Brief regering : Oplossing voor de CAF 11-ouders, reconstructie handelwijze CAF en maatregelen om herhaling te voorkomen

Nr. 538
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2019

Al meerdere keren heb ik aangegeven vastberaden te zijn om een oplossing te vinden
voor de getroffen ouders in de CAF 11-zaak. Ik realiseer mij dat ik met de gepresenteerde
oplossing in deze brief het geduld van de getroffen ouders en uw Kamer lang op de
proef heb gesteld. Ik betreur dat. Het zorgvuldige werk dat de Adviescommissie heeft
geleverd, was nodig om tot een juiste aanpak en oplossing voor deze ouders te komen.
Ik ben de Adviescommissie zeer erkentelijk voor haar werkzaamheden. Ik omarm het advies
en neem de aanbevelingen over. Ook wil ik dit moment aangrijpen uw Kamer zo volledig
mogelijk te informeren over deze zaak, zoals aangegeven in mijn brief van 9 oktober
2019.1

De belangrijkste conclusie van het deeladvies van de Adviescommissie is dat de Belastingdienst
in de CAF 11-zaak vooringenomen heeft gehandeld en dat de gebruikelijke middelen van
rechtsbescherming daar geen of onvoldoende bescherming tegen boden. De Adviescommissie
spreekt daarnaast van institutionele vooringenomenheid. De grenzen van de handhaving
zijn doelbewust opgezocht en wat mij betreft overschreden. Met het stopzetten van
de toeslagen van de betrokken ouders in de CAF 11-zaak – zonder eerst de gevraagde
informatie af te wachten – is onrechtmatig gehandeld. Deze handelwijze heeft ingrijpende
gevolgen gehad voor de getroffen ouders en ik heb het volste begrip voor de onmacht
en boosheid die hier het gevolg van zijn. Ik wil dat de burger kan vertrouwen op een
integere, geloofwaardige, zorgvuldige en verantwoordelijke Belastingdienst. Dit waren
ook toen de geldende basiswaarden en die hanteer ik ook nu als meetlat voor houding
en gedrag en als basis voor het nemen van beslissingen binnen de Belastingdienst.

Met de Adviescommissie ben ik van mening dat de geleden schade bij ouders een compensatie
rechtvaardigt. Voor de invulling daarvan omarm ik de oplossing die de Adviescommissie
aandraagt om te komen tot een compensatie voor de immateriële en materiële schade
die is geleden door de institutionele vooringenomenheid waar de ouders slachtoffer
van zijn geworden.

De oplossing van de Adviescommissie is opgebouwd uit de volgende zes elementen:

i. Het bedrag dat is gemoeid met het totaal van de correctiebesluiten die zijn genomen
naar aanleiding van het CAF 11-onderzoek waardoor aanspraken op kinderopvangtoeslag
van de getroffen ouders over 2014, 2013 en 2012 verminderden of tenietgingen;

ii. Voor zover onder (i) een recht op compensatie wordt vastgesteld, wordt ook een forfaitair
bedrag per belanghebbende toegekend voor immateriële schade (stress, ongemak en onzekerheid)
van € 500 voor ieder halfjaar dat is verlopen tussen het eerste correctiebesluit in
het kader van CAF 11 en het moment dat de aanspraken op kinderopvangtoeslag volledig
zijn vergoed of compensatie werd gegeven, met als maximum het bedrag dat wordt uitgekeerd
onder (i);

iii. Een forfaitair bedrag als compensatie voor veronderstelde materiële schade dat bestaat
uit 25% van het bedrag genoemd onder (i);

iv. Vergoeding van de in rekening gebrachte invorderingskosten van de na het CAF-onderzoek
teruggevorderde kinderopvangtoeslag, voor zover deze kosten niet eerder zijn vergoed;

v. Een vergoeding van de kosten van juridische bijstand conform de reguliere forfaitaire
bedragen, voor zover deze kosten niet eerder zijn vergoed;

vi. Op het hierboven berekende bedrag van de compensatie worden in mindering gebracht
(1) eventuele bedragen die al zijn toegekend naar aanleiding van bezwaar- en (hoger)
beroepsprocedures tegen de correctiebesluiten of de herziening daarvan, en (2) niet
ingevorderde toeslagschulden.

Naast deze elementen zal voor zover mogelijk rekening worden gehouden met de eventuele
nadelige effecten van de compensatie zoals uitgewerkt onder A.

Leeswijzer

De conclusie van de Adviescommissie bevestigt het beeld dat rondom het stopzetten
van kinderopvangtoeslag van een groep ouders veel niet goed is gegaan. De analyse
van de Adviescommissie bevestigt ook de noodzaak tot verdere acties. Ik ga in deze
brief in op acties op het terrein van het fraudebeleid, de cultuur binnen de Belastingdienst,
de checks and balances in de sturing en op de werking van het toeslagenstelsel. Ik informeer uw Kamer daarbij
ook over de aanvullende inzichten en detaillering op basis van alle beschikbaar gekomen
informatie naar aanleiding van het rapport van de Adviescommissie en de opgevraagde
informatie door de ADR, uw Kamer en een Wob-verzoek. Een specifiek aandachtspunt daarbij
is het gebruik van (tweede) nationaliteit. Hierna ga ik achtereenvolgens in op:

A. Compensatie en erkenning voor de gedupeerde ouders

B. Maatregelen om te voorkomen dat dit andere ouders kan overkomen

C. Reconstructie en conclusies over de handelwijze CAF breed en CAF 11

D. Hoe heeft de institutionele vooringenomenheid kunnen ontstaan?

E. Gebruik van (tweede) nationaliteit bij toezicht

Tot slot informeer ik u in bijlage 1 over de stand van zaken van alle lopende en afgeronde
moties en toezeggingen in het CAF-dossier2.

A. Compensatie en erkenning voor de gedupeerde ouders

Institutionele vooringenomenheid bij CAF 11

Ouders in de CAF 11-zaak zijn slachtoffer geworden van institutionele vooringenomenheid
en ten onrechte als fraudeur aangemerkt. Toeslagen handelde in de CAF 11-zaak vanaf
het begin vanuit vermoedens van fraude bij alle gedupeerde ouders. Die vermoedens
berustten niet op het handelen van al deze ouders, maar op de informatie uit het onderzoek
bij enkele gastouders en een gastouderbureau. De Adviescommissie constateert: «Bij het onderzoek kwamen in enkele gevallen ernstige onregelmatigheden aan het licht
die evident, ook naar de beleidsinzichten van nu, tot het intrekken van de aanspraken
op toeslag of de vermindering daarvan moesten leiden. De meeste ouders zijn evenwel
ten onrechte door deze vooringenomen handelwijze getroffen». Dit wringt temeer omdat het kwetsbare groepen betreft, waarbij het stopzetten of
intrekken van een toeslag extra schrijnend kan uitpakken. Dat met name huishoudens
met een lager inkomen zwaarder zijn getroffen, is inherent aan de kinderopvangtoeslag
omdat juist ouders met een laag inkomen een hoge toeslag ontvangen en zij bij correcties
of gewijzigde omstandigheden vaak geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen.
Juist deze ouders kunnen dergelijke terugvorderingen moeilijk dragen. Ik wil dan ook
alle gedupeerde CAF 11-ouders tegemoetkomen die de dupe zijn geworden van het vooringenomen
handelen van Toeslagen. Ik ben blij dat de Adviescommissie mij voor deze tegemoetkoming
een oplossing aanreikt.

Wettelijke grondslag voor compensatie

De Adviescommissie concludeert dat de huidige wetgeving een rechtsgrondslag voor een
compensatieregeling ontbeert. Ik zal op korte termijn in de Fiscale Verzamelwet 2021
met een voorstel komen voor een wettelijke grondslag om de compensatie aan de ouders
te kunnen uitbetalen. Vooruitlopend daarop vaardig ik een beleidsbesluit uit, zodat
de ouders op korte termijn kunnen worden betaald. Dit beleidsbesluit zal zodra de
wetgeving in werking is getreden met terugwerkende kracht – tot de dag van uitvaardiging
van het beleidsbesluit – worden omgezet in een ministeriële regeling. Het beleidsbesluit
zal zijn gebaseerd op het advies van de Adviescommissie en bevat de zes hierboven
genoemde elementen voor compensatie. Ik zal de Adviescommissie volgen om in gevallen
waarin sprake is van ernstige onregelmatigheden geen compensatie te verstrekken. De
Adviescommissie stelt dat hiervan sprake is indien uit het dossier blijkt dat er evident
geen recht op kinderopvangtoeslag bestond in het onderzochte toeslagjaar of de ouder(s)
ook na (herhaalde) verzoeken geen enkele reactie hebben gegeven. Om dit laatste te
beoordelen zal een onafhankelijke «commissie van wijzen» worden ingesteld, die wordt
geraadpleegd indien Toeslagen voornemens is een aanvraag om compensatie af te wijzen.
Verder wordt een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie ingesteld voor eventuele
bezwaren tegen de compensatiebesluiten. Op korte termijn informeer ik u over de samenstelling
van deze commissies.

Ik denk met de Adviescommissie dat de voorgestelde compensatieregeling de burger tegemoetkomt,
als erkenning van het feit dat Toeslagen de CAF 11-ouders met een structureel vooringenomen
houding heeft benaderd en ouders ten onrechte als fraudeurs zijn behandeld. Ik hoop
dat de getroffen ouders dat ook als zodanig ervaren en dat ik daarmee recht doe aan
het gesprek dat ik hierover met de ouders heb gehad. Hoewel ik de hoop uitspreek dat
het niet nodig is, laat de compensatieregeling onverlet dat voor de gedupeerde ouders
de rechtsmiddelen blijven openstaan om de hoogte van de compensatie aan de rechter
voor te leggen. Het is mijn streven om nog in 2019 tot betaling over te gaan, maar
zorgvuldigheid gaat daarbij boven snelheid.

De compensatie maakt geen onderdeel uit van het inkomen (box 1). Het bedrag vormt
daarentegen na uitkering wel onderdeel van box 3 (vermogen). Daarvoor wordt een eenmalige
compensatie geboden op het uitbetaalde compensatiebedrag van 0,54%. Negatieve gevolgen
bij de huur- en zorgtoeslag en het kindgebonden budget worden eenmalig opgevangen.
Dat betekent dat als de aanvragers in het jaar na uitkeren boven de vermogensgrens
komen en daardoor hun toeslag verliezen, zij eenmalig gecompenseerd worden met een
aanvullende compensatie. Deze compensatie wordt nader uitgewerkt en in de formele
begrotingscyclus verwerkt en aan uw Kamer voorgelegd. Het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid zal de compensatie daarnaast toevoegen aan de ministeriële regeling
waarin uitkeringen en vergoedingen voor materiële en immateriële schadevergoedingen
zijn opgenomen, die worden vrijgelaten in de Participatiewet. Hierdoor blijft de compensatie
buiten beschouwing bij het bepalen van het eigen vermogen voor de bijstand. Ontvangers
van de compensatie lopen hierdoor niet het risico dat hun bijstand wordt gekort ten
gevolge van de tegemoetkoming.

Communicatie met de betrokken ouders

Ik stel de gedupeerde ouders in de CAF 11-zaak gelijktijdig met uw Kamer op de hoogte
van de vervolgstappen. In bijlage 2 treft u een voorbeeld van deze brief3. De ouders die zich reeds buiten CAF-11 proactief hebben gemeld bij Toeslagen omdat
zij menen in een vergelijkbare situatie te verkeren, hebben een voortgangsbericht
ontvangen. De ADR doet momenteel ook onderzoek naar alle CAF-zaken vanaf 2013 – de
start van het CAF – tot heden om te beoordelen om welke ouders het binnen alle CAF-zaken
gaat en wat de handelwijze van Toeslagen is geweest. De Adviescommissie zal daarnaast
over deze groep een vervolgadvies uitbrengen. Voor de zaken buiten CAF-11 kan ik nu
nog niet vaststellen of een vergelijkbare compensatie geboden is. De Adviescommissie
heeft zich in haar eerste deelrapport beperkt tot de CAF 11-zaak en laat zich nu nog
niet uit over deze zaken. Het is niet gepast om vooruit te lopen op de onderzoeken
van de Adviescommissie en de ADR. Mocht voor vergelijkbare gevallen compensatie geboden
zijn, dan is het uitgangspunt dat de regeling – indien nodig – eenvoudig kan worden
verbreed. Ouders die zich nog niet hebben gemeld kunnen terecht bij de Belastingtelefoon,
bereikbaar op nummer 0800 – 0543. De melding wordt zorgvuldig geregistreerd en doorgeleid
naar de juiste afdeling waar de melding wordt opgepakt. Ook deze ouders zullen geïnformeerd
worden over de vervolgstappen. Ouders die mogelijk geraakt zijn in andere CAF-zaken
zullen in de reactie op het vervolgadvies van de Adviescommissie worden betrokken.
Het is dus niet noodzakelijk dat deze ouders zich voor het uitkomen van dat vervolgadvies
al melden.

B. Maatregelen om te voorkomen dat dit andere ouders kan overkomen

Het is belangrijk om herhaling in de toekomst te voorkomen. De Adviescommissie geeft
in haar conclusie ook aan dat er geen eenvoudig recept is van nadere regels, nieuwe
procedures en betere waarborgen, die, als ze nu maar worden toegepast, ervoor zorgen
dat alles «goed» gaat zonder dat we verder hoeven op te letten. Daar komt bij dat
ook in het eerste deel van het IBO Toeslagen wordt geconcludeerd dat de basisprincipes
van het toeslagenstelsel niet altijd goed aansluiten op de werkelijkheid en dat de
problemen die mensen ervaren binnen het toeslagenstelsel een fundamentelere wijziging
van het stelsel vereisen. Het ontstaan en voorkomen van de institutionele vooringenomenheid
moet daarmee in breder perspectief worden geplaats waarvan de onderliggende oorzaken
ook deels in het IBO Toeslagen en door de Adviescommissie worden geduid. Mijn conclusie
daaruit is dat de institutionele vooringenomenheid is ontstaan door de samenloop van
drie ontwikkelingen:

• De inrichting van het toeslagenstelsel als een efficiënt, geautomatiseerd, massaal
en homogeen proces met weinig tot geen ruimte voor maatwerk. Dit sluit ook aan bij
de bevindingen van het eerste deelrapport van het IBO Toeslagen waarin wordt ingegaan
op complexiteit versus zekerheid.

• De tijdgeest waarin de focus van een snelle uitbetaling aan de burger (dienstverlening)
is verlegd naar het tegengaan van misbruik en fraude.

• De eerder door de Commissie Onderzoek Belastingdienst geconstateerde gebreken in sturing
en beheersing bij de Belastingdienst, in het bijzonder ten aanzien van de informele
werkwijze en vastlegging van besluitvorming. Hierin is cultuur een belangrijke factor.

Samenloop drie ontwikkelingen

In 2013 is onder politieke druk van de zogenoemde Bulgarenfraude de fraudeaanpak geïntensiveerd
ten koste van dienstverlening. Dat blijkt ook uit de brief van mijn ambtsvoorganger
uit 2013: «Een effectievere aanpak van systeemfraude vergt maatregelen die ertoe zullen leiden
dat burgers onder omstandigheden met een minder dienstverlenende Belastingdienst worden
geconfronteerd. In de praktijk zal dit ook goedwillende burgers raken, bijvoorbeeld
omdat zij als gevolg van door de Belastingdienst uitgevoerde controles langer op een
toeslag moeten wachten. (...) (D)e balans in de weging tussen dienstverlening en fraudebestrijding
(zal) vaker in het voordeel van fraudebestrijding (...) doorslaan.»4 Direct gevolg is geweest dat aan de uitvoering van toeslagen naast rechtmatigheid,
dienstverlening en efficiëntie een element wordt toegevoegd, namelijk fraudebestrijding.
De stringente wetgeving en daarbinnen de strikte uitvoering van het toeslagenstelsel
hebben geleid tot een zwart-wit-benadering zonder grijstinten. De handhaving kende
twee smaken; de toeslag is rechtmatig of onrechtmatig.5 De fraudebestrijding werd vormgegeven door de introductie van de CAF-aanpak in 2013
(paragraaf C), waarbij vermoedens van fraude door tussenkomst van een «facilitator»
(zoals een gastouderbureau in het geval van kinderopvangtoeslag) ook doorwerken naar
de behandeling van de betrokken toeslaggerechtigden in het reguliere toezicht. Als
fraude niet kon worden aangetoond, werden onvolkomenheden in de administratie van
mogelijke «facilitators» aangegrepen om een intensieve behandeling van een groot aantal
toeslaggerechtigden te rechtvaardigen.

Dat fraudevermoedens op deze vooringenomen wijze doorwerkten in het reguliere toezicht
is onacceptabel. In een beslissing in een individueel geval moeten alle relevante
belangen tegen elkaar worden afgewogen en moeten er voldoende waarborgen zijn ingebouwd
om de rechtszekerheid voor burgers te borgen en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur na te leven. In de (informele) manier van werken noch in de wijze van sturing
bestonden hiervoor adequate checks and balances. Dit alles leidde in de CAF-aanpak tot een zwart-wit-benadering op basis van de wet
die met een strikte interpretatie door de uitvoering niet alleen correcties op toeslagen
tot gevolg had die in individuele gevallen vergaande consequenties konden hebben,
maar waarvan de impact nog groter werd door onrechtmatige stopzettingen tot en met
2016. Deze aanpak werd vervolgens grotendeels bevestigd in de jurisprudentie, waardoor
de aanpak werd gecontinueerd.

Om herhaling te voorkomen moet de toeslaggerechtigde meer centraal komen te staan
in beleid en uitvoering van het stelsel. Mede op basis van moties en toezeggingen
zijn of worden maatregelen in gang gezet om een situatie als bij CAF 11 te voorkomen.
Samen met de onderstaande maatregelen beogen deze de voedingsbodem voor vooringenomen
handelen weg te nemen. Daarbij richt ik mij vanzelfsprekend ook op de huidige organisatie.
Tegelijkertijd geef ik aan in welke richting het toeslagenstelsel en de uitvoering
daarvan zich in mijn ogen moet ontwikkelen om aandacht te hebben voor proportionaliteit
en maatwerk, voor een betere balans tussen fraudebestrijding en dienstverlening en
voor professionalisering van sturing en beheersing. Mijn ambitie is om de toeslagenorganisatie
om te vormen tot een uitvoeringsorganisatie die de burger centraal stelt, betrouwbaar
is en vakmanschap toont. De voortgang van de maatregelen zal ik nauwgezet monitoren
en ik zal medio 2020 een audit laten uitvoeren naar de stand van zaken.

1. Verbeteren van cultuur en vaardigheden

In mijn brief van 20 september jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de invulling
van het externe onderzoek naar de cultuur van de Belastingdienst.6 In lijn met de deelvraag over «menselijke maat», heb ik het onderzoeksbureau gevraagd
om te kijken naar de huidige en gewenste cultuur bij de Belastingdienst en dus ook
bij Toeslagen. In afwachting van dat onderzoek is de Belastingdienst aan de slag met
het cultuurprogramma, waarbij ook binnen Toeslagen indringend met medewerkers en leidinggevenden
zal worden gesproken over, en gereflecteerd op, het gewenste gedrag. In deze gesprekken
zal de komende periode ook stilgestaan worden bij de uitkomsten van het deelrapport
van de Adviescommissie, vanuit de vraag hoe institutionele vooringenomenheid (eerder)
herkend, (beter) bespreekbaar en tegengegaan kan worden. Daarmee stimuleer ik bewustwording,
het aangaan van het gesprek, de ontwikkeling van het gewenste gedrag en de sturing
daarop. Ik hecht eraan dat de dienst daarbij op een gepaste manier omgaat met signalen
van medewerkers, zoals ik ook in de brief van 31 oktober jl. over klokkenluiders aan
uw Kamer heb laten weten.7 Deze veranderingen in de cultuur acht ik noodzakelijk om herhaling van vooringenomen
handelen, respectievelijk institutionele vooringenomenheid, in de toekomst uit te
sluiten.

Tegelijkertijd vraagt een meer mensgerichte werkwijze van leidinggevenden en medewerkers
van Toeslagen dat zij conflicterende situaties herkennen en een belangenafweging kunnen
maken. Er moet nadrukkelijk naar het individuele belang van de toeslaggerechtigde
worden gekeken. De burger staat centraal. Deze aanpassing in de werkwijze vereist
andere vaardigheden en betekent dat Toeslagen in kaart zal brengen hoe de competenties
en beschikbaarheid van medewerkers die dergelijke afwegingen kunnen maken kunnen worden
vergroot.

2. Meer maatwerk in dienstverlening

Toeslaggerechtigden mogen, net als alle belastingplichtigen, van de Belastingdienst
een goede dienstverlening verwachten. Er ligt een opgave om de interactie met burgers
te verbeteren en te moderniseren.8 De burger verwacht daarbij van de Belastingdienst (a) snelle, nauwkeurige en foutloze
processen, (b) dienstverlening op maat en (c) zo veel mogelijk zekerheid. Het doel
van deze interactie is om toeslaggerechtigden beter op weg te helpen en hen van goede
en volledige informatie te voorzien om zodoende minder vragen, klachten, bezwaren
en foutherstel te bewerkstelligen. Dit moet aansluiten bij de competenties en belevingswereld
van burgers en zich met name richten op het bevorderen van naleving. Het is belangrijk
dat toeslaggerechtigden weten waar zij aan toe zijn. Tevens moet het voor de burger
in de toekomst mogelijk worden om bewijsstukken digitaal in te dienen en als er stukken
ontbreken, moet helder worden gecommuniceerd wat er nog aangevuld dient te worden.
Ik ben ervan overtuigd dat met een snelle adressering van vragen, adequate signalering
van mogelijke problemen en heldere uitleg van besluiten kan worden voorkomen dat burgers
onnodig in bezwaar of beroep gaan. Hierbij is het van belang dat ook burgers met minder
bureaucratische vaardigheden kunnen rekenen op de Belastingdienst. Als de burger bezwaar
of beroep instelt is het van belang dat het dossier van de burger(s) goed op orde
is. Volledige en tijdige informatievoorziening aan de burger en een goede interne
informatiehuishouding zijn essentieel. Ook in het eerste deelrapport van het IBO Toeslagen
worden in lijn hiermee aanbevelingen gedaan over de dienstverlening, zoals het verbeteren
van de toelichting op beschikkingen en vereenvoudiging van het taalgebruik. Deze aanbevelingen
zullen worden overgenomen.

Bij het nemen van besluiten moeten de individuele feiten en omstandigheden van burgers
meegenomen kunnen worden. Bij maatwerk is het nodig om de ruimte die wet- en regelgeving
biedt te benutten of als de situatie daarom vraagt er van af te wijken. In vergelijkbare
wet- en regelgeving bestaan in sommige situaties wettelijke hardheidsclausules, waarmee
onvoorziene gevolgen kunnen worden gemitigeerd. Voor het toeslagensysteem wordt onderzocht
of het wenselijk is om een hardheidsclausule op te nemen. Dit moet in samenhang worden
bezien met de uitspraak van 23 oktober jl. van de Afdeling bestuursrechtspraak die
onder maatregel 5 wordt besproken.9 Daarbij sluit ik aan bij de aanbevelingen die voortvloeien uit het traject «Maatwerk
in Dienstverlening» van de secretarissen-generaal, uitgevoerd door ABD TOPConsult.
Zoals toegezegd aan uw Kamer in mijn brief van 11 juni jl. kan ik over de stand van
zaken schetsen dat Toeslagen heeft deelgenomen aan dit onderzoek, dat zich richtte
op de huurtoeslag. Toeslagen heeft vervolgens ook deelgenomen aan een vervolgonderzoek
door middel van een enquête onder medewerkers. Daarover is recent een seminar georganiseerd
met het netwerk van publieke dienstverleners.

Voor de kinderopvangtoeslag is medio 2018 samen met het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid een speciaal verbetertraject ingezet waarover uw Kamer onlangs
een brief heeft ontvangen. Het verbetertraject heeft als doel om binnen het huidige
stelsel van de kinderopvangtoeslag de dienstverlening aan ouders te verbeteren en
daarmee de problematiek van hoge terugvorderingen terug te dringen.10 De hoeksteen van het verbetertraject is de maatregel om kinderopvangorganisaties
maandelijks actuele gegevens over de opvang aan de Belastingdienst te laten leveren.
Een groot deel van de hoge terugvorderingen ontstaat namelijk door een afwijking in
de door de ouder geschatte en daadwerkelijk afgenomen opvanguren. Met actuele gegevens
kan de Belastingdienst afwijkingen eerder signaleren en de juiste dienstverlening
bieden aan ouders, zoals ouders tijdig op deze afwijking attenderen. Daarnaast wordt
momenteel gewerkt aan een kinderopvangtoeslag-app, waarin ouders makkelijk en overzichtelijk
hun eigen situatie kunnen raadplegen, alsmede notificaties kunnen ontvangen waarmee
ze erop geattendeerd worden om hun kinderopvanggegevens te controleren en deze zo
nodig aan te passen aan hun huidige situatie. De samenwerking in het verbetertraject
Kinderopvangtoeslag is een voorbeeld van de manier waarop opdrachtgever en opdrachtnemer
naar de toekomst toe moeten samenwerken. In het eerste deelrapport van het IBO Toeslagen
is de lijn die is ingezet met het verbetertraject kinderopvangtoeslag doorgetrokken
naar andere toeslagen. Dit betekent dat maatregelen als periodiek notificeren en het
actief begeleiden van burgers met hoge terugvorderingen ook worden aanbevolen voor
de andere toeslagen. Het thema maatwerk krijgt daarmee, meer dan in het verleden,
de aandacht in de gesprekken tussen de departementale opdrachtgevers en opdrachtnemers
in de uitvoering.

3. Betere juridische waarborgen

Ook burgers met meer ingewikkelde vragen moeten tijdig en goed antwoord krijgen op
hun vragen. Dat vraagt van Toeslagen dat juridische kennis in alle teams voldoende
geborgd wordt. Als niet duidelijk is hoe op een juiste manier met een dilemma in de
uitvoering moet worden omgegaan, wil ik dat tijdig wordt geëscaleerd. Zo kunnen knelpunten
en ontwikkelingen tijdig worden gesignaleerd en kunnen de beleidsverantwoordelijke
departementen in een vroeg stadium worden betrokken. Er is een begin gemaakt met de
benoeming van medewerkers die de juridische en de controletechnische, ook wel vaktechnische,
lijnen moeten borgen binnen Toeslagen. De volgende stap is dat alle uitvoerende teams
goed op deze lijnen zijn en worden aangesloten. Daarom heb ik de leiding van Toeslagen
gevraagd om daar werk van te maken. Ik wil Toeslagen daarmee voor de juridische- en
controle inrichting gelijktrekken met de rest van de Belastingdienst. Dat geldt ook
voor de data-specialisten. Recent heb ik uw Kamer geïnformeerd over de brief van de
Autoriteit Persoonsgegevens dat er geen tekortkomingen meer zijn bij de centrale data-afdeling
(Corporate dienst Datafundamenten en Analytics).11 Toeslagen maakt niet meer zelfstandig risico-selecties en data-analyses; dit komt
onder verantwoordelijkheid en aansturing van de centrale data-afdeling te liggen.

4. Vermindering van complexiteit en verbetering van de aansturing van de Belastingdienst

Het optreden in het CAF 11-dossier onderstreept de problemen ten aanzien van de bestuur-
en beheersbaarheid van de Belastingdienst als geheel. Ik wil uitvoeringsproblemen
als deze adequater oplossen. Het aanpassen van de structuur van de Belastingdienst
kan zorgen voor vermindering van complexiteit, verbetering van de aansturing en daarmee
het optimaler functioneren van de Belastingdienst. Ik laat daartoe onderzoeken of
en hoe het verkleinen en vereenvoudigen van de Belastingdienst door het op- of afsplitsen,
ontvlechten of op (grotere) afstand zetten van onderdelen de organisatie effectiever
maakt. In bijlage 3 treft u de onderzoeksopdracht aan12. De eerste fase van het onderzoek zal op korte termijn starten en worden uitgevoerd
door ABD TOPConsult. Ik zal uw Kamer vanzelfsprekend op de hoogte brengen van de uitkomsten
daarvan.

5. Naar responsieve wet- en regelgeving

Het Toeslagensysteem legt de (financiële) verantwoordelijkheid van de toeslag(en)
voor een groot deel neer bij de burger, terwijl de complexiteit van het systeem hoge
eisen stelt aan het doenvermogen en de zelfredzaamheid van burgers. De Adviescommissie
concludeert dat het wettelijk kader voor de kinderopvangtoeslag in combinatie met
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) zowel complex als strikt is en
het wettelijk systeem uitgaat van «alles of niets». Ook in het eerste deelrapport
van de IBO Toeslagen wordt geconcludeerd dat de basisprincipes waarop het toeslagenstelsel
is vormgegeven, niet optimaal aansluiten bij het menselijk handelen. Het IBO Toeslagen
noemt het stelsel complex en de persoonlijke situatie is vooraf niet altijd voorspelbaar,
waardoor mensen de benodigde informatie nauwelijks kunnen weten. Onbegrip leidt daarbij
tot gevoelens van procedurele onrechtvaardigheid. In het IBO Toeslagen worden maatregelen
genoemd die bijdragen aan verbetering en vereenvoudiging van de kinderopvangtoeslag.
Hierbij wordt ook gekeken naar discretionaire bevoegdheid. Deze aanbevelingen zullen
worden meegenomen en daarnaast zal ook worden gekeken naar de aanbevelingen van het
rapport van de sociale raadslieden met de vraag of het partnerbegrip op onderdelen
moet worden aangepast. In het IBO Toeslagen wordt daarbij gemeld dat deze maatregelen
het verbetertraject kinderopvangtoeslag aanvullen.

Tot voor kort bevestigde de Afdeling bestuursrechtspraak de strikte interpretatie
van de toeslagenwetgeving. Als bijvoorbeeld de ontvanger van een toeslag niet alle
kosten voor de kinderopvang voor dat jaar had betaald, verviel tot nu toe in beginsel
het volledige recht op kinderopvangtoeslag en moest de ontvanger alle voorschotten
terugbetalen. Ook moest Toeslagen altijd het volledige bedrag terugvorderen als er
een te hoog voorschot was betaald. Er kon met andere woorden geen rekening worden
gehouden met bijzondere omstandigheden van het concrete geval. In een uitspraak van
23 oktober jl. komt de Afdeling bestuursrechtspraak terug van deze eerdere lijn, omdat
in de praktijk is gebleken dat de gevolgen van deze strenge uitleg van de wet voor
gezinnen ernstig kunnen zijn.13 De Afdeling bestuursrechtspraak stelt in haar uitspraken de Belastingdienst in staat
om binnen een termijn van 26 weken te beoordelen hoe de thans gewijzigde jurisprudentie
moet worden toegepast. De Afdeling bestuursrechtspraak komt tot dit oordeel door de
vele rechtszaken die de Afdeling bestuursrechtspraak de afgelopen jaren heeft behandeld
en het totaaloverzicht dat is ontstaan. Daarnaast verwijst de Afdeling bestuursrechtspraak
naar de verschillende rapporten over dit onderwerp van onder meer de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid en de Nationale ombudsman. De afdeling bestuursrechtspraak
wijst daarbij ook op de gevolgen die zich voordeden in gevallen waarin ontvangers
van kinderopvangtoeslag zelf slachtoffer zijn geworden van fraude van anderen, zoals
gastouderbureaus, of waarin zij een groot deel van het vooraf opgegeven bedrag wel
degelijk aan kinderopvang hadden besteed.

Voor alle betrokkenen is het prettig dat de Afdeling bestuursrechtspraak op 23 oktober
jl. is teruggekomen van de eerdere lijn, omdat dit meer ruimte biedt voor een evenredige
afweging van belangen. Deze wijzigingen brengen het belang van het voorkomen van fraude
en de belangen van de burger meer met elkaar in evenwicht. Ik heb de uitspraak onder
de aandacht gebracht van het kabinet en in gezamenlijkheid beziet het kabinet hoe
hier invulling aan gegeven kan worden. Deze uitspraak biedt daarmee voor een deel
de gewenste ruimte in de wet om maatwerk te kunnen toepassen. Ook in het eerste deelrapport
van de IBO Toeslagen wordt een discretionaire bevoegdheid voorgesteld voor kwijtschelding
bij schrijnende gevallen. Hiermee kan worden voorkomen dat als een ouder niet alle
gestelde kosten aan kinderopvang voor een bepaald jaar heeft betaald, er in zijn geheel
geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat en de in dat jaar uitgekeerde voorschot
volledig moeten worden teruggevorderd. Deze doorgaans hoge terugvorderingen stonden
in een aantal gevallen niet in verhouding tot de oorzaak van het niet (volledig) kunnen
betalen van de kosten van de kinderopvang.

Zowel de uitspraken van de Raad van State als de aanbevelingen uit het eerste deelrapport
van de IBO Toeslagen sluiten aan bij de eerdere toezeggingen die ik samen met de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan uw Kamer heb gedaan om te komen tot een meer
proportionele benadering bij het vaststellen van de kinderopvangtoeslag. Het onderzoek
naar de mogelijkheden hiertoe was al in gang gezet en de uitspraken van de Afdeling
bestuursrechtspraak zullen hierbij worden betrokken.14 Zonder vooruit te willen lopen op de uitkomsten kan dit het benodigde maatwerk bieden
bij hoge terugvorderingen. Daarnaast wordt onderzocht of het binnen het Toeslagensysteem
mogelijk is om in bijzondere omstandigheden te bezien in welke gevallen derden of
facilitators aansprakelijk kunnen worden gesteld en deze aansprakelijkheid niet neer
te leggen bij de ouders. In mijn onderzoek neem ik ook de signalen mee uit het Zwartboek
die ik eerder heb ontvangen van het lid Leijten van de fractie van de SP. Samen met
mijn collega van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kom ik begin volgend jaar met een
brief aan uw Kamer over het Zwartboek.

6. Heroverweging en pauzeknop invordering

Als een toeslaggerechtigde toeslagvoorschotten moet terugbetalen komt hij automatisch
in aanmerking voor een standaardbetalingsregeling van 24 maanden. Ook kan hij een
verzoek doen om een persoonlijke betalingsregeling, waarbij rekening wordt gehouden
met zijn betalingscapaciteit en waarbij wordt afgezien van de inning van een restschuld
na 24 maanden. Een persoonlijke betalingsregeling wordt echter niet verleend als blijkt
dat het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld. Mede
ingegeven door de discussies van de afgelopen periode en recente jurisprudentie van
de Raad van State, zal ik het gehanteerde beleid ten aanzien van opzet/grove schuld
heroverwegen. Daarbij wil ik in ieder geval kijken naar de intern gehanteerde doelmatigheidsgrens
van € 10.000 en de toets bij de opzet/grove schuld-kwalificatie. Ook neem ik daarin
mee of voor deze kwalificatie kan worden aangesloten bij een onherroepelijk geworden
vergrijpboete die is opgelegd of een ingestelde strafrechtelijke vervolging in de
fase waarin het recht op de toeslag is vastgesteld. In dat verband merk ik op dat
de Auditdienst Rijk (ADR) in zijn onderzoek15 ook aandacht zal schenken aan opzet/grove schuld-kwalificaties die in het verleden
zijn gegeven. In afwachting hiervan heb ik tijdens het wetgevingsoverleg van 4 november
2019 toegezegd de «pauzeknop» te hanteren. Deze toezegging heb ik nader toegelicht
in mijn brief aan uw Kamer van 8 november 2019.16

7. Herzien van fraudebeleid Belastingdienstbreed

In de fraudeaanpak moet een balans worden gevonden tussen dienstverlening en het tegengaan
van bewuste fraude. Het is daarom belangrijk dat de (kleine) groep werkelijke fraudeurs
de aandacht krijgt die noodzakelijk is en dat er stevig wordt opgetreden als fraude
wordt vastgesteld. Op het moment dat er slechts vermoedens van fraude zijn binnen
het reguliere toezicht moet er voldoende balans zijn en moeten burgers benaderd worden
vanuit het idee van vertrouwen. Zo gelden er normen voor vastlegging en dossieropbouw.
Naar aanleiding van de CAF-11 kwestie ga ik de fraudeaanpak verbeteren en naleving
van de afspraken die er gemaakt zijn ten aanzien van vastleggingen en dossiervorming
controleren. Ik wil dat duidelijk wordt vastgelegd welke beslissingen in een dossier
zijn genomen en waarom deze beslissingen zijn genomen. In de verschillende fases van
onderzoek, vanaf de controles van feiten en omstandigheden van risico’s tot het corrigeren
of vervolgen bij opzettelijke fouten, zijn er protocollen ten aanzien van dossiervorming
en toezicht. Om de dossieropbouw te verbeteren zal opnieuw worden gekeken naar het
handboek controle, waarin onder meer de dossieropbouw en verslaglegging worden beschreven
en daarin zal worden meegenomen hoe de naleving daarvan kan worden verbeterd. Overigens
staan deze voornemens met betrekking tot de bestuursrechtelijke aspecten los van een
eventuele strafrechtelijke aanpak. Daarvoor gelden heldere, bindende afspraken en
wettelijke verplichtingen met betrekking tot de opsporing en de vervolging.

C. Reconstructie en conclusies over de handelwijze CAF-breed en CAF 11

De Adviescommissie heeft in hoofdstuk twee van haar rapport de gang van zaken omtrent
CAF 11 zo feitelijk mogelijk beschreven. Ik kan mij volledig vinden in de geschetste
analyse. Eerder heb ik al aan uw Kamer gemeld dat er in de stopzetting, de bezwaar-
en beroepsfase en de nog lopende procedures veel zaken niet goed zijn gegaan. In deze
paragraaf ga ik in op de CAF-brede aanpak en meer specifiek op CAF 11. Ik doe dit
op basis van het interim-advies van de Adviescommissie en de verdere detaillering
op basis van alle beschikbaar gekomen informatie naar aanleiding van het rapport van
de Adviescommissie en de opgevraagde informatie door de ADR, uw Kamer en een Wob-verzoek
(hierna: opgevraagde informatie).

Werkwijze CAF breed

De Belastingdienst is in 2013 gestart met de aanpak om fraude, gepleegd door facilitators,
gestructureerd en zichtbaar in kaart te brengen, aan te pakken en te voorkomen. Het
Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) speelde hierin een centrale rol. Ook Toeslagen
participeerde in CAF. Uit de opgevraagde informatie komt naar voren dat in 2013 de
toeslagensystematiek en daarbinnen de kinderopvangtoeslag als zeer gevoelig voor fraude
door facilitators werd gezien. Het CAF-team kreeg hierbij een prominente rol in deze
fraudeaanpak en kreeg daarbij waardering voor het werk vanuit het Managementteam fraudebestrijding.
Het CAF-team is dan ook transparant over doen en laten en de gevoelige issues. Dit
wordt vooral inzichtelijk via de meer dan honderd weekverslagen. Daarin wordt op ongepaste
toon gesproken over een veelheid aan «acties» waarbij behalve kinderopvangtoeslag
ook bijvoorbeeld de huurtoeslag en de inkomstenbelasting aan de orde komen. Om een
beeld te geven van de ongepaste toon heb ik een paar citaten opgenomen die terugkomen
in de opgevraagde informatie: «Bij een gastouderbureau waarbij de personen erachter in het verleden ook al aantoonbaar
hebben gefraudeerd, worden volgende week op meerder plaatsten tegelijk bezoeken gebracht
aan gastouders. Het vermoeden bestaat dat alles fake is, maar om het stopzetten te
rechtvaardigen moeten we een paar concrete gevallen hebben. Als dat is vastgesteld
gaan alle kranen dicht (plm 130 gevallen). Ook zit daar een mogelijk IH gevolg aan.
De te bezoeken personen zijn deze week met zorg uitgezocht.» Daarnaast wordt in het CAF-weekverslag bijvoorbeeld ook een ongepaste internationale
vergelijking gemaakt bij de aanpak van een facilitator: «Ladies and gentleman, we got him. Dat waren de legendarische woorden van George W.
Bush bij de arrestatie van Saddam.» Eerder zijn al signalen verschenen over medewerkers die bekend stonden als «het duo
pek en veren», notities met daarop de tekst «licence to disturb», en een medewerker met een pen met daarop het opschrift «bij twijfel altijd afwijzen». Ik neem afstand van dergelijk ongepaste uitingen.

Ook worden duidelijk signalen afgegeven binnen de Belastingdienst om te komen tot
een integrale fraudeaanpak. «Het kost veel moeite om door de hele keten tot en met verweer iedereen achter de
aanpak van de valse kwitanties in de giftenaftrek te krijgen. Het is van belang dat
de keten gesloten blijft, om aan de bewuste populatie duidelijk te maken dat het opvoeren
van dergelijke aftrekposten zinloos is.» Daarnaast komen in de weekverslagen ook diverse vormen van «stopzetting» aan bod.
Uit de opgevraagde informatie blijkt dat er zich binnen Toeslagen vergelijkbare zaken
als de CAF 11-zaak hebben voorgedaan. Dit is nog in onderzoek bij de Adviescommissie
en de ADR en in de eindrapporten van de Adviescommissie en van de ADR zal worden ingegaan
op de vraag of, en in welke mate, de gewraakte aanpak die in de CAF 11-zaak is gehanteerd
verder nog is toegepast en of daarvoor ook compensatie zal moeten worden geboden.
Uit de opgevraagde informatie blijkt dat wanneer er buiten toeslagen over de CAF-aanpak
wordt gesproken, stopzetting met name wordt gebruikt bij detectie aan de poort, bij
systeemfraude in de inkomensheffing, bij het signaleren voor uitworp in de inkomensheffing
of door het beëindigen van fraudeconstructies. Er is in deze voorkomende gevallen
wellicht sprake geweest van een latere uitbetaling omdat de (voorlopige) aangifte
door de inspecteur werd beoordeeld, maar er zijn geen indicaties dat er in de inkomensheffing
vanuit CAF-trajecten zich zaken hebben voorgedaan die vergelijkbaar zijn met de CAF
11-problematiek. Wel zijn in de stukken verwijzingen aangetroffen naar het fenomeen
«rekeningnummers poetsen». Dit blijkt te gaan om het blokkeren van de uitbetalingen
van toeslagen op specifieke bankrekeningnummers, waarbij het vermoeden van fraude
aanwezig is geweest. Uit de opgevraagde informatie komt ook informatie naar boven
die ziet op de fraude-aanpak van Belastingen. In dat kader merk ik op dat het lid
Omtzigt van de fractie van het CDA een motie heeft ingediend om onderzoek te doen
naar de mogelijkheden tot verbetering van de praktische rechtsbescherming van de burger
in belasting- dan wel toeslagzaken.17 Naast de hierboven genoemde herziening van het fraudebeleid Belastingdienstbreed
zal de Adviescommissie in haar eindrapport aandacht besteden aan verbetermogelijkheden
van de praktische rechtsbescherming van toeslaggerechtigden. Deze informatie kan in
dat kader worden meegenomen.

Werkwijze CAF 11

De Adviescommissie geeft in haar rapport een volledige beschrijving over het verloop
van de CAF 11-zaak vanaf 2013, waarbij het CAF-team onderzoek heeft gedaan naar de
facilitator (het gastouderbureau); vervolgens is in 2014 voor het reguliere toezicht
de opdracht gegeven om bij de vraagouders in de CAF 11-zaak bewijsstukken op te vragen
ter beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. In de brief van Toeslagen met
het verzoek om nader bewijs wordt vervolgens ook bij een groot aantal ouders de kinderopvangtoeslag
voor 2014 stopgezet. Dit heeft geleid tot een groot aantal correctiebesluiten over
de jaren 2012, 2013 en 2014. De Adviescommissie constateert dat bij het onderzoek
naar de gevraagde informatie van bewijsstukken in CAF 11 een meer omvangrijke uitvraag
is gedaan dan de uitvraag in het reguliere toezicht. Dit wringt omdat er geen zichtbare
checks and balances aan zijn voorafgegaan. Daarbij wordt vastgesteld dat stopzetting van de voorschotten
eerder plaatsvond dan dat op basis van de verkregen informatie beslist kon worden
en dat niet is vast te stellen op welk tijdstip de stopzetting is geëffectueerd. Dit
had niet mogen gebeuren. Vroegtijdige stopzetting in een lopend toeslagjaar is in
strijd met artikel 23 van de Awir, dat slechts in de mogelijkheid van opschorting
voorziet bij het vermoeden dat het voorschot onterecht of op een te hoog bedrag wordt
uitgekeerd. Dat vergt een afweging op basis van de concrete omstandigheden van het
geval. Dat is bij de CAF 11-ouders niet gebeurd. Het feit dat het toeslagensysteem
de mogelijkheid van schorsing niet kende maar alleen voorzag in stopzetting mag nooit
een argument zijn om tegen de wettelijke vereisten in de stopzetting toe te passen.
Dergelijke beperkingen in de uitvoering van het toeslagensysteem moeten in een uitvoeringstoets
aan het licht komen en moeten samen met het beleidsverantwoordelijke beleidsdepartement
worden opgepakt. Hoewel de stopzetting zoals deze bij CAF 11 heeft plaatsgevonden
niet meer voorkomt, is het wel van belang om alsnog via een uitvoeringstoets de uitvoeringsgevolgen
in kaart te brengen van de implementatie van de wettelijke mogelijkheid van opschorting.
Een ander punt dat al eerder is aangestipt, is de gebrekkige informatiehuishouding.
Bewijsstukken werden gescand, maar tijdens het scannen en opslaan zijn fouten gemaakt
waardoor stukken ontbraken of onvolledig waren. In de afgelopen zomerperiode heeft
Toeslagen al het mogelijke gedaan om de CAF-dossiers op orde te brengen en is alle
informatie beschikbaar gekomen voor de toekenning van een compensatie. Dit mag naar
de toekomst toe niet meer gebeuren en derhalve heb ik in paragraaf B maatregelen met
betrekking tot de informatiehuishouding opgenomen.

Vooringenomenheid in de CAF-aanpak en CAF 11

Door de focus op fraudebestrijding vond de beoordeling van dossiers van ouders in
het CAF 11-dossier met bijzondere gestrengheid plaats. Dit kwam vanwege de brede uitvraag
vanuit de CAF-aanpak en de gedachte dat door die beoordelingen systeemfraude zou kunnen
blijken. De veronderstelling was dat er iets mis moest zijn en dat dit alleen nog
moest worden aangetoond. Op iedere mogelijke onregelmatigheid werd de vinger gelegd.
De Adviescommissie omschrijft dit als «zero tolerance» handhaving die met institutionele vooringenomenheid werd toegepast. Daarbij werden
geen andere regels gehanteerd dan het wettelijk kader, maar de eisen die werden gesteld
aan bewijs en administratieve bescheiden waren uitzonderlijk scherp. Ook in de opgevraagde
informatie blijkt dat er in de CAF 11-zaak van de verkeerde werkhypothese is uitgegaan.
De veronderstelling dat «het daar fout zit» wordt nergens in de documenten ter discussie gesteld. Dit stelt vraagtekens bij
de capaciteit die hier destijds op is ingezet. De Adviescommissie geeft aan dat deze
betreurenswaardige gang van zaken indringend reden geeft tot nadenken. Hierbij komt
de Adviescommissie tot de volgende conclusies: «Organisaties die op zoek gaan naar fraude, doen dit grondig, zonder aanziens des persoons
en op een wijze dat achteraf niemand kan zeggen dat men naïef, achteloos of te mild
was. (...) Ieder handelt daarbij in beginsel naar beste weten en «rechtmatig», maar
de som van dat handelen is een «onbehoorlijke» handelwijze» jegens individuele burgers
die niet worden gehoord en zich niet kunnen verweren. En deze handelwijze wordt alleen
nog maar rechtlijniger, «blinder» en onontkoombaarder naarmate daarbij meer geautomatiseerde
processen worden ingeschakeld om het allemaal nog sneller, doelmatiger, zorgvuldiger
en genuanceerder te maken.»

Deze constatering vindt steun in de opgevraagde informatie. Zo is in een eerder openbaar
gemaakt document dat bezwaarbehandelaars informeert gesteld: «je kunt waarschijnlijk niets toekennen», wordt in een verslag van het managementteam fraudebestrijding de zorg uitgesproken
dat de bezwaren van CAF-zaken elders behandeld worden en is er een mailwisseling waarin
de teamleider CAF interesse toont voor het verloop van de bezwaarbehandeling bij CAF
11. Om dit soort processen te voorkomen concludeert de Adviescommissie dat er geen
eenvoudig recept voorhanden is. Met de maatregelen onder paragraaf B en de aanbevelingen
uit het eindrapport van de Adviescommissie hoop ik dat er winst kan worden geboekt.
Om herhaling te voorkomen is verandering en verbetering in het bestuurlijk proces
noodzakelijk en moet de rechtsbescherming voor de burger worden versterkt.

D. Hoe heeft institutionele vooringenomenheid kunnen ontstaan?

Het lid van Weyenberg van de fractie van D66 heeft op 4 november jl. tijdens het wetgevingsoverleg
over het pakket Belastingplan 2020 ook gevraagd naar een analyse hoe de werkwijze
van CAF 11 heeft kunnen ontstaan. De Adviescommissie constateert dat de vooringenomen
handelwijze niet is gelegen in de afweging van afzonderlijke beslissingen, maar veelal
is begonnen met de wijze waarop het hele CAF 11-dossier is aangepakt. Het gaat bij
deze gesignaleerde vooringenomenheid niet om een persoonlijke, maar om een institutionele
houding die in instructies en organisatie vastlag. De Adviescommissie gaat daarbij
ook in op de vraag of de leiding van Toeslagen hiervan op de hoogte zou zijn geweest
en merkt daarbij op dat het opmerkelijk en bedenkelijk zou zijn indien de leiding
in het geheel niet op de hoogte zou zijn geweest. Uit de analyse van de opgevraagde informatie komt
naar voren dat de ambtelijke leiding op de hoogte is geweest van de CAF-aanpak. Om
de context van het handelen van de dienst uit die periode nader te kunnen duiden,
te reconstrueren en te beoordelen ga ik uit van de analyse van de Adviescommissie
en beschrijf ik kort hoe in een wettelijk, juridisch en politiek klimaat de door de
Adviescommissie beschreven situatie kan ontstaan waarin niemand zich meer bewust is
van het onderscheid tussen «goeden» en «kwaden» en waarin iedereen gelijkelijk (negatief
en vooringenomen) wordt behandeld.

Juridische kader: complex en strikt

De Adviescommissie oordeelt dat de wijze waarop is gehandeld deels is vormgegeven
door het wettelijk kader waaraan Toeslagen is gebonden bij de uitvoering van zijn
taken. Het eerste deel van de IBO Toeslagen zegt hierover dat in zijn algemeenheid
geconcludeerd kan worden dat de basisprincipes waarop het toeslagenstelsel is vormgegeven,
niet goed aansluiten bij het menselijk handelen in de praktijk. Het gaat uit van de
zelfredzame burger die zelf wijzigingen doorgeeft, een administratie bijhoudt en actief
controleert. Het systeem stelt, zeker als meerdere toeslagen en andere (gemeentelijke)
inkomensafhankelijke regelingen in het geding zijn, hoge eisen aan het doenvermogen
en de zelfredzaamheid van burgers. Zo is de juistheid van de aangeleverde gegevens
bij zowel de aanvraag als bij wijzigingen gedurende het kalenderjaar de verantwoordelijkheid
van de burger.

Politiek kader

De Adviescommissie merkt op dat juridische bevoegdheden feitelijk worden ingevuld
en gebruikt binnen het politieke klimaat. De manco’s in inrichting en uitvoering van
het toeslagenstelsel worden pregnant als de nadruk verschuift van een snelle uitbetaling
aan de burger naar fraude en regulier toezicht. Dit gebeurt mede onder politieke druk
van enkele fraudezaken in de kinderopvangtoeslag en de zogenoemde Bulgarenfraude in
de zorg- en huurtoeslag. Een document (doorontwikkeling toezicht op toeslagen) uit
juni 2013 laat zien dat Toeslagen onvoldoende is geëquipeerd om de omslag te maken
naar een focus op toezicht. In dit document wordt onder meer gekeken naar de effectiviteit
van de voorzieningen in relatie tot de maatregelen die mijn ambtsvoorganger op 10 mei
2013 heeft aangekondigd in een brief over maatregelen ter bestrijding van fraude met
toeslagen.18 Voor het adequaat kunnen oppakken van fraudesignalen wordt in dat document opgemerkt
dat contacten met collega’s van Belastingen en FIOD onmisbaar zijn en dat de doorontwikkeling
van toezicht merkbaar zal zijn in langere wachttijden. Ook wordt het onontkoombaar
genoemd dat aanvragers die te goeder trouw zijn hier gevolgen van zullen ondervinden.
Door het samenstel van de aangekondigde maatregelen wordt geconstateerd dat de dienstverlening
aan de burger zal afnemen en de burger meer moeite moet doen de toeslag te krijgen
waar hij recht op heeft en bovendien langer op zijn geld moet wachten.

Uit de analyse van het totaalbeeld blijkt dat de ambtelijke leiding van de Belastingdienst
het CAF-team ook nadrukkelijk de opdracht heeft gegeven om langs de randen van de
wet te opereren. In diverse stukken wordt wel gesproken over 80%/20%: bij 80% van
de zaken is de fraudeaanpak terecht (de «slechten»), de overige 20% («de goeden»)
lijden daaronder. Daarmee werd niet alleen bedoeld dat de goeden langer zouden moeten
wachten op een voorschot, dat werd onderkend en geaccepteerd in de Kamerbrief die
de maatregelen ter bestrijding van fraude met toeslagen aankondigt, maar ook dat de
kans bestond dat de toeslag ten onrechte zou worden stopgezet.19 Dit is uitdrukkelijk afgewogen, maar daarbij zijn intern ook vraagtekens gezet en
om die reden is de intentie uitgesproken deze groep zo klein mogelijk te houden. Hoewel
het de uitdrukkelijke bedoeling van de leiding van de Belastingdienst was om deze
afweging te delen met de politieke leiding is dat voor zover ik dat heb kunnen nagaan
niet gebeurd. Dit sluit aan bij de eerder door de Commissie Onderzoek Belastingdienst
aangeduide informele werkwijze. De Adviescommissie duidt dit als de institutionele
vertaling in instructies om snel wat te doen aan vermoedens van fraude en dat dit
heeft geleid tot de institutionele vooringenomenheid. De multidisciplinaire aanpak
brengt bovendien het risico met zich dat het soms niet duidelijk is op basis van welke
bevoegdheden wordt gewerkt. De Adviescommissie concludeert dan ook terecht dat de
wijze waarop de uitvraag van bewijsstukken werd bepaald geen basis kende in de op
schrift gestelde kaders of afspraken binnen Toeslagen. De uitvraag kwam zonder zichtbare
checks and balances tot stand en was zeer afhankelijk van degene die het opdrachtformulier opstelde.
Hier lag geen afgewogen besluitvorming aan ten grondslag. Dit leidt zoals de Adviescommissie
terecht stelt tot een afwikkeling zonder context van achtergrond en bedoeling. Resultaat
is dat niemand zich meer bewust is van het onderscheid tussen «goeden» en «kwaden»
met als gevolg dat eenieder gelijkelijk (vooringenomen) wordt behandeld. Bovendien
moet onderkend worden dat de informatie van ouders niet werd beoordeeld door juristen
langs de juridische meetlat, maar door uitvoerende medewerkers die slechts het opdrachtformulier
kenden en primair «afgerekend» werden op de mate waarin zij zich aan de instructies
hielden. Alleen in specifieke gevallen werden de juristen ingeschakeld.

Ondanks de institutionele vooringenomenheid wijst de Adviescommissie erop (en dat
blijkt ook uit interne stukken) dat medewerkers binnen Toeslagen constateerden dat
ouders in de CAF 11-zaak te maken kregen met het terugvorderen van toeslagen als gevolg
van het niet of niet volledig betalen van de eigen bijdrage voor de kinderopvangtoeslag.
Deze harde eis van wetgeving en interpretatie van de rechtelijke macht is – al eerder
– ook onder de aandacht van de toenmalige Staatssecretaris gebracht. Er zijn stukken
aangetroffen waaruit blijkt dat de Staatssecretaris in december 2012 heeft ingestemd
om in bepaalde gevallen minder streng terug te vorderen (ter hoogte van de eigen bijdrage);
deze actie werd in de stukken wel gekwalificeerd als afwijkend van de geldende wet-
en regelgeving en onrechtmatig. Deze soepelere houding is met instemming van de toenmalige
Staatssecretaris teruggedraaid na een uitspraak van de Raad van State van 19 december
2012 waarin de «harde lijn» als norm werd bevestigd. Uw Kamer is eind 2014 ook op
de hoogte gebracht van deze harde aanpak die ouders ondervinden van fraude van facilitators.
De betreffende ouders, slachtoffers dan wel medeplegers, dienden de verstrekte toeslagen
geheel terug te betalen. Uiteindelijk is eind 2014 interdepartementaal op ambtelijk
niveau gesproken over het aanpassen van de wet op dit punt. Uit documentatie lijken
deze overleggen begin 2015 naar de achtergrond te zijn geraakt toen de miljoenenfraude
met de kinderopvangtoeslag door samenspanning tussen ouders en gastouders hoog op
de politieke agenda kwam. De politieke focus verschoof toen van dienstverlening naar
fraudebestrijding.

E. Gebruik van (tweede) nationaliteit bij toezicht

In mijn brief van 11 juni jl. ben ik ingegaan op het gebruik van nationaliteit bij
het toezicht op individuele toeslaggerechtigden en CAF-zaken. In de opgevraagde informatie
ben ik stukken tegengekomen waar nationaliteit aan de orde is geweest buiten hetgeen
is beschreven in de CAF 11-zaak. Zo is er naar aanleiding van een fraudesignaal in
het kader van de giftenaantrek, strafrechtelijk onderzoek gedaan naar de achtergrond
van de verdachte. In die context is ook een verzoek gedaan naar een query met nationaliteit
daarin. Daarbij is vervolgens geconcludeerd dat dit geen duidelijke aanleiding geeft
om specifiek op een groep niet-Nederlanders in te zoomen. Ook in andere CAF-zaken
zijn documenten naar boven gekomen waaruit blijkt dat gebruik is gemaakt van (tweede)
nationaliteit of kenmerken die wijzen op een niet-Nederlandse oorsprong. Om hier een
beeld van te geven neem ik een aantal citaten op uit de opgevraagde informatie. Dit
betreft de giftenaftrek (a) en toeslagen (b): (a) «Gisteren kwam bij mij het verzoek van CAF aan BCA binnen om een query uit te voeren
op etnische afkomst in verband met jullie onderzoek naar mogelijke fraude op giftenaftrek.
Ik begrijp de vraag en wil graag zorgen dat je de informatie krijgt om jullie onderzoek
verder te helpen. De vraag die gesteld is letterlijk uitvoeren, vind ik echter zeer
riskant in verband met privacy, proportionaliteit en het publieke debat over gebruik
van data door overheden en anderen. De opdracht klinkt als een doelredenering en kan
zomaar een eigen leven gaan leiden. Ik heb daarom het volgende bedacht.
BI&A maakt een statistische analyse op de giftenaftrek en zoekt naar anomalieën. De
uitkomst rechtvaardigt andere en verdere analyse en houdt de vraagstelling objectief.»

(b) «Deze casus betreft een quick-scan naar de compliance van de toeslag-aanvragers
met de Ghanese nationaliteit.» En men concludeert: «Het is uit deze quick-scan niet duidelijk geworden of de oorzaken van eventueel
misbruik liggen bij de nationaliteit van de doelgroep danwel worden bepaald door een
geografische samenhang (Amsterdam en Amsterdam Zuidoost.» Ik heb de stukken met deze en andere signalen openbaar gemaakt en deze informatie
ook voorgelegd aan de Adviescommissie en de ADR ten behoeve van hun onderzoeken. Ik
heb de Autoriteit Persoonsgegevens verzocht om deze signalen mee te nemen in het lopende
onderzoek van de Autoriteit Persoonsgegevens naar het gebruik van nationaliteit bij
Toeslagen.

Op basis van deze signalen heb ik wel al eerder de opdracht gegeven, uitgezonderd
indien er een expliciete wettelijke grondslag voor is, nationaliteit niet meer te
gebruiken ten behoeve van de handhavingstaak van de Belastingdienst. Gegevens over
de tweede nationaliteit (naast de Nederlandse nationaliteit) spelen in de wetgeving
geen rol en zouden ook in de uitvoering geen rol mogen spelen. Voor medewerkers van
Toeslagen zijn deze gegevens niet meer raadpleegbaar zoals ik in mijn brief van 20 september
jl. heb aangegeven. De verwijdering van deze gegevens in de systemen, voor de gehele
Belastingdienst, zal voor het einde van dit jaar worden afgerond.

Tot slot meld ik u dat ook de Nationale ombudsman bezig is met een onderzoek naar
de behandeling van klachten bij de overheid over etnisch profileren. Bij afronding
van dat onderzoek informeer ik uw Kamer over de resultaten die de Belastingdienst
betreffen.

Hoe ga ik verder

Ik realiseer mij dat de compensatie – waar de getroffen ouders zolang op hebben moeten
wachten – het onrecht dat hen is aangedaan niet volledig kan wegnemen. De compensatie
aan de getroffen ouders voelt voor mij als de enige juiste oplossing. Maar hier stopt
het niet. De Adviescommissie gaat voor het einde van dit jaar in haar eindoordeel
nog in op de vraag of er verandering en verbetering van het bestuurlijk proces en
de rechtsbescherming van burgers mogelijk is om herhaling te voorkomen. Daarnaast
zal de Adviescommissie, evenals de ADR, nog ingaan op de vraag hoe de institutionele
vooringenomenheid heeft uitgewerkt in andere CAF-zaken en of ook daar compensatie
aan de orde is. Zij zal daarbij ingaan op de vraag welke situaties als aanverwante
gevallen kunnen worden gezien. Ik zal u daar na het Kerstreces over te informeren.

Vooruitlopend daarop zal ik, zoals toegezegd in mijn brief van 8 november jl., voor
alle toeslagen voorlopig geen nieuwe dwanginvorderingsmaatregelen nemen in gevallen
waarin een persoonlijke betalingsregeling wegens opzet/grove schuld is afgewezen.
Ook wordt er bij nieuwe verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling voor een toeslagschuld
voorlopig geen onderzoek gedaan naar opzet/grove schuld, tenzij er in het voortraject
(de toekenningsfase) een inmiddels onherroepelijk geworden vergrijpboete is opgelegd
of strafrechtelijke vervolging is ingesteld. Dit geldt ook voor verzoeken die nog
niet onherroepelijk vaststaan, omdat er bijvoorbeeld nog een bezwaar- of beroepsprocedure
loopt.

Mijn toezegging geldt in beide situaties in ieder geval totdat het eindrapport van
de Adviescommissie en het rapport van de ADR zijn gepubliceerd. Na die publicatie
zal ik bezien op welke wijze omgegaan wordt met de oude gevallen (CAF-breed).

Ik betreur de hele gang van zaken en heb al eerder laten weten het aangedane onrecht
te willen herstellen en naar de toekomst toe te voorkomen. Daarom wil ik dat de veelheid
aan ingezette maatregelen tot daadwerkelijke verbeteringen voor toeslaggerechtigden
gaan leiden. Voor zover het knelpunten in de wetgeving betreft doe ik dat samen met
andere bewindspersonen. Mijn gedrevenheid om dit op te lossen en in de toekomst te
voorkomen is onverminderd groot.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel