Brief regering : Tweede voortgangsrapportage stelselherziening van het programma rechtsbijstand

Nr. 190 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2019

Met genoegen bied ik u mijn tweede voortgangsrapportage aan. Gedurende de looptijd
van het programma rechtsbijstand informeer ik uw Kamer ieder half jaar over de voortgang.
In deze brief beschrijf ik welke stappen zijn gezet sinds de vorige voortgangsrapportage
in juli 2019 (Kamerstuk 31 753, nr. 177). Het uitvoeringsplan dat ik de Kamer toen stuurde vormt de basis. De opbouw van
de voortgangsrapportages zal steeds langs de lijnen van de drie hoofdmaatregelen zijn:
versterking nulde en eerste lijn, responsieve overheid en verbetering van de kwaliteit
in de tweede lijn. Tevens ga ik in deze brief in op de uitvoering van een aantal moties
en doe ik enkele aan uw Kamer gedane toezeggingen gestand. Als bijlage bij deze brief
vindt u een overzicht met de stand van zaken van de lopende pilots, waaronder de pilot
in Rotterdam Zuid1. Daarmee geef ik uitvoering aan de toezegging (n.a.v. het Algemeen Overleg van 7 november
(Kamerstuk 31 753, nr. 184) om de laatste stand van zaken van de pilot in Rotterdam-Zuid met uw Kamer te delen.

Op belangrijke onderdelen van de stelselherziening, zoals het versterken van de eerste
lijn en het terugdringen van het procedeergedrag van de overheid, hebben we de afgelopen
maanden stappen vooruit gezet. Met name voor het verbeteren van de tweede lijn hebben
we de advocatuur nodig. In ieder stelsel spelen advocaten een belangrijke rol. Ik
ben dan ook blij dat het gesprek met de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) is hervat.
Met het beschikbaar stellen van tijdelijke extra middelen voor de gesubsidieerde advocatuur
is met de NOvA afgesproken dat we weer met elkaar in gesprek kunnen over structurele
verbeteringen.

Tijdens het Algemeen Overleg van 7 november 2019 zegde ik toe om de laatste stand
van zaken rondom de piketacties en verhinderacties met de Kamer te delen. Bij brief
van 15 november jl. (Kamerstuk 31 753, nr. 182) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de afspraak met de advocatuur over een tijdelijke
aanvullende vergoeding voor de jaren 2020 en 2021.2 Op deze manier kunnen advocaten op een verantwoorde manier de omslag maken naar een
nieuw stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, die op termijn tot hogere vergoedingen
voor de advocatuur leidt. Dit maakte dat wat de NOvA betreft de voor begin 2020 aangekondigde
piketacties en verhinderacties van de baan zijn. In samenspraak met de betrokken specialisatieverenigingen
is dit ook actief onder de aandacht van de advocatuur gebracht. Veel advocaten hebben
zich alsnog aangemeld voor het vervullen van piketdiensten in de eerste twee weken
van januari. Veruit de meeste piketroosters konden hierdoor gevuld worden. Voor enkele
roosters zijn aanvullende maatregelen getroffen, bijvoorbeeld het inschakelen van
advocaten uit andere regio’s. In de eerste twee weken van januari 2020 is rechtsbijstand
in het gehele land gewaarborgd.

Versterking eerste lijn

Een van de doelen van de modernisering van het stelsel is om onnodige escalatie van
(juridische) problemen te voorkomen. We stellen daarom de rechtzoekende en zijn probleem
centraal en maken de toegang tot informatie en advies laagdrempeliger. Kortom, we
versterken de nulde en de eerste lijn. Binnenkort start een pilot van de NOvA, het
Juridisch Loket en de Raad voor Rechtsbijstand over betere samenwerking tussen hulpverleners
in de eerste lijn. Ook gaat in Heerlen de pilot Huizen van het Recht van start. In
het pilotoverzicht (bijlage 3)3 is de laatste stand van zaken van deze pilots opgenomen.

Er zijn op dit terrein de afgelopen maanden drie belangrijke stappen gezet. Ten eerste
is er een doelgroepenanalyse uitgevoerd, om de wensen en behoeften van mensen rondom
juridische problemen beter in beeld te brengen. Daarnaast is er – in samenwerking
met betrokken partijen waaronder gemeenten – een eerste ontwerp gemaakt voor de inrichting
van de laagdrempelige toegang. Ten slotte is een start gemaakt met de verbetering
van het online aanbod van vindbare en toegankelijke informatie. Ik licht deze stappen
hieronder toe.

Doelgroepenanalyse

Voor het goed inrichten van het stelsel moeten we beter inzicht hebben in wie gebruikmaakt
van rechtshulp, met welke vragen en problemen mensen kampen en hoe vaardig ze zijn
in het vinden van hulp of van een oplossing. De doelgroepenanalyse (bijlage 1)4 is een eerste stap om daar meer inzicht in te krijgen. Alleen als dit goed in beeld
is, kan de dienstverlening effectief ingericht worden.

De doelgroepenanalyse richtte zich op mensen onder en boven de Wrb-grens, omdat de
toegang tot informatie en advies voor iedereen beter moet. Het onderzoek onderscheidt
vier groepen: 1. niet tot zeer beperkt zelfredzaam, 2. beperkt zelfredzaam, 3. gemiddeld
zelfredzaam en 4. geheel zelfredzaam. Belangrijke conclusie van het onderzoek is dat
zelfredzaamheid situationeel kan zijn, dus iemand kan volledig zelfredzaam gedrag
vertonen wanneer er een conflict met een werkgever is, maar beperkt zelfredzaam zijn
wanneer het gaat om een andersoortig probleem. Ook factoren zoals de aard van het
conflict en de (relatie met de) wederpartij spelen een belangrijk rol bij de zelfredzaamheid
van mensen. Deze bevindingen sluiten aan bij eerdere onderzoeken van het WODC en op
de uitkomsten van het Wetenschappelijke Raad voor de regering (WRR) -rapport «Weten
is nog geen doen».5

De groep die niet tot zeer beperkt zelfredzaam kan worden genoemd, is door de onderzoeksmethode
van focusgroepen en een online enquête, minder goed in beeld gekomen. Deze mensen
vallen naar verwachting relatief vaak onder de groep mensen waar zogeheten multiproblematiek
speelt. Samen met de raad voor rechtsbijstand en het CBS worden de groepen verder
gekwantificeerd. Daarbij zal, conform mijn toezegging in het AO van 7 november, ook
gekeken worden naar de leeftijdsopbouw van mensen die gesubsidieerde rechtsbijstand
zoeken.

Met deze doelgroepenanalyse voldoe ik tevens aan de motie Van der Graaf om rekening
te houden met verschillen in doenvermogen (Kamerstuk 31 753, nr. 169). Zoals ik aangaf in mijn brief van 12 juli (Kamerstuk 31 753, nr. 177) heeft de WRR aangeboden om op dit dossier (vroegtijdig) mee te denken over het vormgeven
van de aansluiting op het doenvermogen van mensen. Dit naar aanleiding van het rapport
«Weten is nog geen doen». Met de WRR zijn er in november en december dit jaar twee
expertsessies georganiseerd. De WRR gebruikt de uitkomsten hiervan voor algemene handvatten
voor beleidsmakers en wetgevers om het doenvermogen mee te nemen bij beleidsvorming
en het maken van wetgeving.

Samenwerking gemeenten en Rijk rond laagdrempelige toegang

Eén van de doelen uit de contourennota is om (juridische) hulp beter aan te laten
sluiten op lokale hulpverlening, om die hulp dichterbij te organiseren. Juridische
en gemeentelijke partners hebben daarom in de eerste helft van 2019 gewerkt aan een
eerste ontwerp van een laagdrempelige voorziening voor rechtshulp. In bijlage 2 zijn
de resultaten opgenomen. De dienstverlening van deze laagdrempelige voorziening omvat
ook de diagnose en triage en gaat vooraf aan het besluit dat door de raad voor rechtsbijstand
wordt genomen over de rechtsbijstandsaanvraag die door de rechtzoekende wordt ingediend.

Uit het eerste ontwerp blijkt dat het Rijk en gemeenten beiden een rol dienen te spelen
bij de laagdrempelige toegang. Het aanbod van diensten die een laagdrempelige voorziening
zou moeten omvatten betreft: vraagverheldering, informatie, advies en hulp aan burgers
en doorverwijzing. Belangrijk aandachtspunt is de onafhankelijkheid van de voorziening
en de ervaring daarvan door rechtzoekenden, omdat de gemeente in sommige gevallen
ook de wederpartij is. Buiten kijf staat dat de laagdrempelige voorziening moet bestaan
uit zowel een online als een fysiek deel waar burgers met hun problemen terecht kunnen.

De ambitie is om voor mensen met een (juridisch) probleem in het hele land eenzelfde
aanbod en kwaliteit van dienstverlening te kunnen garanderen. Die diensten worden
geleverd in een laagdrempelige voorziening, waarin zowel het Juridisch Loket als gemeentelijke
organisaties een rol hebben. Op korte termijn zetten we drie concrete stappen om het
gezamenlijke beeld van de voorziening verder te concretiseren.

Innovatievoorziening pilots laagdrempelige toegang

Zoals aangekondigd in het AO op 7 november jl. stel ik 3 miljoen euro beschikbaar
voor pilots om de aansluiting tussen juridische hulpverleners en gemeentelijke partners
zoals sociale wijkteams, sociale raadslieden en andere hulpverleners op lokaal niveau
beter vorm te geven. Zo kunnen gemeenten met goede ideeën ervaring opdoen voor lokale
best practices om problemen van mensen sneller en effectiever op te lossen. Ik denk
aan een koplopersgroep van bijvoorbeeld 10 gemeenten. Binnen die groep streef ik naar
representatieve deelname van gemeenten: zowel grootstedelijk als gemeenten uit de
regio, van verschillende grootte en met verschillende groepen inwoners. Zo wordt recht
gedaan aan verschillen op lokaal niveau, in inwoners en de manier waarop hulp nu is
ingericht. In Amsterdam-Noord ziet de aanpak er waarschijnlijk heel anders uit dan
in Zeeland. Het doel is om een beperkt aantal best practices te ontwikkelen, en die
te bundelen in een praktische handreiking waarmee straks alle gemeenten de voorziening
in hun eigen lokale situatie kunnen inrichten. Vanaf begin 2020 selecteren we samen
met Divosa de koplopersgemeenten, zodat de initiatieven in mei van start kunnen gaan.

Juridisch Loket dichterbij

Het Juridisch Loket is al bezig om de eigen dienstverlening dichter bij de burger
te brengen. Zo zijn er – naast de bestaande vestigingen van het loket – al 10 extra
toegankelijke voorzieningen in de wijk ingericht in bibliotheken, wijkcentra of gemeenteloketten.
Om verder invulling te geven aan de samenwerking tussen juridisch en lokaal domein
werkt het Juridisch Loket aan een toekomstvisie op de eigen organisatie. De stappen
die zij zetten sluiten aan bij de rol die zij zullen spelen in het landelijk dekkende
aanbod van eerstelijns hulp bij juridische problemen. Zo moet bijvoorbeeld de toekomstige
vastgoedportefeuille goed aansluiten op de ambitie van meer innovatieve verschijningsvormen
door het land, zoals de servicepunten. De samenwerking met lokale netwerkpartners
in het sociaal domein wordt geïntensiveerd, ook op het gebied van innovatie en kennisuitwisseling.
Om de transitie bovendien op een goede manier te kunnen maken, wordt bij het Loket
een programma ingericht. Daarvoor heb ik 2,1 miljoen euro beschikbaar gesteld voor
de jaren 2019 t/m 2022. Bij de derde voortgangsrapportage (zomer 2020) zal ik uw Kamer
nader informeren over het veranderplan van het Loket.

Betere online informatie

Er is grote eensgezindheid onder professionals dat het online aanbod van informatie
en advies beter kan. Dat komt niet alleen mensen die onder de Wrb-grens vallen ten
goede, maar iedereen die een juridisch probleem ervaart. Uit het gezamenlijk ontwerp
voor de laagdrempelige toegang komt dat het beter ontsluiten van online informatie
bij uitstek een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is. Het einddoel is dat
meer mensen terecht kunnen op een betrouwbare, begrijpelijke online omgeving, die
met meer functionaliteiten op interactieve wijze helpt om problemen op te lossen.
Dat kan betekenen dat je daar de informatie vindt die je nodig hebt om het probleem
zelf op te lossen, of dat je via heldere wegwijzers naar de juiste hulpverlener wordt
geleid. Ook vind je er advies over de juiste route voor een oplossing voor jouw specifieke
probleem. Op termijn zie ik ook kansen voor online conflictoplossing. Zo’n online
omgeving is er niet van vandaag op morgen. Om ervoor te zorgen dat het echt doet wat
we er van verwachten, moet er doordacht en gefaseerd worden ontwikkeld en gebouwd.
Begin 2020 maak ik een plan van aanpak voor de online omgeving. Voor de bouw en uitrol
heb ik voor de duur van de transitieperiode 10 miljoen gereserveerd. Dit bedrag is
gebaseerd op onder andere de ontwikkeling die Slachtofferhulp Nederland heeft doorgemaakt
bij het verbeteren van hun dienstverlening aan slachtoffers. De veranderingen die
zij hebben doorgevoerd zijn erg goed ontvangen.

In de tussentijd zitten we niet stil en wordt ook het huidige aanbod verbeterd. Ik
heb het Juridisch Loket dit jaar met ruim 225.000 euro extra gesubsidieerd om de inhoud
en effectiviteit van hun eigen site te verbeteren. Dit is nodig om alvast een stap
te zetten en om ervaring op te doen met wat goed werkt. Ook betekent het dat rechtzoekenden
snel eerste verbeteringen ervaren. Met dit bedrag zet het Juridisch Loket een aantal
concrete stappen. Om de online dienstverlening op de meest effectieve manier te kunnen
verbeteren, is inzicht nodig in wie de rechtzoekende is en met welke vragen hij leeft.
Het Juridisch Loket brengt deze in beeld op basis van zoekwoordenonderzoek en data
uit de vestigingen in combinatie met statistische informatie. Voor de zomer zet het
Juridisch Loket een significante stap in het beter ontsluiten van de huidige beschikbare
informatie. De site van het Juridisch Loket wordt daardoor begrijpelijker en toegankelijker
voor iedereen. Een van de doelen is betere integratie van online en offline dienstverlening,
bijvoorbeeld via chat, videobellen of co-browsen. Ook wordt er een verwijsapplicatie
ontwikkeld, gericht op intensievere samenwerking met het juridisch en sociaal domein.
Daarnaast gaat het Juridisch Loket vanaf 2020 campagnes en advertenties opzetten om
mensen beter te informeren rondom herkenbare situaties als een ontslag of scheiding,
op verschillende social mediakanalen zoals Facebook, YouTube, LinkedIn en Instagram.

Responsieve overheid

De samenleving is steeds complexer geworden en mensen kunnen daarin niet altijd hun
weg vinden. Dat geldt ook voor de dienstverlening door de overheid. We moeten het
als overheid simpeler maken, transparant zijn en in de dienstverlening rekening houden
met het perspectief van burgers en bedrijven. Lang niet altijd laat de overheid zich
van zijn meest responsieve kant zien. De overheid is dan ook regelmatig de wederpartij
als mensen procederen met een toevoeging. Daarom richt het programma rechtsbijstand
zich op minder (onnodige) juridisering tussen burger en overheid door betere dienstverlening.
Het effect van deze verbeterde dienstverlening is dat geschillen tussen de overheid
en burgers voorkomen worden. Als die geschillen toch ontstaan, dienen deze zo vroeg
mogelijk en waar dat kan informeel te worden opgelost. Dit gaat naar verwachting leiden
tot minder bezwaar- en beroepsprocedures, minder geschillen tussen burger en overheid
die bij de bestuursrechter terecht komen, en dus ook minder toevoegingen bij die procedures.

Mijn aanpak loopt langs twee sporen: allereerst het aanpakken van (onnodig) procedeergedrag
van en jegens de overheid. Hiervoor is in beginsel meer inzicht nodig in de prestaties
van de overheid, zowel bij het Rijk (ministeries en uitvoeringsorganisaties) als bij
decentrale overheden. De verwachting is dat in het bestuursrecht het aantal toevoegingen
met 10% kan worden teruggedrongen. Het gaat dan om een reductie van ongeveer 4.000
toevoegingen op de ruim 40.000 toevoegingen in het bestuursrecht.

Daarnaast richt mijn aanpak zich op het meer gestructureerd in beeld brengen van de
gevolgen van rijksbeleid en wet- en regelgeving op de rechtsbijstand. De stand van
zaken rondom deze twee sporen licht ik hieronder op hoofdlijnen toe.

Wijziging Besluit proceskosten bestuursrecht

Als eerste stap organiseer ik de stok achter de deur. Het ontwerp van de door mij
eerder aangekondigde wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in internetconsultatie
gegaan en voor advies voorgelegd aan betrokken instanties. Dat conceptbesluit strekt
tot een verhoging van de proceskostenvergoeding die de burger krijgt als hij met succes
een overheidsbesluit aanvecht bij de bestuursrechter. Het gaat om een verhoging van
de standaardbedragen met 40% als de burger procedeert met bijstand van een advocaat.
In een gemiddelde zaak leidt dat tot een vergoeding van ruim 1.400 euro, in plaats
van nu ruim 1.000 euro. Ook krijgt de bestuursrechter volgens het conceptbesluit een
explicietere bevoegdheid om een hogere vergoeding toe te kennen dan het standaardbedrag
als de rechter van oordeel is dat de overheid evident onredelijk is geweest voor de
burger. Deze wijzigingen beogen om bestuursorganen te prikkelen om besluiten nog beter
voor te bereiden – betere primaire besluiten en betere beslissingen op bezwaar – wat
als het goed is leidt tot minder procedures bij de bestuursrechter. Dit sluit aan
bij het streven van het kabinet om te voorkomen dat een meningsverschil tussen een
burger en een bestuursorgaan onnodig juridiseert. Het conceptwijzigingsbesluit heeft
tot 2 december 2019 opengestaan voor consultatie. Ik beraad mij nu op de ontvangen
reacties.

Aanjager om geschillen overheid-burger terug te dringen

De verhoging van de proceskostenvergoeding geldt als er al een procedure is gestart.
Liefst komt het niet zo ver en worden procedures voorkomen. In het Algemeen Overleg
Rechtsbijstand op 23 en 31 januari jl. heb ik de Tweede Kamer toegezegd om een boegbeeld
op topniveau aan te stellen om het aantal geschillen tussen burger en overheid op
het terrein van het bestuursrecht terug te dringen en zo ook te zorgen voor minder
beroep op rechtsbijstand(Kamerstuk 31 753, nr. 174 en 175).

Op voordracht van het overleg van Secretarissen Generaal (SGO), gaat de heer D. (Daan)
Hoefsmit (onder meer oud bestuursvoorzitter van het Centraal Administratie Kantoor,
hierna CAK) deze rol vervullen. Hij heeft bij het CAK veel ervaring opgedaan met het
implementeren van een andere manier van omgaan met mensen door aandacht te hebben
voor maatwerk, het aanpakken van de schuldenproblematiek en het terugdringen van procedures.
Zo is het CAK onder zijn hoede persoonsgerichter gaan werken bij het innen van boetes
voor het niet betalen van zorgpremies, vaker via een minnelijk traject. Dit is vooral
van belang geweest om (een toename van) problematische schulden bij cliënten te voorkomen.
De bedoeling van deze andere werkwijzen was vooral om het overheidshandelen beter
af te stemmen op het perspectief en de handelingsmogelijkheden van de burger, en daarnaast
om het aantal onnodige procedures snel en effectief terug te dringen.

De opdracht van de aanjager duurt in beginsel twee jaar (2020 en 2021) en richt zich
primair op de rijksoverheid zelf en haar uitvoeringsorganisaties. De aanjager zal
aan de hand van feiten en cijfers een aantal organisaties selecteren waarvoor de verwachting
is dat het aantal zaken tussen burgers en overheid op de korte en middellange termijn
naar beneden gebracht kan worden. Specifieke aandacht zal daarbij uitgaan naar JenV-organisaties.
De focus zal hierbij in eerste instantie liggen op het vaker vroegtijdig afdoen van
geschillen aan de voorkant. Uiteraard gebeurt dit in goed overleg met de betrokken
organisaties en departementen en probeert de aanjager te komen tot maatwerkoplossingen.
De aanjager zal bovendien kijken naar best practices van (overheids)organisaties,
zodat organisaties elkaar kunnen stimuleren om de goede kant op te bewegen.

De eerste werkzaamheden van de aanjager zullen uitmonden in een interdepartementaal
plan van aanpak, dat ik als onderdeel van de komende voortgangsrapportage zal delen.
Hiermee geef ik invulling aan mijn toezeggingen van het AO van 7 november jl. om een
interdepartementaal plan van aanpak naar de Kamer te sturen. Die toezegging sluit
aan bij de motie Kuiken c.s. (Kamerstuk 31 753, nr. 168) om te komen met een plan van aanpak met afrekenbare doelen. Er zal in dat plan vanzelfsprekend
aandacht zijn voor procedurele rechtvaardigheid, maar er zullen ook harde meetpunten
zoals aantal toevoegingen, aantal bezwaarschriften, aantal beroepszaken, aantal klachten
en aantal gegrondverklaringen worden geformuleerd. Aldus brengt de aanjager in 2020
eerst de belangrijkste verbeterpunten voor de burger en overheden in kaart en voorziet
die van concrete verbetervoorstellen. In 2021 zullen de eerste significante verbeteringen
zichtbaar worden.

Eerste inzicht in procedeergedrag van de overheid

De basis om te kunnen komen tot afrekenbare doelen is inzicht in het procedeergedrag
van de overheid. Ik heb de Kamer toegezegd in kaart te brengen welke bestuursorganen
de meeste toevoegingen veroorzaken. Met deze voortgangsrapportage doe ik deze toezegging
gestand. Dit is een eerste stap bij het verkrijgen van meer inzicht in het procedeergedrag
van en jegens de overheid, maar geeft uiteraard nog geen antwoord op de vraag in hoeverre
procedures daadwerkelijk te voorkomen waren geweest. Het is daarnaast zo dat er niet
altijd toevoegingen worden afgegeven voor zaken waarbij de overheid de wederpartij
is. Een belastingzaak valt bijvoorbeeld niet altijd onder het bereik van gesubsidieerde
rechtsbijstand, vanwege de eenvoud van de zaak. Het beantwoorden van de vraag of procedures
onnodig waren vraagt nadere analyse. Ik zal gevoerde procedures in hun context beschouwen
en breder kijken dan alleen rechtsbijstand.

De cijfers waar ik me op baseer zijn de afgegeven toevoegingen in het bestuursrecht
gesorteerd naar de wederpartijen die veel voorkomen in de registratie van de raad
voor rechtsbijstand.6 Ten behoeve van de registratie selecteren advocaten in deze zaken bij de aanvraag
van een toevoeging zelf de wederpartij in een vastgestelde lijst. De verschillende
keuzemogelijkheden worden vervolgens in de registratie van de raad in klassen gegroepeerd.
Deze wijze van registreren kent zijn beperkingen, omdat een klasse meerdere partijen
kan omvatten, advocaten niet altijd een bepaalde tegenpartij invullen of deze niet
op dezelfde manier registreren en niet alle partijen onder een herkenbare noemer zijn
gevat.7

Met deze beperkingen in het achterhoofd tekent zich een beeld af van bestuursorganen
die vaak partij zijn als de rechtzoekende met een toevoeging procedeert. Als ik me
concentreer op de rijksoverheid wordt de lijst aangevoerd door twee taakorganisaties
van mijn eigen ministerie: voor wat betreft het bestuursrecht door de IND (ruim 16.000
afgegeven toevoegingen in 2018) en door de Raad voor de Kinderbescherming op personen-
en familierecht (ruim 13.000).8 Buiten mijn eigen ministerie is het UWV het meest partij in procedures met burgers
die juridisch worden bijgestaan door toegevoegde advocaten (bijna 9.500 in 2018).
In veel mindere mate komen ook SVB (circa 1.500), de Belastingdienst (circa 1.400),
DUO (circa 600), CAK (bijna 400) en CJIB (nog geen 100) naar voren uit de cijfers
van de Raad voor Rechtsbijstand.9

In de ruim 40.000 bestuurszaken met toevoegingen zijn gemeenten of gemeentelijke instellingen
in ongeveer de helft van de zaken partij. Ook de grote innende- en uitkerende rijksdiensten10 komen veelvuldig naar voren in de registratie van de raad voor rechtsbijstand. In
ongeveer een derde van de bestuurszaken met een toevoeging is een van die organisaties
partij.

De opgave

De opgave laat zich dus uitsplitsen in drie hoofdcategorieën waarop nader ingezoomd
dient te worden: de JenV-organisaties, de grote innende Rijksdiensten en gemeenten.
De eerste categorie vraagt om specifieke aandacht omdat het mijn eigen departement
betreft en ik daarom een grote verantwoordelijkheid voel. De secretaris-generaal van
JenV voert daarom ook persoonlijk het gesprek over deze thematiek met de JenV-organisaties.
Beslissingen van de IND en de Raad voor de Kinderbescherming zijn ingrijpend voor
mensen. Daardoor zijn niet alle procedures te vermijden, ook niet wanneer op voorhand
duidelijk is dat de burger weinig kans maakt om in het gelijk gesteld te worden. Voor
de IND geldt bovendien dat de asielzoeker ook recht heeft op rechtsbijstand voordat
de beslissing is genomen, dus ook als de procedure leidt tot een positieve beslissing.
Daarbij komt ook dat de IND in het overgrote deel van de zaken waarbij in beroep wordt
gegaan in het gelijk gesteld wordt door de rechter. Ten aanzien van gemeenten heeft
de raad voor rechtsbijstand een start gemaakt met datadialogen. Op de datadialogen
ga ik hieronder nader in.

Ik hecht eraan om op te merken dat voor alle drie de categorieën geldt dat de bestuursorganen
zich vaak al veel moeite getroosten om het aantal juridische procedures te reduceren.

Datadialogen met gemeenten

In de afgelopen tijd heeft de raad voor rechtsbijstand gesproken met 10 gemeenten
met meer dan 100.000 inwoners. Deze gesprekken worden «data dialogen» genoemd, omdat
in deze gesprekken naar aanleiding van de data van de Raad (en gemeente) een gesprek
wordt gevoerd. Op basis van de data over gefinancierde rechtsbijstand is met hen gesproken
over de aanpak van (dreigende) geschillen in het sociaal domein. Deze gesprekken leiden
tot nieuwe inzichten en mogelijke maatregelen om een gewenst effect te bereiken. Zo
is het bijvoorbeeld van belang om oog te hebben voor meervoudige problematiek, zodat
de problemen bij burgers meer gericht aangepakt kunnen worden. Onderzocht wordt of
het bundelen van samenhangende besluiten, zoals bijvoorbeeld een intrekking en terugvordering
van een uitkering, leidt tot meer duidelijkheid voor burgers én minder toevoegingen.
Ik verwacht eerste resultaten hiervan bij mijn volgende voortgangsrapportage te kunnen
presenteren.

Gevolgen rijksbeleid en wet- en regelgeving voor de vraag naar rechtsbijstand

De commissie-Van der Meer bracht aan het licht dat in het verleden de effecten van
nieuwe wet- en regelgeving op de rechtsbijstand onvoldoende zijn meegewogen in het
aantal punten. Over die effecten, en over de wijze waarop burgers met (juridische)
problemen goed geholpen kunnen worden, zijn professionals met elkaar in gesprek gegaan
tijdens het congres «De burger centraal. Responsieve Overheid en Toegang tot het Recht»
op 26 november.

Daarnaast zijn we gestart met het gestructureerd in beeld brengen van de effecten
van wetswijzigingen voor de vraag naar rechtsbijstand. De NOvA bracht op mijn verzoek
in beeld welke voorziene wetswijzigingen van invloed kunnen zijn op de vraag naar
gesubsidieerde rechtsbijstand. Samen met de NOvA en de raad voor rechtsbijstand werk
ik aan nieuwe werkafspraken waarmee we vooraf de impact van nieuwe wet- en regelgeving
op de gesubsidieerde rechtsbijstand beter kunnen bepalen. Zo kan voor nieuwe wet-
en regelgeving op meer eenduidige wijze in kaart worden gebracht wat dit betekent
voor de tijd die advocaten met een zaak op dat rechtsgebied bezig zijn. Hiermee wil
ik de kosten beter in beeld brengen zodat die tijdig worden meegenomen in de financiële
gevolgen van wetgeving. Dit hebben ook de Commissies Wolfsen en Van der Meer geadviseerd
in hun adviezen over rechtsbijstand overeenkomstig de adviezen van Wolfsen en Van
der Meer. Met deze nieuwe werkwijze kunnen we voorkomen dat in de toekomst de werkzaamheden
van de advocatuur zonder compensatie worden uitgebreid. De werkwijze is in het voorjaar
van 2020 gereed. Met de ontwikkeling van dit instrument voldoe ik aan de motie Groothuizen
c.s. (Kamerstuk 31 753, nr. 171).

Verbetering van de kwaliteit in de tweede lijn

De vergoedingen in de tweede lijn zijn achtergebleven. Met het beschikbaar stellen
van tijdelijke extra middelen voor de sociale advocatuur, is het structurele probleem
niet opgelost. Dit vraagt om een andere manier van werken. Dat wil ik bereiken door
de invoering van rechtshulppakketten, waarmee de kwaliteit in de tweede lijn wordt
verhoogd.

Ik heb de afgelopen maanden twee algemene maatregelen genomen om verbeteringen in
de tweede lijn te realiseren. De eerste ziet op de ontwikkeling van nieuwe kwaliteitscriteria.
De tweede maatregel is gericht op de uitvoering van pilots om de vernieuwing in de
tweede lijn samen met professionals tot stand te brengen. Hiervoor heb ik een innovatievoorziening
ingericht. Ik licht de maatregelen hieronder kort toe.

In het uitvoeringsplan heb ik aangegeven dat ik specifiek aandacht zal besteden aan
het strafrecht en aan echtscheidingen. Ook daarop ga ik hieronder in.

Nieuwe kwaliteitscriteria

Met kwaliteitsverbetering wil ik twee problemen oplossen die door de commissie-Wolfsen
aan het licht zijn gebracht. Ten eerste is de kwaliteit van dienstverlening aan de
burger van wisselend niveau en soms zelfs onder de maat.11 Dit komt onder andere doordat er in het huidige stelsel onvoldoende toezicht is op
het waarborgen van de kwaliteit van dienstverlening: de huidige kwaliteitseisen en
inschrijvingsvoorwaarden zijn onvoldoende en liggen niet voor alle rechtsgebieden
op hetzelfde niveau.12 Daarnaast heeft de rechtzoekende in het huidige systeem onvoldoende inzicht in de
kosten van hulp en welke hulp de rechtzoekende mag verwachten.13

De eerste stap in de kwaliteitsverbetering is het vaststellen van kwaliteitscriteria
die moeten gelden voor goede rechtshulp in het nieuwe stelsel. Het traject om met
betrokken partijen en mogelijke nieuwe toetreders tot die kwaliteitscriteria te komen
is in volle gang en wordt in april 2020 afgerond.

Wijziging inschrijvingsvoorwaarden raad voor rechtsbijstand

De raad voor rechtsbijstand is voornemens vanaf 2020 in de inschrijvingsvoorwaarden
deskundigheidseisen voor de specialisaties arbeidsrecht, huurrecht en sociaal zekerheidsrecht
te introduceren. Vanaf 1 januari 2021 mogen dan alleen advocaten die ingeschreven
staan voor deze specialisaties toevoegingen op deze rechtsterreinen aanvragen.

Ook wil de Raad met ingang van 1 januari 2020 het aantal specialisaties waarvoor een
advocaat bij de Raad ingeschreven kan staan, gaan beperken. De Raad zal de huidige
en nieuw in te voeren specialisaties daarvoor indelen in overkoepelende «specialisatiegroepen».
Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de indeling van hoofdrechtsgebieden
die de Nederlandse Orde van Advocaten hanteert. Een advocaat kan vanaf 2020 voor maximaal
vier specialisatiegroepen en drie piketsoorten ingeschreven staan.

Ik heb ingestemd met de nieuwe inschrijvingsvoorwaarden van de Raad per 1 januari
2020. De Raad voert momenteel nader overleg met de NOvA over de onderwerpen paralegals.
Mijn inzet is dat de inschrijfvoorwaarden in de eerste helft van 2020 zodanig worden
aangepast dat het mogelijk wordt om paralegals in zetten binnen het stelsel.

Innovatievoorziening verbetering kwaliteit tweede lijn

Ook in de tweede lijn loopt al een aantal pilots, op het gebied van slachtofferadvocatuur,
ZSM rechtsbijstand en consumentenrecht. Deze worden toegelicht in bijlage 3. De pilotfase
wordt nu geïntensiveerd. Per 1 januari 2020 is er 10 miljoen euro voor pilots in de
tweede lijn beschikbaar. Met deze innovatievoorziening kan ervaring worden opgedaan
met nieuwe manieren van werken in de tweede lijn. Ik nodig partijen uit om mee te
doen bij de ontwikkeling van die nieuwe manieren van werken door een voorstel voor
een pilot in te dienen. Met de inwerkingtreding van deze voorziening krijgt de pilotfase
uit het voortgangsplan concreet vorm. Een steeds bredere groep professionals gaat
zo meewerken aan de vernieuwing van het stelsel. Voor het beschikbare bedrag verwacht
ik zeker 10 tot 30 pilots uit te kunnen laten voeren binnen de regeling van de innovatiesubsidie.
Zo’n pilot kan bijvoorbeeld gaan over een andere manier van werken bij een scheiding,
waardoor de rechtzoekende sneller en beter geholpen is. Het uiteindelijke aantal pilots
is evenwel afhankelijk van de initiatieven uit de praktijk.

In het topberaad zijn criteria vastgesteld waaraan pilots moeten voldoen. Deze criteria
vormen de basis van de subsidieregeling, die wordt uitgevoerd door de raad voor rechtsbijstand.
De criteria stellen randvoorwaarden aan de pilots: het moet bijdragen aan duurzame
oplossingen voor problemen en de rechtzoekende moet centraal staan. Ook wordt er scherp
gekeken naar de doelstellingen, of er voldoende draagvlak is bij de betrokken partners
en wat de financiële implicaties zijn voor de deelnemende partijen. Daarnaast wordt
de eis gesteld dat er onafhankelijke monitoring en evaluatie van de pilot plaatsvindt.
Hiermee voldoe ik aan de motie van Buitenweg c.s. (Kamerstuk 31 753, nr. 164).

Strafrecht

De afgelopen maanden zijn verkennende gesprekken gevoerd over rechtsbijstand in het
strafrecht en de opgave die er ligt voor de ontwikkeling van het nieuwe stelsel. Er
is onder andere gesproken met de raad voor rechtsbijstand, de advocatuur, de politie,
het Openbaar Ministerie, de Raad voor de rechtspraak en Slachtofferhulp Nederland.
Deze verkenning geeft een nadere inkleuring van de ervaren knelpunten in het huidige
stelsel. Ik ga hier in op de belangrijkste knelpunten en mijn beoogde aanpak voor
de komende periode.

Scheefgroei werklast i.r.t. vergoedingen extra-urenzaken (EXU)

De verhoudingen tussen de (hoogte van de) vergoedingen en de uit te voeren werkzaamheden
door de rechtsbijstandverleners in deelterreinen binnen het strafrecht zijn in de
loop van de tijd scheef gegroeid. Bij strafzaken die door de meervoudige kamer worden
behandeld is hier bijvoorbeeld sprake van (zo blijkt uit het rapport van de commissie-Van
der Meer). Ook hebben ontwikkelingen in het strafrecht (zoals de invoering van het
ZSM-piketproces) tot gevolg dat de financieringssystematiek niet altijd meer bij de
werkprocedures aansluit. Een substantieel deel van de toegekende extra uren-vergoedingen
is niet of onvoldoende op doelmatigheid te beoordelen.

Ik heb een adequate vergoedingensystematiek en reële vergoedingen voor rechtsbijstandverleners
in het strafrecht voor ogen. De pilot van de raad voor Rechtsbijstand met een Commissie
Extra Uren die momenteel loopt is een eerste stap. De uitkomsten zullen inbreng zijn
voor een analyse naar de extra-urensystematiek. Dit is in lijn met adviezen van de
commissies-Wolfsen en -Van der Meer. Dit moet leiden tot concrete verbetervoorstellen
op het gebied van de drempel, doelmatigheid, beoordeling en transparantie van deze
systematiek. De analyse kan begin 2020 starten, zodra de bevindingen van de Commissie
Extra Uren beschikbaar zijn.

Piketsystematiek

Om ervoor te zorgen dat er in de eerste fase van het strafproces een advocaat voor
verdachten beschikbaar is wordt er gewerkt met een piketsysteem. De huidige piketsystematiek
werkt (roosteren, melden), maar wordt als omslachtig ervaren en heeft tekortkomingen.
Hierbij kan worden gedacht aan de administratieve lasten rondom de indiening en/of
registratie van declaraties. Ik wil kijken naar de mogelijkheden om te komen tot een
(administratief) eenvoudig systeem van piket dat de beschikbaarheid/ bereikbaarheid
van rechtsbijstandverleners in de «piketfase» waarborgt.

ZSM-proces

Steeds meer strafzaken worden afgedaan in het ZSM-werkproces. De mogelijkheden van
rechtsbijstand in het ZSM-proces worden vergroot door middel van uitbreiding van consultatiebijstand
aan de voorkant en het verzorgen van rechtsbijstand bij OM-strafbeschikkingen (afdoeningsbijstand)
aan de achterkant. De werkwijze sluit aan op de regionale situatie en is daardoor
niet overal in het land gelijk. De vergoedingensystematiek sluit in de praktijk nog
onvoldoende aan op deze verschillende werkwijzen. Ik zie de pilot ZSM als een manier
om te komen tot adequate rechtsbijstand voor rechtzoekende verdachten in het ZSM-proces
en tot een vergoedingensystematiek die daarbij aansluit en waarmee de (financieel)
administratieve lasten worden gereduceerd. Dit gaat volgordelijk: eerst intensivering
van de rechtsbescherming (met bijbehorende vergoeding) en in aansluiting hierop de
ontwikkeling van een passende vergoedingensystematiek. Over de voortgang van de intensivering
van de rechtsbijstand in het ZSM-proces informeer ik u separaat.

De beoogde aanpak is gebaseerd op de uitgevoerde verkenningen waarbij ook de reeds
uitgevoerde onderzoeken zijn betrokken. Deze aanpak is met partijen afzonderlijk besproken.
Ik hecht veel waarde aan collectief draagvlak bij de te zetten vervolgstappen in deze
gezamenlijke ontwikkelaanpak. Om dat te bereiken organiseer ik als volgende stap een
expertsessie om met betrokken partijen deze beoogde aanpak te bespreken, te valideren
en op onderdelen uit te werken. De focus voor de korte termijn ligt met deze beoogde
aanpak op het oplossen van knelpunten, vergroten van de doelmatigheid en het realiseren
van kwaliteitsverbeteringen in het huidige stelsel. De resultaten van bovengenoemde
onderdelen van aanpak zijn ook bouwstenen voor het nieuwe stelsel.

Scheiden

Bij het uitwerken van de contouren heeft scheiden prioriteit. Een scheiding is een
aangrijpende gebeurtenis voor alle betrokkenen en daarom willen we meer duurzame oplossingen
ontwikkelen in de tweede lijn. Conform de contourennota van 9 november 2018 heb ik
de raad voor rechtsbijstand verzocht om als experiment de eigen bijdragensystematiek
in de subsidieregeling uitelkaar.nl meer afhankelijk te maken van de kosten van rechtsbijstand
om zo de financiële afwegingsfunctie van de eigen bijdrage beter tot zijn recht te
laten komen (Kamerstuk 31 753, nr. 155). De raad voor rechtsbijstand zal monitoren wat de impact hiervan is op het reguliere
rechtsbijstandsaanbod en op mediation. De monitor zal ook de gevolgen voor het aantal
gebruikers, de tevredenheid van de gebruikers en daarmee ook de duurzaamheid van de
oplossing onderzoeken.

Samen met partijen zoals NOvA (advocatuur), MfN (mediators), vFas, VVCP (Vereniging
van Collaborative Professionals), en Justice42 is gesproken over verschillende typen
scheidingen en voor verschillende doelgroepen. Daarnaast is gesproken over mogelijke
inrichting van pilots. Betrokken experts hechten waarde aan integrale oplossingen,
complete en kwalitatief hoogwaardige dienstverlening, informatievoorziening aan de
voorkant en de mogelijkheid om multidisciplinair te werken. Daarnaast is de vergoedingensystematiek
in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand volgens experts niet passend bij de huidige
werkwijze. Procederen op tegenspraak wordt het hoogst vergoed, terwijl scheidingen
die via zogenoemde viergesprekken in goede banen worden geleid, worden afgestraft
met een puntverlaging. Op het gebied van multidisciplinair werken en de vergoedingensystematiek
zijn nieuwe pilots in ontwikkeling (zie bijlage 3).

BrandMR

Ik heb tijdens het Algemeen Overleg op 7 november jl. uw Kamer toegezegd dat ik u
over de uitkomst van het gesprek met de NOvA over de loondienstmaatregel in verband
met het initiatief BrandMR zal informeren.

BrandMR is een initiatief dat zich richt op een uit onderzoek gebleken behoefte onder
mensen met een middeninkomen. Ik vind dit een interessant initiatief, juist omdat
het zich richt op die groep van middeninkomens. BrandMR heeft zich met ingang van
1 oktober 2019 in de markt gezet met een on demand rechtsbijstand pakket met vooraf
inzicht in dienstverlening en bijbehorende prijs door juristen en advocaten in loondienst.
BrandMR loopt hierbij aan tegen de Verordening van de Advocatuur (VODA). Hierin is
onder andere bepaald dat advocaten in loondienst in beginsel alleen werkzaam mogen
zijn in een praktijkstructuur die voor het merendeel in eigendom is van advocaten.
Bij BrandMR is dit niet het geval. De Haagse deken heeft BrandMR inmiddels aangekondigd
dat hij de verordening zal handhaven.

In antwoord op Kamervragen van 21 oktober jl. van het lid van Wijngaarden naar aanleiding
van berichtgeving over een nieuwe toetreder in de markt van juridische dienstverleners
heb ik aangegeven dat kwaliteit voorop staat bij de toetreding van nieuwe aanbieders
(Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 637). Laat ik voorop stellen dat de NOvA geen rol heeft bij de juristen die in dienst
zijn van BrandMR. De NOvA heeft de bevoegdheid, als publiekrechtelijke beroepsorganisatie,
om eisen te stellen aan de wijze waarop advocaten hun beroep uitoefenen. Het is dan
nu ook in de eerste plaats aan de NOvA om te oordelen hoe haar verordening zich verhoudt
tot het mededingingsrecht. Het gaat er immers om dat de toegang tot het recht ook
voor de middeninkomens mogelijk wordt. Daarbij is van belang dat de verordening innovatie
niet (onnodig) belemmert.

De NOvA heeft mij begin november aangegeven zich bewust te zijn van veranderende marktomstandigheden
en zich verantwoordelijk te voelen om regels bij de tijd te houden en dat wordt gekeken
naar nieuwe mogelijkheden voor dienstverlening. De NOvA heeft verder aangegeven dat
regulering die met zijn tijd mee gaat met behoud van de kernwaarden het leidende principe
is en heeft aangegeven mij hierover te informeren.

Ik heb op 25 november jl. met de NOvA over deze kwestie gesproken. De NOvA heeft mij
wederom gezegd dat zij bewust zijn van veranderende marktomstandigheden. De NOvA voelt
zich verantwoordelijk om regels bij de tijd te houden. Uitgangspunt bij elke beoordeling
van nieuwe vormen van dienstverlening door advocaten is de vraag of die dienstverlening
de toets aan de kernwaarden (onafhankelijkheid, integriteit, deskundigheid, partijdigheid
en vertrouwelijkheid) kan doorstaan. De NOvA heeft mij gezegd in een breder perspectief
te zullen kijken naar het initiatief BrandMR. De NOvA heeft daarbij aangegeven geen
ruimte te zien om dit initiatief bij wijze van experiment toe te staan. Daarvoor moet
een juridische experimenteerbasis worden gecreëerd en dat is niet mogelijk op korte
termijn, aldus de NOvA.

Samen met de leden van het topberaad, waaronder de NOvA, de MfN en het Verbond van
Verzekeraars, acht ik het van groot belang dat de kwaliteit van nieuwe toetreders
in het stelsel gewaarborgd is. Echter, tevens is van belang dat de kwaliteitseisen
die in dat verband zijn gesteld passen binnen wet- en regelgeving en geen onnodige
belemmeringen opleveren. Het is aan de onafhankelijke toezichthouder, ACM, om zich
een oordeel te vormen over de vraag of de loondienstmaatregel in de VODA in strijd
is met het mededingingsrecht. BrandMR heeft bij brief van 14 november jl. de ACM gevraagd
om een onderzoek te starten naar de loondienstmaatregel in de VODA, in overleg te
treden met de NOvA en te interveniëren als de Haagse deken besluit stappen te nemen
tegen BrandMR. Ik volg de ontwikkelingen op de voet.

Overige ontwikkelingen

Inning eigen bijdrage

Met de inning van de eigen bijdrage door de overheid wordt het mogelijk om een betalingsregeling
af te spreken die gelijk is voor alle gebruikers van het stelsel.

Voor de inning van de eigen bijdrage door de overheid is door raad voor rechtsbijstand
in samenwerking met het CJIB een uitvoeringstoets gedaan. De uitvoeringstoets laat
zien dat de inning door de overheid naar schatting een structurele kostenpost voor
inning en incasso betekent van circa 8 euro tot circa 10 euro per opgelegde eigen
bijdrage. Daarnaast wordt rekening gehouden met niet inbare eigen bijdrage, waarbij
een percentage is aangehouden van tussen de 16% tot 22% niet-inbare vorderingen van
de opgelegde eigen bijdrage per jaar.

De uitvoeringstoets maakt duidelijk onder welke voorwaarden dit onderdeel van de stelselvernieuwing
met voorrang kan worden opgepakt. Hierover ga ik met de raad voor rechtsbijstand in
gesprek.

Raad van State

Naar aanleiding van mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg over rechtsbijstand
van januari 2019 heb ik verkennende gesprekken met de Raad van State gevoerd. De Raad
van State heeft in deze gesprekken aangegeven dat een voorlichting op de hoofdlijnen
van het stelselontwerp niet lijkt aangewezen, omdat dat als risico heeft dat de voorlichting
niet alle aspecten van de gevolgen van de voorziene stelselwijziging kan omvatten.
Besproken is dat het daarom niet zinvol is om een voorlichting te vragen voordat de
beleidsvoornemens en -aannames nader zijn uitgewerkt en de herijking meer tastbaar
is geworden.

Besproken is dat de contouren van het stelsel, zoals die nu voorliggen, de komende
tijd worden geconcretiseerd. Deze concretisering zal steeds plaatsvinden met hulp
van professionals en op basis van onderzoek, beleidsverkenningen, business cases,
pilots en experimenten. De uitkomsten daarvan leiden tot aanscherping van de aannames
en uitgangspunten van de doorrekeningen. Dat zal er toe leiden dat voorlichtingsvragen
helder worden. Zodra dit het geval is zal ik mij tot de Raad van State wenden. Vanzelfsprekend
zullen de uitkomsten van de voorlichting meegenomen in het verdere proces.

De Raad van State heeft aangegeven dat de voorlichting alsdan kan variëren van een
rechtstheoretische beschouwing tot een voorlichting op de uitvoerbaarheid, tot de
effectiviteit of de haalbaarheid van het stelsel op onderdelen.

Hiermee heb ik een begin van uitvoering gemaakt met de toezegging aan uw Kamer om
aan de hand van het uitvoeringsplan rechtsbijstand te bezien wat in aanmerking zou
kunnen komen voor een voorlichtingsverzoek aan de Afdeling advisering van de Raad
van State.

Tot slot

Met deze tweede voortgangsrapportage heb ik nader inzicht willen geven in de concrete
stappen die worden gezet in de realisatie van het uitvoeringsplan voor de verbetering
van het stelsel van rechtsbijstand. Ik heb toegezegd de Kamer periodiek te informeren
en zal u in de zomer van 2020 mijn derde voortgangsrapportage sturen. De derde voortgangsrapportage
zal ik vergezeld laten gaan van een midtermreview over het programma en een actualisering
van de doorrekeningen van de maatregelen van de modernisering.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker