Brief regering : Fonds voor nabestaanden van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland en enkele toezeggingen op het gebied van schade

Nr. 57 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2019

In mijn Meerjarenagenda Slachtofferbeleid van 22 februari 2018 heb ik aangegeven uw
Kamer te berichten over mijn standpunt inzake de oprichting van een fonds voor nabestaanden
van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland.1 Een wens tot oprichting van een dergelijk fonds is geuit door de Federatie Nabestaanden
Geweldsslachtoffers.

Hieronder schets ik de uitgangspunten die nu ten grondslag liggen aan het Nederlandse
stelstel van schadeverhaal voor slachtoffers van criminaliteit, mede bezien in de
context van de geldende Europese regelgeving. Deze uitgangspunten bieden geen ruimte
voor een fonds zoals gewenst door de Federatie Nabestaanden Geweldsslachtoffers. Niettemin
zien de Minister van Buitenlandse Zaken en ik aanleiding om het bestaande noodhulpfonds
van het Fonds Slachtofferhulp te versterken voor schrijnende situaties die kunnen
ontstaan voor nabestaanden van Nederlandse slachtoffers van geweldsdelicten in landen
buiten de EU.

Daarnaast ga ik in op een aantal andere toezeggingen op het gebied van het verhalen
van schade door slachtoffers van criminaliteit.

Fonds voor nabestaanden van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland

Aanleiding

Als een Nederlander door een misdrijf in het buitenland om het leven komt, zien de
nabestaanden zich, naast het intense verdriet, voor allerlei praktische zaken en kosten
gesteld. Nabestaanden van slachtoffers van geweldsdelicten die in Nederland zijn gepleegd
kunnen, als zij hun kosten niet op andere wijze kunnen verhalen, voor een financiële
tegemoetkoming terecht bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: het Schadefonds).
De Vereniging Ouders van een Vermoord Kind (inmiddels onderdeel van de Federatie Nabestaanden
Geweldslachtoffers) heeft gesignaleerd dat een dergelijke voorziening voor nabestaanden
van Nederlandse slachtoffers van geweldsmisdrijven in het buitenland, in het bijzonder
buiten de EU, ontbreekt. Zij pleiten daarom voor de oprichting van een fonds voor
nabestaanden van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland. Slachtofferhulp
Nederland heeft zich achter dit standpunt geschaard.

Uitgangspunt

Het leed van nabestaanden van een in Nederland of in het buitenland omgekomen geweldsslachtoffer
is in alle gevallen onmiskenbaar groot. De mate waarin de Nederlandse overheid aan
dit leed tegemoet kan komen door een financiële tegemoetkoming te bieden, verschilt
voor beide situaties wel. Dat verschil vloeit voort uit het verschil in verantwoordelijkheid
dat de Nederlandse overheid heeft voor de veiligheid van burgers op haar grondgebied
en daarbuiten. De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor een veilige en rechtvaardige
samenleving op Nederlands grondgebied en kan geen verantwoordelijkheid dragen voor
de veiligheid van haar burgers in het buitenland, omdat de Nederlandse staat daar
geen rechtsmacht heeft. Die verantwoordelijkheid wordt gedragen door de overheid van
het desbetreffende land. Dit geldt ook voor de verantwoordelijkheid om schadeverhaal
voor slachtoffers of nabestaanden te faciliteren.

Voor de Europese Unie is dit principe bevestigd in de EU Richtlijn betreffende de
schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven uit 2004.2 In deze richtlijn is territorialiteit het uitgangspunt. Dit houdt in dat het schadefonds
van de lidstaat waar het misdrijf heeft plaatsgevonden, verantwoordelijk is voor het
eventueel uitkeren van een financiële tegemoetkoming aan het slachtoffer. Daarbij
is wel vastgelegd dat elke EU-lidstaat een schaderegeling moet hebben en zijn eigen
onderdanen moet ondersteunen bij het indienen van hun verzoek in een andere lidstaat.
Hieraan ligt onder meer ten grondslag dat de vrijheid van een persoon om zich naar
een andere lidstaat te begeven, meebrengt dat de integriteit van die persoon in de
betrokken lidstaat op dezelfde wijze moet worden beschermd als die van de onderdanen
van die lidstaat en van de personen die er hun woonplaats hebben.

Het standpunt dat het land waar het misdrijf is gepleegd verantwoordelijk is voor
het faciliteren van een financiële tegemoetkoming aan slachtoffers en nabestaanden
is nog eens bevestigd door mijn ambtsvoorganger in zijn beleidsreactie op het rapport
«Grensoverschrijdend slachtofferschap» van 13 januari 2016.3

Er zijn binnen de EU enkele lidstaten die er voor hebben gekozen om een specifieke
uitzondering te maken op het uitgangspunt van territorialiteit. Zo kennen Zweden,
Duitsland en Frankrijk wel een tegemoetkoming voor eigen onderdanen die in het buitenland
slachtoffer worden van een misdrijf. Deze regelingen kennen echter een aantal significante
beperkingen. Zo stelt het Zweedse schadefonds als voorwaarde dat het politieonderzoek
of de rechtszaak moet zijn afgerond, waardoor procedures erg lang duren. Ook moeten
slachtoffers en nabestaanden zelf de benodigde stukken aanleveren en moet eerst worden
geprobeerd de schade vergoed te krijgen in het land waar het misdrijf werd gepleegd.
In Duitsland is de uitkering subsidiair ten opzichte van uitkeringen van andere instanties
en moet binnen Europa tevens een aanvraag worden ingediend bij het betreffende Europese
schadefonds. In Frankrijk geldt dat de mogelijkheden tot schadevergoeding in het land
waar het misdrijf heeft plaatsgevonden moeten zijn uitgeput voordat bij het Franse
schadefonds een aanvraag kan worden ingediend. Het is bovendien aan de nabestaanden
om dit aan te tonen. De ervaring leert bovendien dat in deze landen weinig beroep
wordt gedaan op deze schaderegeling. Daarnaast zijn binnen de EU diverse ontwikkelingen
gaande om de toegang tot de schadefondsen te verbeteren, in het bijzonder voor buitenlandse
slachtoffers, en de verschillen daartussen te verkleinen. Ik zie dit als een belangrijke
positieve ontwikkeling voor slachtoffers en nabestaanden.

Biedt de overheid van het desbetreffende land geen faciliteiten voor een tegemoetkoming
in de schade van nabestaanden en biedt ook een eventueel aanwezige verzekering van
het slachtoffer geen uitkomst, dan kan de situatie zo zijn dat nabestaanden met kosten
achterblijven. Hoewel dit tot een schrijnende situaties kan leiden, zie ik hier vanwege
de hierboven geschetste verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid geen aanleiding
om een voorziening te scheppen. Daarbij laat ik ook onderstaande praktische bezwaren
meewegen.

Praktische bezwaren

Zou de Nederlandse overheid de verantwoordelijkheid voor een financiële tegemoetkoming
van nabestaanden van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland op zich nemen,
dan brengt dat ook de noodzaak met zich mee tot het verkrijgen van (objectieve) informatie
uit het buitenland over de aannemelijkheid van het misdrijf en het eigen aandeel.
Dit is naar verwachting zeer complex. Zeker in landen met een kwetsbare justitiële
infrastructuur zal de verificatie van de feiten doorgaans ingewikkeld zijn en veel
tijd en capaciteit kosten, waarbij de kans reëel is dat op basis van beperkte en onvolledige
informatie een beslissing moet worden genomen die achteraf gezien onjuist blijkt te
zijn.

Daarnaast is de afbakening van de kring der gerechtigden op basis van hun binding
met Nederland problematisch. Ik denk hierbij aan de situatie dat een Nederlands slachtoffer
of zijn nabestaanden al geruime tijd in het buitenland wonen, of een buitenlander
die (al dan niet met een verblijfsvergunning) al lange tijd in Nederland verblijft.

Huidige voorzieningen

Het is niet gezegd dat de Nederlandse staat geen enkele rol heeft bij de zorg voor
haar burgers in het buitenland en, in geval van een misdrijf, de Nederlandse nabestaanden
van slachtoffers van een dergelijk misdrijf. Die verantwoordelijkheid wordt ingevuld
door de consulaire bijstand van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Deze bijstand
bestaat hoofdzakelijk uit het bemiddelen en leggen van contact tussen familie in Nederland
en buitenlandse instanties en hulpverleners. Daarnaast kan financiële bemiddeling
worden ingezet bij onverzekerden in geval van overlijden of een ziekenhuisopname.
Ook de financiële bemiddeling bestaat vooral uit hulp bij het leggen van contacten.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan zelf geen geld schenken, voorschieten of
lenen.

De Nederlandse burger die naar het buitenland reist heeft zelf de mogelijkheid en
verantwoordelijkheid om zich te verzekeren tegen de risico’s die een buitenlands verblijf
met zich mee kan brengen. Die verzekering kan ook zien op de situatie dat de verzekerde
komt te overlijden als gevolg van een levensdelict. Uit overleg met verzekeraars is
mij gebleken dat een reisverzekering doorgaans vergoedingen biedt voor de noodzakelijke
kosten van repatriëring, reis- en verblijfkosten en (bij vermissing) de kosten voor
opsporing van de verzekerde. Ook een aanvullende zorgverzekering of uitvaartverzekering
van het slachtoffer kan in bepaalde gevallen de kosten voor repatriëring van het stoffelijk
overschot vergoeden.

Zoals in het voorgaande is aangegeven is daarnaast binnen de EU bepaald dat elke EU-lidstaat
een schaderegeling moet hebben en zijn eigen onderdanen moet ondersteunen bij het
indienen van hun verzoek bij een schadefonds in een andere lidstaat. Tenslotte kan
ook het Noodhulpfonds van het Fonds Slachtofferhulp soms uitkomst bieden. Hulpverleners
kunnen namens nabestaanden een aanvraag doen bij het Fonds voor een financiële bijdrage,
een bijdrage in natura of een dienst.

Weging en verdere actie

Het nationale en Europese uitgangspunt van territorialiteit voor de reikwijdte van
het Schadefonds staat voor mij voorop. De hierboven geschetste principiële en praktische
bezwaren wegen voor mij zo zwaar, dat ik niet kies voor het uitbreiden van het Schadefonds
met een fonds voor nabestaanden van Nederlandse geweldsslachtoffers in het buitenland,
zoals door het Schadefonds is geadviseerd. Er kunnen zich niettemin specifieke schrijnende
situaties voordoen waarbij nabestaanden van geweldsslachtoffers in landen buiten de
EU in financiële nood komen en daardoor bijvoorbeeld niet kunnen afreizen naar het
betreffende land. Ik ben daarom, samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
in gesprek met het private Fonds Slachtofferhulp over een bescheiden financiële versterking
van het bestaande noodhulpfonds van het Fonds Slachtofferhulp ten behoeve van deze
slachtoffers.

Ik ondersteun daarnaast actief de ontwikkelingen binnen de EU om de toegang tot de
schadefondsen te verbeteren en de verschillen daartussen te verkleinen. Ik vind dit
een goede ontwikkeling voor slachtoffers en nabestaanden, waar ik mij onverminderd
voor zal blijven inzetten. Ook ben ik in overleg met het Schadefonds, Slachtofferhulp
Nederland en het Ministerie van Buitenlandse Zaken om te kijken hoe de bestaande voorzieningen
bij nabestaanden van slachtoffers van levensdelicten onder de aandacht kunnen worden
gebracht.

Uitvoering van een aantal toezeggingen op het gebied van schade

Massaschade

Tijdens het Algemeen Overleg (hierna: AO) Slachtofferbeleid van 13 februari 2019 (Kamerstuk
33 552, nr. 52) is gesproken over de problematiek van strafzaken met veel slachtoffers, de zogenaamde
massaschade-zaken. Ik heb tijdens het AO toegezegd de kamer te informeren over de
mogelijkheden van het gebruik van de civiele «Wet afwikkeling massaschade in collectieve
actie» in het strafrecht en in het bijzonder waar het gaat om de collectieve vereniging
van slachtoffers.

Bij digitale strafbare feiten is soms sprake van grote aantallen slachtoffers. Ik
denk bijvoorbeeld aan ransomware waarmee een grote groep mensen wordt bewogen geld
over te maken, of aan een oplichting via Marktplaats. Uitgangspunt van het Wetboek
van Strafvordering is dat slachtoffers hun schade in het strafproces kunnen verhalen
als deze schade rechtstreeks volgt uit het strafbare feit. Voor een succesvolle veroordeling
van de dader is het echter niet altijd noodzakelijk alle slachtoffers op te nemen
in de dagvaarding. Daarnaast vormen deze grote aantallen benadeelde partijen een belasting
voor de strafrechtketen. Als slachtoffers echter niet worden opgenomen in de dagvaarding,
kunnen zij hun schade niet verhalen in het strafproces.

Uit een verkenning is mij gebleken dat de civiele Wet afwikkeling massaschade in collectieve
actie geen uitkomst biedt binnen het strafproces. De procedure die deze wet in het
leven roept, vergt een eigen inrichting met eigen termijnen en is daarom niet te verenigen
met het strafproces, waarin de vervolging van de verdachte centraal staat. Wel is
het binnen de bestaande kaders van het strafrecht voorgekomen dat een stichting zich
namens een grote groep benadeelde partijen in het strafproces heeft gevoegd.4 Ik ben in gesprek met de betrokken partijen om te kijken of van deze mogelijkheid
van vereniging van slachtoffers vaker gebruik kan worden gemaakt.

Voorschot op schadevergoeding bij hoger beroep

In voornoemd AO heb ik toegezegd de mogelijkheid te bezien van een voorschot op de
te betalen schadevergoeding in zaken waarbij de verdachte en/of het Openbaar Ministerie
in hoger beroep gaan. In dat geval blijft ook de inning van de schadevergoeding en
het eventueel uitkeren van een voorschot achterwege totdat de zaak in hoger beroep
is behandeld. Dit wekt onbegrip, met name in gevallen waarin de verdachte zich niet
teweer stelt tegen de schuldigverklaring of de hoogte van de toegekende schadevergoeding,
maar bijvoorbeeld tegen de strafmaat.

Ik ben echter tot de slotsom gekomen dat de wet geen ruimte biedt voor een voorschot
voorafgaande aan het vonnis in hoger beroep. Artikel 36f zevende lid van het Wetboek
van Strafrecht stelt immers: «Indien de veroordeelde voor een misdrijf niet of niet
volledig binnen acht maanden na de dag waarop het vonnis of arrest, waarbij de maatregel
bedoeld in het eerste lid is opgelegd, onherroepelijk is geworden, aan zijn verplichting
heeft voldaan, keert de staat het resterende bedrag uit (....).» Het mogelijk maken
van een voorschot voorafgaande aan de behandeling van de zaak in hoger beroep vergt
dus wetswijziging. Bovendien kleven er aan zo'n regeling forse bezwaren. Dat het instellen
van het hoger beroep niet is ingegeven door de schuldigverklaring of de hoogte van
de schadevergoeding, neemt niet weg dat het hof de zaak integraal opnieuw zal beoordelen
en op alle onderdelen tot een ander oordeel kan komen. Wanneer een verdachte in hoger
beroep wordt vrijgesproken, betekent dit dat het slachtoffer verplicht is het uitgekeerde
bedrag terug te betalen.

Voor slachtoffers met ernstig letsel ten gevolge van een opzettelijk geweldsmisdrijf
bestaat wel, ook gedurende het strafproces in hoger beroep, de mogelijkheid om een
beroep te doen op het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Het Schadefonds oordeelt zelfstandig
over de aannemelijkheid van het slachtofferschap, de ernst van het letsel en het eventuele
eigen aandeel van het slachtoffer. Een veroordeling in eerste aanleg kan in deze oordeelsvorming
worden betrokken. Mocht er ook in hoger beroep opnieuw een schadevergoedingsmaatregel
worden opgelegd, dan wordt de eventuele uitkering door het Schadefonds hiermee verrekend.

Verhalen van schade bij delicten die indirect slachtoffers maken

In genoemd AO heb ik ook toegezegd te onderzoeken of een aantal delicten dat nu onder
de gemaximeerde voorschotregeling valt, onder de ongemaximeerde voorschotregeling
gebracht zou moeten worden. Het gaat daarbij om delicten als brandstichting die niet
direct gericht zijn op lichamelijk letsel maar dat wel als consequentie kunnen hebben.
Ik gaf daarbij aan dat ook de financiële gevolgen daarvan in kaart moeten worden gebracht.
Voor deze analyse is meer tijd nodig dan voorzien. Ik zal uw Kamer volgend voorjaar
hier nader over berichten.

De voorschotregeling en de Innovatiewet Strafvordering

Tijdens het mondelinge vragenuur op 15 oktober 2019 zijn door het lid Van Toorenburg
vragen gesteld over de voorschotregeling, naar aanleiding van kritische geluiden over
een onderdeel van het concept-wetsvoorstel voor de Innovatiewet Strafvordering. De
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft namens mijtoegezegd dat uw kamer
hier nader over bericht wordt.

Het indienen van een vordering tot schadevergoeding in het strafproces geeft slachtoffers
een laagdrempelige manier om hun schade te kunnen verhalen. Als de strafrechter een
vordering toewijst, kan hij tevens een schadevergoedingsmaatregel opleggen. Dit betekent
dat de dader de schadevergoeding aan de staat moet betalen en dat het CJIB dit bedrag
voor het slachtoffer bij de dader gaat innen. De voorschotregeling zorgt er daarbij
voor dat als de dader 8 maanden na het onherroepelijke vonnis de schade niet of niet
volledig heeft betaald, de overheid het resterende bedrag uitkeert aan het slachtoffer,
soms met een maximum van € 5.000,–.5 Ik vind dit een belangrijke voorziening voor slachtoffers. Zo komen we als overheid
slachtoffers van misdrijven tegemoet als de schadevergoeding die door de dader aan
hen moet worden betaald, niet of niet tijdig wordt voldaan. Ik heb geen plannen de
huidige voorschotregeling af te schaffen. Voor de slachtoffers wiens schadeclaim nu
in het strafproces behandeld wordt, blijft de voorschotregeling bestaan.

Er is echter een groep slachtoffers die in de huidige regeling buiten de boot valt.

De strafrechter kan een vordering benadeelde partij namelijk niet-ontvankelijk verklaren,
als hij van oordeel is dat de behandeling daarvan het strafproces onevenredig belast.
Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om slachtoffers met grotere en meer complexe (letsel)schades.
Deze slachtoffers kunnen op dit moment hun schade alleen via de langduriger civiele
procedure verhalen. Slachtoffers moeten dan griffierechten betalen, lopen het risico
veroordeeld te worden in de proceskosten en moeten zelf zorg dragen voor de inning
van het schadebedrag. Zij hebben echter wel recht op gesubsidieerde, en bij ernstige
gewelds- en zedenmisdrijven kosteloze, rechtsbijstand. In de Innovatiewet Strafvordering
is gekeken hoe de positie van deze groep slachtoffers kan worden versterkt. De regeling
biedt de mogelijkheid tot afsplitsing van de schadeclaim bij gewelds- en zedenmisdrijven
in het strafrecht voor behandeling door een aparte raadkamer. Het doel van de afsplitsing
is om ingewikkelde schadeclaims van slachtoffers die nu (deels) niet-ontvankelijk
worden verklaard, vaker en vollediger inhoudelijk te laten afdoen binnen het strafrecht.
Het is hierbij nadrukkelijk niet de bedoeling dat schadeclaims die nu wel inhoudelijk
in het strafproces worden afgedaan, straks afgesplitst worden. In de afgesplitste
procedure hoeven slachtoffers geen griffierechten te betalen, int het CJIB een toegekende
schadevergoeding en kunnen zij bij afwijzing van de claim niet veroordeeld worden
tot betaling de proceskosten. Dit zijn voordelen waar zij nu in het civiele recht
geen gebruik van kunnen maken. De voorschotregeling is in het voorstel voor deze afgesplitste
procedure echter niet van toepassing verklaard.

Inmiddels is de consultatieronde afgerond. Naar aanleiding van de inbreng van de betrokken
organisaties zal ik bezien welke gevolgen dit heeft voor het wetsvoorstel. Daarbij
worden de standpunten met betrekking tot het van toepassing laten zijn van de voorschotregeling
in deze nieuwe procedure en de financiële implicaties daarvan meegenomen.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker