Brief regering : Stroomstootwapen

Nr. 916 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2019

In de basispolitiezorg houden geüniformeerde politieagenten zich 24 uur per dag in
hoofdzaak op straat bezig met hulpverlening, openbare orde handhaving of het aanhouden
van verdachten. Tijdens hun werkzaamheden kunnen zij (onverwacht) worden geconfronteerd
met gevaarsituaties. Het politieoptreden is in dergelijke situaties in principe gericht
op de-escalatie om bij het bereiken van het doel, letsel bij de betreffende (verdachte)
burger te voorkomen. Het stroomstootwapen – zo blijkt uit een uitgebreide pilot en
onderzoeken naar de veiligheid ervan – werkt in de praktijk en is bewezen effectief:
het werkt de-escalerend en zorgt met minimaal schade voor adequate inzet van geweld
waar dat nodig is en vult zo een bestaand gat in de bewapening van de politie. Gezien
deze meerwaarde zal ik de korpschef toestemming verlenen – via een aanpassing van
het Besluit bewapening en uitrusting politie – om circa 17.000 agenten – die door
de meldkamer worden ingezet voor het afhandelen van incident meldingen – tijdens hun
dienst uit te rusten met dit geweldsmiddel.

1. Effectiviteit en proportionaliteit van het stroomstootwapen

Invoering van een nieuw geweldsmiddel moet zorgvuldig en weloverwogen plaatsvinden.
Daarom is tussen februari 2017 en februari 2019 een pilot uitgevoerd waarbij zo'n
300 politiemensen werden opgeleid voor het stroomstootwapen. Deze groep heeft het
middel onder meer gebruikt tijdens de incidentenafhandeling.

De politie heeft naar aanleiding van de evaluatie van het eerste pilotjaar,1 aanvullende maatregelen genomen om kwetsbaarheden en risico's van het stroomstootwapen
te minimaliseren. Uit de «Monitor inzet stroomstootwapen pilot 1 februari 2018 tot
1 februari 2019»2 en de «Monitor inzet stroomstootwapen pilot 1 februari 2019 tot 1 augustus 20193 blijkt dat dit effect heeft gehad en de politie het wapen zorgvuldig gebruikt.

Alleen al door het dreigen met de inzet van het stroomstootwapen kan een gevaarlijke
situatie worden gede-escaleerd, zo blijkt uit de evaluatie. Het daadwerkelijk toedienen
van stroom middels het gebruik van de schietmodus maakt dat de doelpersoon enkele
seconden niet in staat is om controle over zijn spieren uit te oefenen. Dit biedt
de politie de kans om de doelpersoon snel en doeltreffend met gebruik van een minimum
aan geweld onder controle te brengen. Hierdoor wordt minder letsel toegebracht dan
bij het aanwenden van andere vormen van geweld, zoals zwaar fysiek geweld, hard slaan
met de wapenstok, de inzet van de diensthond of het gebruik van het vuurwapen. Daarnaast
wordt het risico op het oplopen van letsel voor de agent kleiner. Dit alles draagt
bij aan het vertrouwen van de politieambtenaren die zich tijdens het uitoefenen van
hun taak geconfronteerd zien met een situatie waar geweldgebruik noodzakelijk kan
zijn en maakt dat zij daardoor doortastend en tegelijkertijd gematigd kunnen optreden.
Ik acht het stroomstootwapen daarom bij uitstek een proportioneel middel en een waardevolle
aanvulling op de huidige standaardbewapening.

2. Juist gebruik

De pilotfase is benut om lessen te trekken voor de brede invoering van het stroomstootwapen.
Hieronder zal ik puntsgewijs toelichten wat er is verbeterd ten opzichte van het eerste
pilotjaar.

2.1 Opleiding en training

Uit de eerder genoemde evaluatie kwam naar voren dat de opleiding voor het stroomstootwapen,
qua duur en inhoud, tekortkomingen kende. Op basis van deze bevinding heeft de politie
in het najaar van 2018 besloten om de opleiding voor het stroomstootwapen uit te breiden
van twee naar drie dagen.4 Hierdoor kan meer aandacht worden besteed aan de complexiteit van het bedienen van
het stroomstootwapen, het integreren van de toepassing van dit geweldsmiddel in de
reeks andere beschikbare geweldsmiddelen en de mogelijke risico’s van het gebruik
van dit middel voor doelpersonen. Dit bewustzijn kan door de bedienaar worden meegewogen
in zijn keuze om in een direct dreigende gevaarsituatie al dan niet gebruik te maken
van het stroomstootwapen.

Zoals gebruikelijk is bij alle geweldmiddelen van de politie dienen agenten die het
stroomstootwapen mogen gebruiken, daarvoor gecertificeerd te zijn. Deze certificering
moet jaarlijks worden gehaald. De korpschef heeft bij mij aangegeven dat na invoering
het oefenen met- en jaarlijks certifiëren voor het stroomstootwapen altijd onderdeel
zal uitmaken van de reguliere Integrale Beroepsvaardigheids- Training (IBT) onafhankelijk
van de daar thans voor geldende beschikbaar gestelde uren. Voor de initiële opleidingen
kan dit eveneens worden ingepast in de reguliere opleidingen.

De initiële training van de huidige agenten zal daarbuiten worden georganiseerd. In
dat kader draagt de politie er zorg voor dat bij aanvang van de invoering van het
stroomstootwapen voldoende trainingscapaciteit beschikbaar is om de groep van 17.000
politieagenten in een periode van vijf jaar voor het stroomstootwapen op te leiden.
Voor de invoering zal de politie extra trainers gaan werven.

2.2 Geweldsinstructie

De geweldinstructie bood tijdens het eerste pilotjaar aan de vier pilotteams teveel
ruimte. Het betrof de frequente toepassing van de schokmodus (stun-mode) die slechts
beperkt effectief is, zoals het gebruik van het stroomstootwapen uitsluitend om medicatie
toe te dienen en de inzet tegen verdachten die reeds geboeid of anderszins onder controle
zijn, bijvoorbeeld in gesloten ruimtes waar ze geen gevaar vormen. Dit is ongewenst.

De korpschef heeft daarop vooruitlopend op de wijziging van de tijdelijke geweldinstructie,
het handelingskader van de pilotteams aangepast, en met effect zoals de hiervoor genoemde
monitorrapporten van de politieacademie hebben uitgewezen.5 Zo vond na de aanpassing van het handelingskader het gebruik tegen personen die al
waren geboeid niet meer, of zich in een gesloten ruimte bevonden waar ze geen gevaar
vormden veel minder plaats.

Op grond van de strikter geformuleerde instructie mag de schokmodus alleen nog maar
worden gebruikt ter afwending van direct gevaar voor het leven van personen of voor
het ontstaan van zwaar lichamelijk letsel. Verder mag de schokmodus worden ingezet
ter verdediging tegen of voor het onder controle brengen van agressieve dieren. Het
stroomstootwapen mag ook niet worden ingezet indien met een minder ingrijpend geweldsmiddel
kan worden volstaan of omdat het beoogde doel dit niet rechtvaardigt. Dit laatste
is het geval indien betrokkene is opgesloten in een gesloten ruimte en daardoor geen
gevaar vormt dat noopt tot de inzet van het stroomstootwapen. Het gebruik van het
stroomstootwapen is, net als het gebruik van ieder ander geweldsmiddel, nooit geoorloofd
tegen betrokkenen die, door te zijn geboeid of anderszins, reeds onder controle zijn
van ambtenaren.

Tot slot mag het stroomstootwapen, wanneer het gebruik daarvan is geboden, niet langer
worden gebruikt dan strikt noodzakelijk is. Dit blijft een overweging die in elke
afzonderlijke praktijk situatie door de bedienaar van het stroomstootwapen zal moeten
worden gemaakt.

2.3 Gebruik van de schokmodus

Zoals hierboven is aangegeven, heb ik het gebruik van de schokmodus streng gereguleerd.
Het is, behoudens specifieke gevallen, «beperkt effectief en omstreden» zo stelt de
voorgenoemde evaluatie. Terecht vroegen diverse leden van uw Kamer en belangenpartijen
hier aandacht voor. Uit de monitors van de politieacademie blijkt dat het gebruik
van de schokmodus na september 2018 sterk is afgenomen en in de eerste helft van 2019
helemaal niet meer voorkwam.

2.4 Technische aanpassing stroomstootwapen

Het stroomstootwapen Taser X2 dat tijdens de pilot wordt gebruikt, is begin dit jaar
technisch aangepast. Door deze aanpassing wordt, naast de pijltjesmodus ook in de
schokmodus, de stroom slechts in cycli van 5 seconden afgegeven waarna telkens een
piepsignaal te horen is. Op deze manier is de bedienaar zich beter bewust van de werking
en het aantal keren dat hij stroom toedient. Uit de eerder genoemde monitor van de
politieacademie is gebleken dat vooruitlopend op deze technische aanpassing, al in
de praktijk over het algemeen niet meer stroom wordt toegediend dan door de fabrikant
als verantwoord maximum van 15 seconden wordt aangegeven.

De stun-modus is niet geheel uitgeschakeld. De reden daarvoor is dat daardoor de arc-functionaliteit
(waarvan door het knetteren een dreiging uitgaat) dan niet meer zou werken. Daarnaast
zou het stroomcircuit niet meer handmatig rond kunnen worden gemaakt in de situatie
waarin maar één pijltje contact heeft gemaakt met de huid van het lichaam van de doelpersoon,
hetgeen nodig is om de persoon in kwestie alsnog tijdelijk uit te schakelen.

3. Gezondheidseffecten van blootstelling aan stroom van stroomstootwapens

Diverse partijen hebben aandacht gevraagd voor de mogelijke gezondheidseffecten van
de inzet van het stroomstootwapen. Om die reden heb ik het WODC gevraagd om onderzoek
te doen naar de wetenschappelijke stand van zaken op dit terrein. Uw Kamer heeft dit
rapport afgelopen zomer ontvangen.6 Het stroomstootwapen is uiteraard een geweldsmiddel en kent als zodanig altijd een
risico. De bevindingen en conclusies van het WODC rapport geven mij echter geen aanleiding
om deze risico’s als hoog in te schatten. Hoewel de fabrikant een gezondheidswaarschuwing
geeft, hebben de onderzoekers vastgesteld dat deze waarschuwing, niet is gebaseerd
op wetenschappelijke evidentie.7 Het blijft natuurlijk wel een geweldsmiddel. Bij het stroomstootwapen kunnen potentieel
drie soorten schade worden veroorzaakt. Het gaat in de eerste plaats om kleine wondjes
die de darts aan de huid veroorzaken. In de tweede plaats gaat het om valschade, waarbij
verwondingen kunnen ontstaan doordat de persoon in kwestie tijdelijk geen controle
heeft over zijn spieren en daardoor op de grond of ergens anders tegenaan valt. In
de derde plaats zou schade kunnen ontstaan als gevolg van het toedienen van stroom.

Wel geeft het WODC onderzoek aan dat er nog niet veel wetenschappelijke kennis beschikbaar
is. Daar kan de invoering van het stroomstootwapen bij de politie aan bijdragen. Door
na inzet een medisch bevoegd persoon de doelpersoon medisch te laten onderzoeken en
daarbij een vragenlijst te laten afnemen en deze onder wetenschappelijke standaarden
te verzamelen en analyseren, kan worden bijgedragen aan het vergaren van meer wetenschappelijk
betrouwbare kennis. Ik heb de korpschef gevraagd om een dergelijk wetenschappelijk
vervolg op te gaan zetten.

4. Proportionaliteit en subsidiariteit

Ik heb uw Kamer toegezegd om in te gaan op enkele onderzoeken en aanbevelingen van
het VN comité tegen foltering.

Het onderzoek van onderzoekers van de University of Cambridge en The Hebrew University
of Jerusalem naar de invoering van het stroomstootwapen in het centrum van Londen,
waar een lid van uw Kamer naar informeerde, werpt een belangrijke vraag op.8 De onderzoekers concluderen dat bij de invoering daarvan het geweld tegen de politieagenten
toenam. Ik wil hier twee opmerkingen over maken. Ten eerste was de aanvangssituatie
in het onderzochte gebied zo dat de agenten geen vuurwapen hadden. Het zichtbaar dragen
van een nieuw wapen leverde niet minder maar juist meer agressieve reacties op richting
de agenten. Dit is waarom we erg zorgvuldig moeten zijn met het verstrekken van geweldsmiddelen
aan beambten die voor de uitoefening van hun functie eerst niet, of in mindere mate,
bewapend waren. Ten tweede is de onderzochte situatie onvergelijkbaar met de situatie
bij de Nederlandse politie. Bij de politie wordt immers geen nieuw zwaarder geweldsmiddel
dan reeds beschikbaar toegevoegd. Het stroomstootwapen moet qua zwaarte ruim onder
het vuurwapen worden geplaatst en staat qua geweldsniveau gelijk aan de wapenstok
en pepperspray.9 In de Nederlandse pilot bleek geen toenemend geweld tegen agenten, en werkte het
goed om geweld – ook tegen agenten – te voorkomen. Tenslotte heeft de Londense politie
aan de Nederlands collega’s laten weten, dat politieambtenaren die met een stroomstootwapen
waren bewapend naar een ander soort meldingen werden gestuurd dan voorheen het geval
was.

De aanbeveling van het VN comité tegen foltering en het VN-mensenrechtencomité ten
aanzien van het stroomstootwapen houdt in dat de gebruikers voldoende moeten zijn
getraind. Dit komt overeen met de bevinding uit de evaluatie van de pilot en is inmiddels,
zoals hierboven al is besproken, geborgd. Het comité tegen foltering doet een zestal
aanbevelingen waarvan de meesten, zoals hierboven al is aangegeven, eveneens zijn
geborgd. Het gaat daarbij om de aanbevelingen die zien op opleiding, juridische waarborgen,
de schokmodus en gezondheidsrisico’s. Op het gebruik in een GGZ omgeving wordt hieronder
nader ingegaan. Een belangrijk verschilpunt met de zienswijze van het comité is de
vergelijkbaarheid met het vuurwapen. Het comité stelt dat het stroomstootwapen een
vervanging is van, dan wel een zelfde inzetkader moet kennen als, het vuurwapen. Dit
is absoluut niet het geval. In vergelijking met de zwaarte van het geweldmiddel moet
het stroomstootwapen (een zo genoemd «less lethal weapon») juist ruim onder het vuurwapen
worden geplaatst. Bovendien suggereert de opvatting dat het stroomstootwapen wordt
gezien als een vervanging van het vuurwapen; dat het stroomstootwapen een potentieel
dodelijk geweldmiddel is. Dit is het nadrukkelijk niet. De evaluatie van het stroomstootwapen,
de monitor van de inzet van het stroomstootwapen en het WODC onderzoek bieden daarvoor
geen aanknopingspunten. De inzet van het stroomstootwapen levert in de praktijk minder
letsel op dan bij de inzet van zwaar fysiek geweld, de diensthond en in voorkomende
gevallen bij het hard slaan met de wapenstok het geval is.

In het algemeen overleg op 10 oktober jl. is gevraagd of kan worden onderzocht of
het geweld tegen agenten in de omgeving van Amersfoort, Zwolle en Rotterdam als gevolg
van de beschikbaarheid van het stroomstootwapen in totaal is afgenomen (Kamerstuk
29 628, nr. 914). Zoals ik destijds al aangaf, is een dergelijk onderzoek methodologisch complex,
omdat de causale relatie niet direct te leggen is. Uit het evaluatierapport van de
politieacademie10 en de reeds genoemde monitorrapporten blijkt wel dat het stroomstootwapen in elke
onderzochte periode in meer dan de helft van de individuele gevallen effectief dreigend
is ingezet. Dit onderbouwt het kwalitatief aangegeven gevoel van de agenten zelf dat
de inzet leidt tot afname van geweldgebruik tegen politieambtenaren. De politie zal
uiterlijk in 2026 na de uitrol van het stroomstootwapen, dit geweldsmiddel in samenhang
met de andere geweldsmiddelen onder het niveau van het vuurwapen evalueren. Deze evaluatie
ziet er ook op of het doel van invoering van het stroomstootwapen wordt bereikt: de-escalerende
werking, het met minimaal letsel onder controle brengen van verdachten en het voorkomen
van geweld tegen agenten.

5. Motie Ellemeet

In december 2017 heeft uw Kamer de motie van het lid Ellemeet (Kamerstuk 29 628, nr. 753) aangenomen.11 Naar aanleiding van deze motie heb ik voor de pilot met het stroomstootwapen in de
basispolitiezorg bepaald dat de politie gedurende deze pilot niet binnen GGZ- instellingen
mag inzetten.12 In de praktijk is gebleken dat de uitvoering van deze motie uiterst complex was en
daardoor niet uitvoerbaar. Politie-inzet is gebaseerd op proportionaliteit en subsidiariteit
die over het algemeen per actuele situatie wordt bepaald. Het is aan de politieagent
zelf om ter plaatse – binnen de geldende regelgeving – te bepalen welk middel van
de standaard bewapening het beste ingezet wordt. Ik hecht eraan op te merken dat in
de stelselherziening in de toelichting op de Ambtsinstructiebepaling die betrekking
heeft op het stroomstootwapen, is aangegeven dat de Ambtsinstructie geen grondslag
biedt voor inzet ten behoeve van uitsluitend medicijn inname in een GGZ instelling
of andersoortige instelling.

De uitvoering van de motie dwingt de politie ertoe om inzet op adres niveau te bepalen.
Los van allerlei praktische problemen van actualiteit van lijsten of het tijdsaspect
bij het aanrijden op een melding en het checken van adressen tegen lijsten, staat
deze praktijk haaks op de waarden achter de ambtsinstructie.

Vanuit de GGZ is aangegeven dat inzet van politie als ultimum remedium wordt beschouwd
waar het gaat om de veiligheid binnen GGZ instellingen waarbij de politieagent moet
kunnen beslissen welk middel geëigend is.13

De afgelopen maanden hebben de politie en GGZ Nederland uitgebreid gesproken over
de inzet van de politie in de GGZ in het algemeen en dat van het stroomstootwapen
in het bijzonder. Het overleg heeft geresulteerd in een handelingskader voor het optreden
van de politie in de GGZ. Dit kader richt zich vooral op afstemming tussen de ter
plaatse gekomen politie en het behandelend personeel van de soort inzet die is gewenst
in combinatie met het behandelingsplan van de patiënt. Op deze manier kan meer rekening
worden gehouden met eventuele effecten van het toegepaste geweld op de doelpersoon.
Het voordeel van een zorgomgeving is dat de medische achtergrond van patiënten hier
vooraf bekend is en dit waar nodig aan een politiemedewerker kan worden meegeven,
zodat hij dit kan meewegen bij het maken van zijn keuze voor de vorm van het toe te
passen geweld. Op die manier kunnen eventuele risico’s voor de gezondheid van de betreffende
patiënt worden verkleind. Ik hecht eraan op te merken dat het de primaire taak en
verantwoordelijkheid van de GGZ zelf is om zoveel mogelijk te voorkomen dat zij in
een situatie belanden waarin politie inzet noodzakelijk is en alleen in uiterste gevallen
de politie verzoeken om bijstand. De afspraken die over de inzet van politie in de
GGZ zijn gemaakt, worden opgenomen in een aanvulling op het reeds bestaande convenant
tussen de politie en de GGZ. Mijn besluit om het stroomstootwapen in te voeren, is
onder voorbehoud van deze aanvulling. Inzet van het stroomstootwapen zal daarna – binnen
de grenzen van de ambtsinstructie – mogelijk worden in de GGZ.

6. Draagvlak

De afgelopen periode heb ik mijn voorgenomen besluit met het gezag en de politievakbonden
besproken. Tijdens deze consultatie hebben de politievakbonden in het Centraal georganiseerd
overleg politie (CGOP) hun steun uitgesproken voor mijn besluit. Zij hebben te kennen
gegeven geen voorstander te zijn van een beperking van de inzet van het stroomstootwapen
op adres/locatie. Onduidelijkheid daarover kan leiden tot onrust bij politieambtenaren
die met het stroomstootwapen zijn uitgerust. Aansluitend is ook in het Landelijk Overleg
Veiligheid en Politie (LOVP) aangegeven dat zij mijn besluit steunen.

7. Financiering van het stroomstootwapen

Er is geen definitieve opgave van kosten mogelijk. De komende tijd wordt benut voor
een markconsultatie. Bij de marktconsultatie kunnen nieuwe inzichten ontstaan die
ertoe leiden dat de eind raming daalt. Om de uitrol te financieren, ontvangt de politie
in totaal 30 mln. incidenteel vanuit de JenV-begroting. Dit bestaat uit 5 mln. die
bij voorjaarsnota is toegevoegd en 25 mln. die bij najaarsnota wordt toegevoegd. De
politie reserveert vanaf 2020 5 mln. structureel in de politiebegroting uit de FM-budgetten.
Door dit totaal is de gehele uitrolfase tot en met 2025 gefinancierd. De marktconsultatie
en het verloop van de aanbesteding zullen laten zien welke middelen structureel benodigd
zijn. Benodigde aanvullende structurele middelen worden gedekt in de begroting 2021.

8. Reikwijdte en tijdpad

De korpschef heeft in zijn advies voorgesteld om het stroomstootwapen ter beschikking
te stellen aan een groep van 17.000 politieambtenaren die door de meldkamer worden
ingezet voor het afhandelen van incident meldingen. Het stroomstootwapen wordt niet
aan de persoonlijke bewapening van deze politieambtenaren toegevoegd, maar per dienst
op de persoon uitgereikt.

Voor de voorbereiding van de invoering van het stroomstootwapen is volgens de korpschef
een periode van anderhalf jaar nodig. De korpschef heeft bij mij aangegeven dat aansluitend
voor de daadwerkelijke invoering van het stroomstootwapen een periode van vijf jaar
nodig is. Voor deze termijn is gekozen om de relatief grote impact op de operatie
te kunnen spreiden en planmatig te managen zodat de continuïteit van de directe hulpverlening
niet in het geding komt. Hiermee is reeds ervaring opgedaan tijdens de invoering van
het nieuwe dienstpistool, waarbij een veel grotere groep politieambtenaren in een
korte periode is omgeschoold.

Ik heb er vertrouwen in dat de politie met dit nieuwe geweldsmiddel nog effectiever
kan optreden. Net als dat ik er vertrouwen in heb dat zij zelf scherp is op het juiste
gebruik in zowel trainingen, meldingen als evaluatieve gesprekken na inzet.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus