer worden. Dat vergt nadere stappen in de komende
maanden. Er is reeds een start gemaakt met het programma Managementinformatie en Risicomanagement
en dit zal verder geïntensiveerd en versneld worden om de sturing op het juiste niveau
te brengen. Ook bij de informatie-en documenthuishouding moeten grote stappen gemaakt
worden.

De ICT van de Belastingdienst is een remmende factor geworden. Er zijn veel verouderde
systemen met achterstallig onderhoud. Er worden bijna 900 applicaties met complexe
koppelingen en onderlinge afhankelijkheden gebruikt. Daardoor kan aan burgers en bedrijven
en de eigen medewerkers niet het serviceniveau worden geboden dat nagestreefd wordt
en zijn er risico’s voor de continuïteit van processen. De komende weken zullen de
rapporten van EY en KPMG naar respectievelijk de IV-organisatie van de Belastingdienst
en het IV-portfolioproces en de kabinetsreactie op deze rapporten aan uw Kamer worden
toegestuurd.

3. Verbeteren van de dienstverlening naar burgers en bedrijven

Het is essentieel om in de contacten met burgers te streven naar meer menselijke maat,
een betere dienstverlening en een hogere kwaliteit van beantwoording van vragen. Dat
geldt in het bijzonder voor de Belastingtelefoon, wat voor veel burgers een eerste
middel is om in contact te komen met de Belastingdienst. Naar aanleiding van de mindere
prestaties op het gebied van bereikbaarheid, is capaciteit toegevoegd aan de Belastingtelefoon
om te zorgen voor een betere bereikbaarheid. Het gaat echter nog niet goed genoeg.
In de recente gesprekken met ouders is mij ook duidelijk gebleken dat de beantwoording
van vragen aan deze burgers niet het gewenste resultaat had. Het is in de dienstverlening
ook nodig om met moderne middelen burgers -en bedrijven meer mogelijkheden te geven
om met de Belastingdienst te communiceren. Ik zal een externe partij vragen te adviseren
hoe deze fundamentele transformatie bij de Belastingtelefoon tot stand kan komen teneinde
burgers en bedrijven beter en effectiever te woord te kunnen staan.

4. Cultuur met oog voor de menselijke maat, rechtsstatelijkheid en een veilige werkomgeving

Aandacht voor de cultuur bij de Belastingdienst is van groot belang om de wezenlijke
veranderopgaven te kunnen realiseren. Daarom is cultuur tot een van de pijlers van
Beheerst Vernieuwen gemaakt en is het bestaande cultuurprogramma geïntensiveerd en
uitgebreid als stevig en niet vrijblijvend programma6. Hierbij wordt ook de blik van buiten betrokken, onder andere door de instelling
van de externe klankbordgroep zoals verzocht in de motie van de leden Lodders en Van
Weyenberg7.

De Belastingdienst draagt een grote verantwoordelijkheid in onze samenleving. De gewenste
cultuur begint met het juiste doen en ervoor te zorgen dat wanneer dit door handelen
van de Belastingdienst niet het geval is, burgers beschermd worden. In dat kader hecht
ik aan een gedegen uitvoering van de motie van het lid Omtzigt8, die oproept de praktische rechtsbescherming van burgers te verbeteren. Maar er zijn
meer stappen nodig op onder meer a) leiderschap, b) een veilige werkomgeving en c)
het melden van misstanden door de inzet van personeelsraadspersonen en bescherming
klokkenluiders. Op ieder van deze punten ga ik hieronder in.

a) Leiderschap

Voor het goed functioneren van de Belastingdienst zijn leiderschap, rechtstatelijk
handelen, oog voor de menselijke maat en eigenaarschap belangrijk. Deze onderwerpen
maken onderdeel uit van het cultuurprogramma. Hier wordt invulling aan gegeven onder
andere door ontwikkelassessements voor leidinggevenden bij de Belastingdienst. Hierbij
zal gekeken worden welke competenties nodig zijn om de gewenste cultuurverandering
tot stand te brengen.

b) Veilige werkomgeving

Het is voor de medewerkers van de Belastingdienst van groot belang dat er een open
en veilig klimaat wordt gecreëerd waar zij in hun kracht worden gezet, zich veilig
voelen en er fouten gemaakt kunnen worden. Een klimaat is nodig waar fouten op het
juiste niveau worden gemeld, nadrukkelijk van die fouten wordt geleerd, dilemma’s
worden besproken en moreel leiderschap en rechtstatelijk handelen de mores zijn. Met
het cultuurprogramma moet hier invulling aan worden gegeven.

c) Misstanden melden: personeels-raadspersonen en bescherming klokkenluiders

Misstanden moeten vrijelijk gemeld kunnen worden en op een juiste manier opvolging
krijgen. Er wordt in dit kader uitvoering gegeven aan de motie van het lid Omtzigt
c.s.9 en de gewijzigde motie van het lid Omtzigt c.s.10 die voor het melden van misstanden op verschillende onderdelen aandacht vragen.

De motie Omtzigt verzoekt de regering een voorstel te doen waarbij misstanden bij
de Belastingdienst uit het verleden en heden effectief gemeld kunnen worden bij een
onafhankelijke instantie die bereikbaar is voor mensen binnen en buiten de Belastingdienst.
Ik ben voornemens naar verwachting later deze maand twee onafhankelijke personeelsraadspersonen
te benoemen, die gezaghebbend zijn, waar rechtsstatelijkheid hoog in het vaandel staat
en waarin de individuele medewerker van de Belastingdienst vertrouwen kan stellen.
Op dit moment worden gesprekken met beoogde kandidaten gevoerd.

De personeels-raadspersonen krijgen een eigenstandige verantwoordelijkheid en taakopdracht.
Hun taak luidt om gedurende één jaar actief medewerkers van de Belastingdienst op
te zoeken, met hen in gesprek te treden met als doel interne en externe signalen op
te halen, zodat daarnaar grondig onderzoek kan worden gedaan. Iedere medewerker van
de Belastingdienst is in de gelegenheid zich, al dan niet anoniem, bij hen te melden.
Ook zullen de personeelsraadspersonen proactief signaleren over mogelijk contra-legem
handelen in de uitvoeringspraktijk van het werk. Ik vind het van wezenlijk belang
dat de personeelsraadspersonen ter uitvoering van hun taak toegang hebben tot alle
medewerkers van de Belastingdienst, alle leidinggevenden en alle documenten en dossiers
die zij daartoe relevant achten. Over de voortgang van het aanwijzen van de personeelsraadspersonen
en een daartoe strekkend instellingsbesluit zal uw Kamer worden geïnformeerd.

Naar aanleiding van de motie Omtzigt en Lodders is aan uw Kamer toegezegd de richtlijnen
van de Raad van Europa voor de bescherming van klokkenluiders volledig te implementeren
bij de Belastingdienst.11 In het eerste kwartaal van 2020 zal hiertoe een kader voor de Belastingdienst worden
geïmplementeerd waarin de bescherming is opgenomen wanneer vermoedens van misstanden
publiekelijk worden gemaakt.

Grote uitdagingen en politieke sturing

De portefeuille van een Staatssecretaris van Financiën is omvangrijk, zowel met een
verantwoordelijkheid voor de fiscale wet- en regelgeving, als de verantwoordelijkheid
voor de reguliere uitvoering van taken door Belastingdienst, Toeslagen, Douane en
FIOD door een dienst van ruim 30.000 medewerkers. Op het terrein van de Belastingdienst
liggen, zoals beschreven in deze brief, de komende jaren grote veranderopgaven. Daarnaast
vergt een zorgvuldige behandeling van gedupeerde ouders bij de kinderopvangtoeslag
en andere problemen bij Toeslagen naar de toekomst ook veel inzet. In dit domein ligt
er bovendien de majeure opdracht om samen met de betrokken bewindspersonen uit het
kabinet invulling te geven aan de in uw Kamer aangenomen motie van de leden Bruins
en Van Weyenberg. Deze motie verzoekt de regering diverse varianten uit te werken
waarbij het toeslagenstelsel geheel verdwijnt en wordt vervangen.12 De noodzaak om de in deze brief aangekondigde interventies door te voeren is eveneens
een forse opgave. Al deze opgaven zullen veel politieke aandacht vergen. Daarom zullen
de Minister-President en ik overleggen met de voorzitters van de coalitiefracties
in de Tweede Kamer om te bezien hoe de politieke sturing op de Belastingdienst verder
vorm zal krijgen. Wij zullen uw Kamer hier binnen afzienbare termijn over informeren.

Tot slot

De Belastingdienst is essentieel voor het goed laten functioneren van de rijksoverheid.
Daarom zet het kabinet in op de in deze brief beschreven interventies. Onderdelen
hiervan kunnen op korte termijn in gang worden gezet of geeffectueerd, zoals het versterken
van de ambtelijke aansturing. Andere veranderopgaven vragen een lange adem en een
verbetertraject van jaren. Bovendien zullen er gedurende dit traject, ondanks deze
aangekondigde maatregelen, ongetwijfeld dingen misgaan en nieuwe incidenten aan het
licht komen. Dat neemt niet weg dat we dit traject met grote voortvarendheid en zorgvuldigheid
zullen inzetten. Met de inzet en betrokkenheid van de medewerkers van de Belastingdienst
en een goede samenwerking met het kerndepartement van Financiën, heb ik er vertrouwen
in dat verder kan worden gebouwd aan een betrouwbare, moderne en slagvaardige uitvoering
door Belastingen, Toeslagen en Douane.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra