Brief regering : Monitor abonnementstarief en stand van zaken implementatie van het abonnementstarief

Nr. 309
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 december 2019

Op 1 januari 2019 is het abonnementstarief voor maatwerkvoorzieningen in de Wmo ingevoerd
en per 2020 zal dit tarief ook gelden voor die algemene voorzieningen waarbij sprake
is van een duurzame hulpverleningsrelatie. Zoals aangekondigd bij de parlementaire
behandeling van het abonnementstarief vind ik het belangrijk dat de effecten van het
abonnementstarief goed worden gevolgd. Daarom is samen met de VNG en cliëntenorganisaties
een monitor1 ontworpen die de komende jaren de (brede) effecten van de maatregel in beeld brengt.
In deze brief ga ik in op de eerste resultaten van de monitor. Daarnaast meld ik u
de stand van zaken van de implementatie van de (volledige) invoering van deze maatregel
per 1 januari 2020, zoals ik heb toegezegd in het Algemeen Overleg eigen betalingen
van 12 september jl. (Kamerstukken 34 104 en 29 538, nr. 264).

De hoofdpunten van deze brief zijn:

• Op basis van de eerste resultaten van de monitor is, zoals vooraf al bekend was, het
zeer beperkt mogelijk om uitspraken te doen over de effecten van het abonnementstarief,
omdat deze nog geen kwantitatieve informatie bevat over 2019. In het najaar van 2020
zal ik opnieuw een bestuurlijk overleg met de VNG voeren, wanneer de volgende meting
ook betrouwbare kwantitatieve informatie over 2019 zal bevatten. Hierbij zal de motie
van het lid Hijink c.s.2 over te nemen maatregelen – als blijkt op basis van de monitor knelpunten worden
geconstateerd – worden betrokken. Tot die tijd vind ik het van belang om met de VNG
en gemeenten signalen te blijven uitwisselen en onderzoeken en zo nodig daarover ook
tussentijds het bestuurlijk overleg aan te gaan.

• De overgang naar een volledig abonnementstarief per 1 januari 2020, waarbij de gegevensuitwisseling
in de keten fors wordt vereenvoudigd, is een majeure operatie die zorgvuldig wordt
voorbereid en veel vraagt van de verschillende ketenpartners. Op dit moment wordt
alles op alles gezet om de overgang zo soepel mogelijk te laten verlopen. Op basis
van het huidige inzicht acht ik het aannemelijk dat een aantal gemeenten niet tijdig
gereed voor de technische implementatie. Ook de functionaliteit van het CAK zal per
1 januari 2020 verder dienen te worden geoptimaliseerd. De inzet van alle betrokkenen
is er primair op gericht om onduidelijkheden en overlast voor cliënten tijdens de
transitie te voorkomen. Ontworpen terugvalopties in het systeem en proces zijn hiertoe
beschikbaar.

• Met de nieuwe werkwijze wordt de overstap gemaakt van inning van de eigen bijdrage
achteraf naar inning over de periode. Zoals ook gemeld in mijn brief van 6 september
(Kamerstuk 35 093, nr. 29) betekent dit voor de eerste maanden van 2020 dat cliënten zowel facturen over de
laatste maanden van 2019 zullen ontvangen als facturen van het abonnementstarief voor
ondersteuning die zij gedurende de eerste maanden van 2020 ontvangen. Voor de goede
orde: dit leidt eenmalig tot een samenloop van eigen bijdragen, niet tot een hogere
eigen bijdrage voor de genoten voorzieningen in een bepaalde periode. Cliënten zijn
en worden hierover geïnformeerd en kunnen, voor zover zij dat wensen, een betalingsregeling
aanvragen.

Resultaten van de eerste monitor

In mijn brief van 19 december 2018 (Kamerstuk 29 538, nr. 281) en tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel abonnementstarief eigen
bijdragen Wmo (Handelingen II 2018/19, nr. 68, item 4 en Handelingen II 2018/19, nr. 71, item 8) heb ik uw Kamer uitgebreid geïnformeerd over de opzet van de monitor abonnementstarief.
De monitor is in afstemming met de verschillende stakeholders opgebouwd met de volgende
bouwstenen:

A. Gebruik van Wmo-voorzieningen, kosten en opbrengsten eigen bijdragen;

B. Gemeentelijk beleid ten aanzien van eigen bijdragen en Wmo-toegang;

C. Mogelijk gedrag van cliënten;

D. Externe en autonome factoren.

Bouwsteen A volgt het gebruik van Wmo-voorzieningen en de daarmee samenhangende kosten
en opbrengsten. Bouwsteen B gaat over de mogelijke beleidsmatige reacties van gemeenten
op de invoering van het abonnementstarief (o.a. de verschuiving tussen maatwerk- en
algemene voorzieningen). Bouwsteen C heeft betrekking op het mogelijk gedrag van cliënten
als gevolg van de invoering van de maatregel. Hierbij worden de motieven van (potentiele)
cliënten om al dan niet gebruik te maken van Wmo-voorzieningen in kaart gebracht,
om zodoende verklaringen te kunnen bieden voor eventuele veranderingen in het gebruik
(bouwsteen A). Bouwsteen D bevat externe en autonome factoren die van invloed kunnen
zijn op het gebruik van Wmo-voorzieningen maar geen relatie hebben met de invoering
van het abonnementstarief (zoals demografie of prijsindexaties als gevolg van veranderingen
in cao’s). Deze factoren zijn daarmee van belang voor de interpretatie van de indicatoren.

De monitor bestaat uit een kwantitatief deel en een kwalitatief deel. Bij de opzet
van de monitoropzet is reeds vastgesteld dat het niet mogelijk is om eerder dan september
2020 een betrouwbare kwantitatieve analyse van de aanzuigende werking van het abonnementstarief
voor Wmo-maatwerkvoorzieningen op te leveren omdat een groot deel van de kwantitatieve
informatie over 2019 eerst in 2020 beschikbaar komt.

Voor het kwantitatieve deel van de rapportage biedt deze eerste rapportage inzicht
in een nulmeting over 2017 en 2018 (de jaren vóór de invoering van het abonnementstarief).
Daarnaast wordt in deze rapportage op basis van diepte-interviews bij 18 gemeenten
een kwalitatief beeld van de invoering van het abonnementstarief van de eerste maanden
in 2019 gegeven.

Nulmeting 2017/2018 (kwantitatief)

De belangrijkste bevindingen uit de kwantitatieve nulmeting (vóór de invoering van
het abonnementstarief) zijn:

• In de tweede helft van 2018 ligt het aantal unieke cliënten met een Wmo maatwerkvoorziening
ruim 6% hoger dan in de tweede helft van 2017. Vanaf de eerste helft van 2017 tot
de tweede helft van 2018 is de toename 7% (een toename van 139.000 cliënten).

• Er is geen stijging te zien van het aantal cliënten met een maatwerkvoorziening hulp
in het huishouden in de periode 2017 tot en eind 2018.

• Op landelijk niveau werd 7% meer aan Wmo-uitgaven gerealiseerd in 2018, ten opzichte
van 2017. Deze stijging kan worden veroorzaakt door zowel hogere tarieven als hogere
aantallen cliënten. Over de hele Wmo gezien is de stijging van de uitgaven in lijn
met de stijging van het aantal cliënten.

Kwalitatieve resultaten 2019

De belangrijkste bevindingen uit de diepte interviews zijn:

• De 18 onderzochte gemeenten verschillen onderling als het gaat om de ontwikkeling
van het gebruik van Wmo-voorzieningen. Niet alle gemeenten hadden (eigen) cijfers
beschikbaar over ontwikkelingen in het gebruik in de eerste maanden van 2019. Voor
een aantal gemeenten was een trendbreuk in de stijging van het gebruik zichtbaar,
terwijl de stijging in het gebruik van maatwerkvoorzieningen in andere gemeenten in
lijn was met het jaar daarvoor.

• De sterkste toename wordt door gemeenten gezien bij hulp in het huishouden, gevolgd
door hulpmiddelen en woningaanpassingen.

• Gemeentelijke toegang-medewerkers geven aan dat er meer aanvragen zijn van inwoners
uit de hogere inkomensklassen.

• Gemeenten geven aan niet strenger te sturen bij de toegang.

• Gemeenten geven aan dat de drijfveer voor cliënten om een beroep te doen op het eigen
netwerk kleiner is geworden.

• Gemeenten geven (zonder cijfermatige onderbouwing) aan een verandering te merken in
de doorstroom naar de Wlz, toegang medewerkers geven aan dat doorstroom naar de Wlz
lastig te realiseren is voornamelijk als gevolg van de hogere bijdrage in de Wlz.

• O.b.v. CAK cijfers is bekend dat het aantal gemeenten in Nederland dat een zgn. «minimabeleid»
voert (waarbij gemeenten geen bijdrage vragen voor cliënten tot een bepaald inkomen)
is gestegen van 45 (2018) naar 52 (2019). Het aantal gemeenten in Nederland met een
generiek verlaagd tarief is afgenomen van 39 (2018) naar 10 (2019) gemeenten.

• Een belangrijk onderdeel van de monitor heeft betrekking op het mogelijk gedrag van
cliënten als gevolg van de maatregel. De onderzoekers hebben aangegeven dat het de
cliëntenondersteuners en/of leden van de cliëntenraad slechts tot op zekere hoogte
een beeld konden geven van het cliëntenperspectief op de gevolgen van de invoering
van het abonnementstarief. Met de onderzoekers ben ik van mening dat dit perspectief
bredere en meer integrale aandacht behoeft in de volgende monitor in het najaar van
2020. In overleg met de begeleidingscommissie zal hier invulling aan worden gegeven.

Beleidsreactie en terugkoppeling Bestuurlijk Overleg

In de motie van het lid Van Hijink c.s. is de regering verzocht, om aan de hand van
de uitkomsten van de monitor in samenspraak met gemeenten maatregelen te treffen als
blijkt dat er sprake is van knelpunten die zijn ontstaan bij een deugdelijke uitvoering
van het abonnementstarief door gemeenten.

Allereerst hecht ik er aan op te benadrukken bij de invoering van het abonnementstarief
in de raming en de compensatie van gemeenten rekening is gehouden met extra toestroom
naar Wmo voorzieningen. De totale kosten werden bij het Regeerakkoord door het CPB
geraamd op € 290 mln., hiervan is structureel € 145 mln. toegevoegd aan het Gemeentefonds
en voor het overige deel zijn in het kader van het Interbestuurlijke Programma (IBP)
en het accres afspraken gemaakt3. Met de monitor trachten we inzicht te krijgen of de daadwerkelijke toestroom en
daarmee samenhangende kosten aansluiten bij deze ramingen. In het bestuurlijk overleg
van 28 november jl. heb ik met de VNG gesproken over de resultaten van de eerste monitor.
Omdat deze monitor nog geen kwantitatieve informatie bevat over 2019 is het op basis
van de eerste monitor zeer beperkt mogelijk om uitspraken te doen over de effecten
van het abonnementstarief. Bovendien zullen algemene voorzieningen (voor zover het
duurzame hulpverlening betreft) eerst per 1-1-2020 onder het abonnementstarief komen
te vallen. In de volgende editie van de monitor (najaar 2020) kunnen conclusies worden
getrokken over 2019 en kunnen verbanden worden gelegd tussen het kwantitatieve en
kwalitatieve deel van de monitor4. Deze informatie kan als input dienen voor het «goede gesprek» tussen de verschillende
stakeholders over de effecten van de invoering van het abonnementstarief. Tot die
tijd vind ik het van belang om met de VNG en gemeenten signalen te blijven uitwisselen
en onderzoeken, en zo nodig daarover ook tussentijds het bestuurlijk overleg aan te
gaan.

In het bestuurlijk overleg van 28 november heeft de VNG haar zorgen overgebracht over
de extra toestroom als gevolg van het abonnementstarief en over bredere zorgen met
betrekking tot (de sturingsmogelijkheden op) de Wmo. De zorgen hadden betrekking op
de demografische ontwikkeling en het toenemende beroep op de Wmo. Rijk en gemeenten
hebben in het IBP afspraken gemaakt over de financiële uitgangspunten in deze kabinetsperiode.
De Wmo-budgetten die gemeenten via het gemeentefonds ontvangen vallen onder de zgn.
normeringssystematiek (trap-op trap af). Dat betekent dat de omvang van deze middelen
vanaf 2020 stijgt of daalt met de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Dit «accres»
is één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen, waar
voorheen de indexatie voor loon- en prijs enerzijds en volume anderzijds nog afzonderlijk
plaatsvond. Onder regie van BZK wordt de normeringsystematiek de komende periode geëvalueerd.
Hierbij kan worden bezien of deze normeringssystematiek voldoet of dat alternatieven
passender zijn. Voor de overige brede zorgen die bij gemeenten leven op het terrein
van de Wmo zal ik de komende periode met de VNG een gezamenlijke verkenning uitvoeren.

Aankondiging reguliere CBS rapportage

Zoals aangegeven bevat de eerste rapportage van de monitor kwantitatieve informatie
over alleen 2017 en 2018. Op 5 december aanstaande zal het CBS een reguliere publicatie
uitbrengen over de ontwikkeling van het Wmo-gebruik over de eerste zes maanden van
20195
6. Omdat deze publicatie nieuwe relevante informatie bevat, zal op grond van de publicatie
een separate beknopte tussenrapportage vanuit de monitor worden gemaakt die gepubliceerd
wordt in januari 2020. Voor het trekken van conclusies over de effecten van het abonnementstarief
is een vollediger beeld over 2019 nodig. Hiervoor zijn naast de gegevens over het
gebruik in 2019 ook gegevens over de kosten en opbrengsten nodig, welke pas in de
zomer van 2020 beschikbaar komen. Verder dient goed te worden onderzocht wat de causale
relatie is met de invoering van het abonnementstarief. Dit volgt in de monitorrapportage
in het najaar van 2020.

Stand van zaken implementatie abonnementstarief

In het Algemeen Overleg eigen betalingen van 12 september jl. heb ik aangegeven uw
Kamer periodiek te informeren over de stand van zaken rond de implementatie van het
abonnementstarief. Zoals ook aangegeven in mijn brief van 6 september jl.7 betreft de overgang naar een volledig abonnementstarief in 2020 een majeure operatie.
Met de invoering van het abonnementstarief wordt de gegevensuitwisseling in de keten
vanaf 1 januari 2020 fors vereenvoudigd. De oude systematiek waarbij de bijdrage afhankelijk
was van inkomen, vermogen en zorggebruik wordt vervangen door een vaste lage bijdrage.
Hiermee wordt de systematiek minder complex, beter uitlegbaar richting cliënten, minder
foutgevoelig en bovendien goedkoper in de uitvoering. Deze overgang vraagt in de fase
van implementatie veel van de betrokken ketenpartners. Dit geldt met name voor gemeenten,
softwareleveranciers en het CAK.

Gemeenten dienen in deze fase de verordening vast te stellen, de aangepaste software
te installeren, de werkprocessen in te richten en de cliëntenbestanden en kostprijzen
gereed te maken voor aanlevering aan het CAK. Om een tijdige en zorgvuldige implementatie
door alle gemeenten zoveel mogelijk te bevorderen is er vanuit het programma implementatie
abonnementstarief contact gelegd met alle 355 gemeenten. Daar waar gemeenten aangeven
ondersteuning nodig te hebben, wordt deze geboden. Als gevolg van de belactie wordt
op dit moment vanuit het programmateam bij ca. 40 gemeenten gerichte ondersteuning
op maat ingezet om hen zo goed als mogelijk te ondersteunen bij de overgang. De afgelopen
periode zijn voor verschillende mogelijke risico’s terugvalscenario’s uitgewerkt.
In geval een gemeente er bijvoorbeeld in januari nog niet in slaagt berichten aan
te leveren conform het nieuwe berichtenverkeer, dan kan zij gebruik maken van een
alternatieve werkwijze voor dataoverdracht. Naast de ondersteuning van individuele
gemeenten, wordt samen met de betrokken ketenpartners een breed scala aan ondersteuning
geboden. Er zijn verschillende regiobijeenkomsten georganiseerd die bezocht zijn door
ruim 1300 gemeentelijke professionals. Op de VNG-site is een toolkit implementatie,
een toolkit communicatie en FAQ’s beschikbaar gesteld met daarin alle informatie die
gemeenten nodig hebben bij de implementatie. Daarnaast is een webinar georganiseerd
over het aanleveren van cliëntengegevens door gemeenten aan het CAK. Gemeenten ontvangen
tot slot een periodieke mailing met actueel nieuws, tip en tools met betrekking tot
de implementatie van het abonnementstarief.

Zowel het CAK als de VNG hebben in 2018 een uitvoeringstoets opgeleverd waarin zij
concludeerden dat de resterende implementatietijd voor de invoering per 2020 realistisch
is. Voor het CAK geldt er de nieuwe functionaliteiten zijn ontwikkeld voor de nieuwe
gegevensuitwisseling van het abonnementstarief. Het CAK gaat met een nieuw ICT systeem
de door gemeenten aangeleverde startberichten verwerken. Het CAK zorgt enerzijds voor
een juiste response naar gemeenten en anderzijds voor juiste en tijdige facturen richting
cliënten. Vanaf 25 november jl. is er volop getest door het CAK, gemeenten en softwareleveranciers.
De resultaten van deze testen zijn voor een deel positief, maar ook is geconstateerd
dat een aantal onderdelen nog niet werken zoals beoogd. De komende weken wordt het
testen voortgezet tot dat alle testscenario’s met goed resultaat zijn doorlopen.

Mocht blijken dat een aantal functionaliteiten van het CAK op 1 januari nog niet gereed
zijn of dat een aantal gemeenten niet tijdig gereed zijn, dan zal tijdelijk een terugvalscenario
in werking treden. Welk scenario dit is hangt af van het exacte probleem dat zich
voordoet. Een probleem dat recentelijk is geconstateerd, en zich zeer waarschijnlijk
in januari 2020 zal voordoen, is dat de gegevens van cliënten waarbij gemeenten geen
bijdrage vragen voor cliënten tot een bepaald inkomen (het minimabeleid eigen bijdrage),
door het CAK niet in januari kunnen worden verwerkt. Op dit moment wordt in afstemming
met de ketenpartners bezien op welke wijze met deze situatie wordt omgegaan en welke
alternatieven er zijn. Vanzelfsprekend zal bij het te kiezen terugvalscenario aandacht
zijn voor duidelijke communicatie richting cliënten.

Ik vind goede informatievoorziening voor cliënten tijdens de overgangsfase van groot
belang. Het CAK heeft de afgelopen weken alle reeds bekende cliënten geïnformeerd
over de wijzingen vanaf 2020. Gemeenten zijn gevraagd om cliënten die nog niet bij
het CAK bekend zijn te informeren over de wijzingen. Hiervoor is een communicatie
toolbox beschikbaar gesteld met daarin onder andere voorbeeldbrieven. In januari ontvangen
alle cliënten die bij het CAK zijn aangemeld een welkomstpakket waar alle informatie
nog een keer overzichtelijk bij elkaar staat. Vanaf 2020 ontvangt het CAK ten behoeve
van de vaststelling van de bijdrage minder informatie dan voorheen, cliënten komen
daarom met meer vragen bij de gemeenten terecht. Gemeenten én cliënten zijn hierover
geïnformeerd, en er zijn FAQ’s beschikbaar gesteld voor de klantcontactcentra bij
gemeenten.

Met de nieuwe werkwijze wordt de overstap gemaakt van inning van de eigen bijdrage
achteraf naar inning over de periode. Zoals ook gemeld in mijn brief van 6 september
betekent dit voor de eerste maanden van 2020 dat cliënten zowel facturen over de laatste
maanden van 2019 zullen ontvangen als facturen van het abonnementstarief voor ondersteuning
die zij gedurende eerste maanden van 2020 ontvangen. Voor de goede orde: dit leidt
eenmalig tot een samenloop van eigen bijdragen, niet tot een hogere eigen bijdrage
voor de genoten voorzieningen in een bepaalde periode. Cliënten zijn en worden hierover
geïnformeerd en kunnen indien nodig een betalingsregeling aanvragen.

De komende weken zal ik met de betrokken ketenpartners alles op alles zetten om de
mogelijke overlast voor cliënten zoveel mogelijk te voorkomen en de overgang zo soepel
mogelijk te laten plaatsvinden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge