Brief regering : Transparantie burgerslachtoffers bij luchtaanvallen in de strijd tegen ISIS

Nr. 670
BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2019

Tijdens het algemeen overleg d.d. 28 mei jl. over de voortgangsrapportage over de
Nederlandse bijdrage aan de anti-ISIS coalitie en de brede veiligheidsinzet in Irak
in 2019 (Kamerstuk 27 925, nr. 653) heb ik toegezegd dat uw Kamer na het zomerreces een reactie zou ontvangen op de
voorstellen van enkele Kamerleden over meer transparantie inzake mogelijke burgerslachtoffers
bij luchtaanvallen in de strijd tegen ISIS. Op 30 september jl. (Kamerstuk 27 925, nr. 659) heb ik u gemeld dat, in het kader van de zorgvuldigheid, er meer tijd nodig was
om uw Kamer van een inhoudelijke reactie te voorzien. N.a.v. recente berichtgeving
in de media over mogelijke Nederlandse betrokkenheid bij een luchtaanval in Irak heb
ik in mijn brief van 18 oktober jl. (Kamerstuk 27 925, nr. 661) nogmaals aangegeven dat uw Kamer op korte termijn nader zou worden geïnformeerd
over de haalbaarheid van meer transparantie over mogelijke burgerslachtoffers bij
luchtaanvallen.

Hierbij voorzie ik uw Kamer van de resultaten van dit onderzoek, namelijk dat op dit
moment de exacte locatie, datum en het vermoedelijke aantal burgerslachtoffers vrijgegeven
kan worden over die gevallen, waarbij door Nederland zelf is vastgesteld dat er zeker
dan wel zeer waarschijnlijk burgerslachtoffers zijn te betreuren als direct gevolg
van Nederlandse wapeninzet. Ook informeer ik u uitgebreid over het proces van doeltoebedeling
en doelontwikkeling, over aansprakelijkheid en schadeafhandeling, en over mijn inzet
met betrekking tot transparantie bij toekomstig luchtoptreden.

Inleiding

Van oktober 2014 tot en met juni 2016 (eerste inzetperiode) en van januari 2018 tot
en met december 2018 (tweede inzetperiode) leverde Nederland met onze F-16’s een bijdrage
aan de luchtcampagne van de anti-ISIS coalitie boven Irak en Syrië. Zoals aan uw Kamer
is gemeld in de voortgangsrapportage van 18 april jl. (Kamerstuk 27 925, nr. 651) hebben Nederlandse F-16’s sinds het begin van de inzet in oktober 2014 in totaal
circa 3000 missies uitgevoerd, waarbij meer dan 2100 keer wapens zijn ingezet.

Nederland besloot in 2014 tot deelname aan de strijd tegen ISIS omdat de wereld in
deze periode werd opgeschrikt door verschrikkelijke jihadistische aanslagen op onschuldige
burgers in Europa en daarbuiten. ISIS had als terroristische organisatie inmiddels
grote delen van Syrië en Irak veroverd en daarbij een ongekende gewelddadigheid aan
de dag gelegd, met ontwrichtende gevolgen, ook in omringende landen. De snelle opmars
van ISIS en daaraan gelieerde organisaties vormde een directe dreiging voor de regio
en veroorzaakte instabiliteit aan de grenzen van Europa, met potentieel vergaande
gevolgen voor onze eigen veiligheid. De dreiging die uitging van jihadisten in Syrië
en Irak raakte ook onze nationale veiligheid. Om deze dreiging het hoofd te bieden
moest de slagkracht van ISIS worden gebroken en de ideologische aantrekkingskracht
worden aangetast.

Gedurende en na afloop van deze inzet is er veelvuldig met uw Kamer gesproken over
de risico’s op nevenschade of burgerslachtoffers bij het luchtoptreden van Nederland
in de anti-ISIS coalitie en het mitigeren daarvan. Het vallen van burgerslachtoffers
bij bombardementen is het meest schrijnende voorbeeld van de risico’s die gepaard
gaan met deelname aan de strijd tegen een vijand zoals ISIS. Bijna dagelijks werden
onze F-16’s ingezet in de strijd, waarbij zij voornamelijk opereerden ter bestrijding
van eerder bepaalde vijandelijke doelen (air interdiction), ter ondersteuning van grondtroepen in gevecht met ISIS (close air support) en als gewapende surveillance (armed overwatch). Bij gewapende surveillance is er geen sprake van wapeninzet.

Het uitschakelen van vijandelijke doelen, zoals ISIS-strijders, wapendepots en bommenfabrieken,
is een kwestie van precisie. Onze vliegers zijn dan ook getraind om precies dat te
doen. Onder hoge druk, en in het volle besef dat zij hun leven riskeren wanneer er
gedurende de operatie onverhoopt iets mis gaat, voerden zij als professionals hun
taak uit. Zij deden dat voor onze veiligheid hier in Nederland, ter bescherming van
de lokale bevolking tegen de gruwelijkheden van ISIS en ten behoeve van veiligheid
en stabiliteit in de regio. Ik maak daarom graag van deze gelegenheid gebruik om nogmaals
mijn grote waardering uit te spreken voor het werk dat de vliegers onder vaak moeilijke
omstandigheden hebben verricht, evenals voor de collega’s van het ondersteunende detachement
en voor het thuisfront dat voor een militair van onschatbare waarde is. Met de jarenlange
inzet van F-16’s hebben we als klein land een grote en belangrijke bijdrage geleverd
aan het bestrijden van ISIS in Irak en het succesvol militair verslaan van ISIS in
Syrië.

Mate van transparantie bij luchtaanvallen

Bij een professionele en moderne Krijgsmacht hoort ook dat er open en transparant
wordt gecommuniceerd over de inzet van de Krijgsmacht, ook als dit slecht nieuws betreft.
De discussie over transparantie die ik in uw Kamer tot nu toe heb gevoerd reflecteert
mijns inziens een breder in onze samenleving gedeelde wens voor een open en transparante
overheid die verantwoording aflegt over haar handelen. Als Minister hecht ik eraan
dat ook mijn ministerie zo veel als mogelijk aan die oproep gehoor geeft. Zo veel
als mogelijk, omdat de mate van transparantie altijd getoetst moet worden aan de kaders
van de nationale, operationele en personele veiligheid die voor het kabinet leidend
zijn en blijven.

Daarnaast speelt de coalitie waarin Nederland opereert een belangrijke rol. Nederland
opereert in het buitenland immers nooit alleen maar gezamenlijk met partners, al dan
niet in bondgenootschappelijk verband. In het geval van de strijd tegen ISIS nam Nederland
deel aan de luchtcampagne van de anti-ISIS coalitie. Dit is een coalitie onder leiding
van de Verenigde Staten die bestaat uit 81 landen en internationale organisaties die
uiteenlopende (militaire en niet-militaire) bijdragen leveren aan de strijd. Van deze
landen maken er ongeveer 30 deel uit van de militaire Coalitie, waarbinnen met een
kerngroep van 13 landen op een zeer intensief niveau wordt samengewerkt. Deze groep
bestaat uit landen die een langdurige (militaire) relatie met elkaar hebben, waardoor
er sprake is van een mate van vertrouwen die noodzakelijk is om in het hoogste geweldsspectrum
met elkaar in een militaire coalitie te functioneren. Daarbij hoort dat binnen de
militaire coalitie de partners niet in de openbaarheid zullen treden over door de
coalitiepartners gerubriceerde inlichtingen die ten grondslag liggen aan de militaire
operatie. Ook zullen zij geen uitspraken doen over nevenschade of burgerslachtoffers
ten gevolge van wapeninzet van andere coalitiepartners. Ieder land bepaalt eigenstandig
hoe hierover wordt gecommuniceerd. Ten slotte draagt iedere coalitiepartner een verantwoordelijkheid
om de operationele veiligheid van de coalitie in zijn geheel niet in gevaar te brengen.

Wanneer we spreken over de mate van transparantie bij luchtaanvallen moet er onderscheid
worden gemaakt tussen de mate van transparantie gedurende de operatie in algemene zin (eerste categorie) en de mate van transparantie over die gevallen waarbij er mogelijk
sprake is van burgerslachtoffers (tweede categorie). Voor de eerste categorie geldt
dat in de tweede inzetperiode de rapportage over de Nederlandse wapeninzet in de luchtcampagne
van de anti-ISIS coalitie is uitgebreid. Gedurende de inzet in 2018 rapporteerde het
Ministerie van Defensie in het openbare «Weekoverzicht Defensieoperaties» al in meer
detail over het aantal missies, locaties, type doel en wapeninzet van onze F-16’s
in de strijd tegen ISIS. De inschatting was dat informatie zoals opgenomen in deze
weekoverzichten kon vrijgegeven worden zonder daarbij de nationale, operationele en
personele veiligheid in gevaar te brengen en viel binnen de mogelijkheden van het
opereren in de anti-ISIS coalitie. Vanwege het feit dat iedere operatie verschillend
van karakter is, zal bij toekomstige deelname aan luchtcampagnes de mate van transparantie
gedurende de operatie telkens opnieuw worden gewogen.

Voor die gevallen waarbij er mogelijk sprake is van burgerslachtoffers (tweede categorie)
geldt dat ik eraan hecht dat blijvend wordt getoetst hoe de Krijgsmacht zo transparant
mogelijk kan zijn. In het vervolg van deze brief ga ik nader op deze categorie in.

Doelontwikkelingproces (incl. doeltoebedeling) en wapeninzet

Onder andere in de voortgangsrapportage van 13 april 2018 (Kamerstuk 27 925, nr. 629) is uw Kamer reeds geïnformeerd over het zorgvuldige doelontwikkelproces oftewel
het targeting proces van de coalitie en dus ook van Nederland. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt
tussen wapeninzet ter bestrijding van eerder bepaalde vijandelijke doelen (air interdiction) en ter ondersteuning van grondtroepen in gevecht met ISIS (close air support).

Bij air interdiction had de Nederlandse Red Card Holder (RCH) – de senior militair in het Combined Air Operations Center (CAOC) in Qatar, bijgestaan door een Nederlandse Legal Advisor – allereerst een rol bij het toebedelen van een doel aan Nederlandse F-16’s. Mogelijke
doelen werden door de coalitie eerst lange tijd geobserveerd om inlichtingen te verzamelen,
onder andere om het risico op burgerslachtoffers te kunnen beoordelen. Hierbij werd
bijvoorbeeld gekeken naar bewegingspatronen en of doelen niet beter ‘s nachts in plaats
van overdag konden worden aangevallen. Daarbij kon ook informatie van lokale informanten
worden betrokken. Aan de hand van de Nederlandse Rules of Engagement en het politieke mandaat kon de RCH al voordat het doel aan Nederland werd toebedeeld,
toetsen of de inzet binnen de Nederlandse kaders en het humanitair oorlogsrecht viel.
Zo heeft de RCH meerdere malen aangegeven dat doelen niet aan Nederland konden worden
toebedeeld. Nederland kreeg dit doel vervolgens niet toebedeeld. Dit betekent overigens
niet per definitie dat dit doel vervolgens aan een ander land werd toebedeeld.

Wanneer Nederland wel een doel kreeg toebedeeld was door de RCH dus vooraf zeker gesteld
dat het risico op nevenschade zo klein mogelijk was, zoals vereist door het humanitair
oorlogsrecht. Omdat de situatie op de grond kon veranderen, voerde de RCH voorafgaande
aan de daadwerkelijke wapeninzet altijd wederom eenzelfde zorgvuldige toets uit. Tijdens
de wapeninzet werd er vervolgens al het praktisch uitvoerbare aan gedaan om burgerslachtoffers
en nevenschade te voorkomen en had de RCH te allen tijde de mogelijkheid om de wapeninzet
alsnog af te blazen aangezien deze gedurende de operatie «live» meekeek om de inzet
te monitoren en toetsen. Dit was een continu proces van checks and balances, tot in de cockpit zelf. Het is echter nauwelijks voorgekomen dat de RCH na de doeltoebedeling
nog een rode kaart heeft getrokken. Overigens werden de Iraakse autoriteiten in het
doelontwikkelingsproces betrokken en moesten zij toestemming geven om doelen aan te
vallen.

Bij wapeninzet ter ondersteuning van grondtroepen in gevecht met ISIS (close air support) werd hetzelfde targeting proces doorlopen als hierboven beschreven. Het proces (incl. doeltoebedeling) verliep echter
sneller, omdat er (veel) minder voorbereidingstijd bestond. Toestellen waren immers
al in de lucht waardoor er sneller gereageerd moest worden op ontwikkelingen op de
grond.

Mogelijke burgerslachtoffers na wapeninzet

Na een aanval voerden de Nederlandse F-16’s, indien mogelijk, met hun eigen sensoren
een Battle Damage Assessment (BDA) uit. Ze keken hierbij naar het doel en bepaalden of met de aanval het gewenste
effect was bereikt. Ook keken ze of er eventueel nevenschade was ontstaan. Het was
daarbij moeilijk, soms zelfs onmogelijk, om een gedetailleerde BDA op de grond uit
te (laten) voeren. De eenheid analyseerde de beelden na de landing nauwgezet. Vervolgens
maakte de commandant van de eenheid na deze analyse en debriefing een gerubriceerd
After Action Report (AAR) op. Hierin werd de actie nauwkeurig beschreven, inclusief de exacte locaties
en tijden van de aanval. De Nederlandse commandant van de eenheid rapporteerde aan
de Commandant der Strijdkrachten (CDS) en stelde het OM door tussenkomst van de Koninklijke
Marechaussee op de hoogte van iedere wapeninzet van de Nederlandse eenheid. Ook werd
Central Command (CENTCOM), het hoofdkwartier in de Verenigde Staten dat de anti-ISIS operaties aanstuurt,
hiervan op hoogte gesteld. Als er sprake was van mogelijke burgerslachtoffers startte
het Ministerie van Defensie direct een aanvullend onderzoek. Dit onderzoek richtte
zich op de rechtmatigheid van de inzet en op eventuele procedurele fouten en werd
uitgevoerd door juridische, militaire en beleidsmatige experts van het Ministerie
van Defensie. Daarnaast kan het OM eigenstandig besluiten nader onderzoek in te stellen,
bijvoorbeeld in de vorm van een feitenonderzoek of een strafrechtelijk onderzoek.

Naast de eigen procedures van coalitiepartners om vast te stellen of er sprake is
van mogelijke nevenschade of burgerslachtoffers en de informatie die daarover door
coalitiepartners direct aan CENTCOM wordt gemeld, kunnen ook derden op basis van informatie
op de grond hiervan melding maken. Hiervoor is binnen de anti-ISIS coalitie afgesproken
dat deze meldingen in behandeling worden genomen door CENTCOM. Omdat de aansturing
van de operatie vanuit CENTCOM plaatsvindt is enkel op die locatie alle informatie
bekend over welk land op een bepaalde datum, tijd en locatie een luchtaanval heeft
uitgevoerd. Daarnaast beschikt CENTCOM, zeker ten opzichte van een land als Nederland,
over veel meer expertise, capaciteit en inlichtingenproducten (incl. van andere coalitiepartners)
om onderzoek te kunnen doen naar de betrouwbaarheid van meldingen. Daarmee fungeert
CENTCOM als het centrale loket voor meldingen. Maandelijks publiceert CENTCOM namens
de coalitie een openbaar overzicht1 dat ingaat op mogelijke burgerslachtoffers als gevolg van coalitieoptreden. Ook treedt
CENTCOM indien opportuun proactief naar buiten over specifieke gevallen. Dit zijn
de redenen dat Nederland altijd heeft verwezen naar CENTCOM wanneer het ging om meldingen
van derden.

Daarbij moet helaas aangetekend worden dat voor veel meldingen over mogelijke burgerslachtoffers
geldt dat het ontbreekt aan voldoende informatie om de meldingen te kunnen verifiëren.
Factoren die het verifiëren van meldingen belemmeren zijn bijvoorbeeld het ontbreken
van onderzoeksmogelijkheden op de grond, het feit dat doden in de betreffende moslimgemeenschappen
zeer snel worden begraven, onvolledig bijgehouden bevolkingsregisters en in sommige
gevallen moeilijkheden met het achteraf onderscheiden van burgerslachtoffers en ISIS-strijders.
In sommige gevallen kan wel geverifieerd worden dat er burgerslachtoffers zijn te
betreuren, maar niet hoeveel burgerslachtoffers er precies zijn gevallen. Wanneer
door CENTCOM op basis van informatie van derden of op basis van eigen informatie kan
worden vastgesteld dat een coalitiepartner mogelijk betrokken was bij mogelijke burgerslachtoffers,
wordt het desbetreffende land daar zo snel mogelijk van op de hoogte gesteld. Het
land in kwestie bepaalt vervolgens eigenstandig hoe met die kennis wordt omgegaan.
Daarbij moet worden aangetekend dat het rapport dat CENTCOM in zulke gevallen opmaakt
gerubriceerd is en derhalve niet als zodanig openbaar kan worden gemaakt.

Ondanks de zorgvuldige processen die voor het voorkomen van burgerslachtoffers zijn
ingericht, kan het risico op burgerslachtoffers helaas nooit volledig worden uitgesloten.
Uw Kamer is op 1 juni 2017 vertrouwelijk geïnformeerd over de gevallen waarbij er
mogelijk sprake was van burgerslachtoffers door Nederlandse wapeninzet. Eigen aanvullende
onderzoeken van het Ministerie van Defensie naar twee van deze gevallen, waarbij er
zeker tot zeer waarschijnlijk burgerslachtoffers waren te betreuren, zijn in mei 2016
afgerond. In de voortgangsrapportage van 13 april 2018 (Kamerstuk 27 925, nr. 629) is uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de onderzoeken. Het Ministerie van
Defensie heeft van de in totaal circa 3000 missies een aanvullend onderzoek ingesteld
naar drie missies waarbij mogelijk burgerslachtoffers zijn gevallen. Daarbij is geconcludeerd
dat er geen sprake was van onrechtmatigheid of van eventuele procedurele fouten. Het
OM heeft onderzoek ingesteld naar vier van de in totaal circa 3000 missies, inclusief
de drie door het Ministerie van Defensie onderzochte gevallen. In geen geval zag het
OM uiteindelijk aanleiding voor vervolgonderzoek. Alle genoemde onderzoeken betroffen
gevallen in de eerste inzetperiode van oktober 2014 tot en met juni 2016. In de tweede
inzetperiode (januari 2018 tot en met december 2018) heeft noch het Ministerie van
Defensie noch – voor zover bekend – het OM aanleiding gezien om onderzoeken in te
stellen.

Transparantie over mogelijke burgerslachtoffers

Ik hecht eraan dat blijvend wordt getoetst hoe de Krijgsmacht zo transparant mogelijk
kan zijn over onbedoelde gevolgen van luchtoptreden, binnen de kaders van de nationale,
operationele en personele veiligheid die voor het kabinet leidend zijn en blijven,
alsmede wat binnen de coalitie waarin Nederland op dat moment opereert mogelijk is.

Gedurende de inzet

In april 2018 werd geoordeeld dat Nederland, terwijl de inzet nog gaande was, weliswaar
informatie kon vrijgeven over de uitzonderlijke gevallen waar mogelijk sprake was
van burgerslachtoffers door Nederlandse wapeninzet, maar zonder daarbij de exacte
locatie, datum en het vermoedelijke aantal burgerslachtoffers te vermelden. Langs
die lijnen is uw Kamer in de eerdere genoemde voortgangsrapportage (Kamerstuk 27 925, nr. 629) geïnformeerd over de uitkomst van de onderzoeken naar gevallen waarbij mogelijk
sprake was van burgerslachtoffers.

Het kabinet is en blijft van oordeel dat, gedurende de hele inzetperiode, het vrijgeven
van de exacte locatie, datum en het vermoedelijke aantal burgerslachtoffers ten gevolge
van Nederlandse wapeninzet een te groot risico had gevormd voor de nationale, operationele
en personele veiligheid en/of niet viel binnen de mogelijkheden van het opereren in
de anti-ISIS coalitie.

Personele veiligheid

Als Minister van Defensie hecht ik sterk aan de veiligheid van individuele vliegers,
het ondersteunende Defensiepersoneel en het thuisfront. Ik zie het als mijn verantwoordelijkheid
om te voorkomen dat Defensiepersoneel of hun thuisfront doelwit wordt van tegen hen
gerichte repercussies ten gevolge van het prijsgeven van gevoelige informatie gedurende
de inzetperiode, terwijl de omstandigheden waarin onze mannen en vrouwen hun werk
doen vaak al moeilijk genoeg zijn.

Operationele veiligheid

Daarnaast geldt dat, gedurende de gehele inzetperiode, het vrijgeven van aanvullende
informatie inzicht had kunnen geven in de operationele afwegingen, procedures en andere
operationele details. Deze informatie is gerubriceerd en zeker wanneer er samengewerkt
wordt met partners is voorzichtigheid geboden. Zoals gebruikelijk is bij alle vormen
van militaire inzet brengt het Ministerie van Defensie daarom nooit informatie naar
buiten over de operationele aspecten van een inzet. Dit levert te grote risico’s op
voor de operationele veiligheid. In dit geval had ISIS inzicht kunnen krijgen in de
operationele werkwijze van Nederland en de anti-ISIS coalitie in zijn geheel en zich
daartegen mogelijk beter kunnen verweren.

Nationale veiligheid

Naar het oordeel van het kabinet was er gedurende de gehele inzetperiode sprake van
een risico voor de nationale veiligheid wanneer de exacte locatie, datum en het vermoedelijke
aantal burgerslachtoffers van deze gevallen was prijsgegeven. Nederland is niet in
de laatste plaats onderdeel van de anti-ISIS coalitie om terroristische acties in
Nederland zelf te voorkomen. Het uit eigen beweging prijsgeven van gevoelige informatie
gedurende de inzetperiode had dit risico mogelijk vergroot.

Na beëindiging van de inzet

Zoals uw Kamer weet is de Nederlandse F-16 inzet binnen de anti-ISIS coalitie op 31 december
2018 beëindigd, onder andere vanwege de transitie naar de F-35 en om invulling te
geven aan de stand-by verplichtingen voor de NAVO Response Force in 2019 en 2020. Het is daarmee onwaarschijnlijk dat Nederland in de nabije toekomst
opnieuw zal deelnemen aan de luchtcampagne van de anti-ISIS coalitie. Dit in tegenstelling
tot juni 2016, toen de eerste inzetperiode weliswaar ten einde kwam maar uw Kamer
op 27 januari 2017 (Kamerstuk 27 925, nr. 606) werd geïnformeerd over het voornemen om in 2018 wederom deel te nemen aan de luchtcampagne
(tweede inzetperiode). Hiermee bleven de bezwaren tegen het vrijgeven van meer details
ook tussen de beide inzetperiodes van kracht.

Na de beëindiging van de F-16 inzet in de anti-ISIS coalitie op 31 december 2018 is
mijn ministerie aan de slag gegaan met een nieuwe toets van de mogelijkheden van meer
transparantie binnen de genoemde kaders. Daarom heb ik in het algemeen overleg d.d.
28 mei jl. over de meest recente voortgangsrapportage de lijst met voorstellen van
enkele Kamerleden m.b.t. meer transparantie verwelkomd. Het betrof hier echter een
zorgvuldig proces dat tijd in beslag nam. Ik heb hier in mijn brief van 30 september
jl. (Kamerstuk 27 925, nr. 659) uw Kamer begrip voor gevraagd.

Het resultaat van deze toets is dat het vrijgeven van de locatie, datum en het vermoedelijke
aantal burgerslachtoffers ten gevolge van Nederlandse wapeninzet, na het beëindigen
van de inzet bijna een jaar geleden, niet langer directe risico’s met zich meebrengt
voor de operationele en personele veiligheid. Wat het risico voor de nationale veiligheid
betreft, is het effect van het vrijgeven van deze informatie en de timing daarvan
afhankelijk van de situatie op dat moment. Dit wordt constant nauwlettend door onze
diensten en de NCTV gemonitord. Daarbij geldt dat informatie over burgerslachtoffers
door Westerse militaire inzet weliswaar door jihadisten gebruikt kan worden in hun
propaganda en rekruteringsstrategieën, maar dat het tegelijkertijd risico’s kan opleveren
wanneer eventueel onjuiste berichtgeving niet wordt tegengesproken. Hierbij speelt
het tijdsverloop na het beëindigen van de inzet een belangrijke rol. Het mag echter
duidelijk zijn dat het feit dat Nederland nog altijd actief deelneemt aan de anti-ISIS
coalitie in algemene zin van invloed blijft op het dreigingsbeeld.

Gevallen van mogelijke burgerslachtoffers

Bovenstaande leidt tot het oordeel dat op dit moment de exacte locatie, datum en het
vermoedelijke aantal burgerslachtoffers vrijgegeven kan worden over die gevallen,
waarbij door Nederland zelf is vastgesteld dat er zeker dan wel zeer waarschijnlijk
burgerslachtoffers zijn te betreuren als direct gevolg van Nederlandse wapeninzet.
Gedurende de inzet in de anti-ISIS coalitie gaat het daarbij over twee gevallen. Dit
zijn twee van de vier gevallen die door het Ministerie van Defensie en/of het OM zijn
onderzocht en waarover uw Kamer in april 2018 reeds werd geïnformeerd (Kamerstuk 27 925, nr. 629):

1) In de nacht van 2 op 3 juni 2015 werd in Hawija een aanval uitgevoerd op een faciliteit
waar door ISIS zogenoemde vehicle borne Improvised Explosive Devices (IED’s) werden gefabriceerd. Deze fabriek bevond zich op een industriegebied. Er
waren voorafgaand aan de aanval op basis van de bij Nederland beschikbare inlichtingen
geen indicaties dat door de effecten van de wapeninzet burgerslachtoffers zouden vallen
omdat er zich in de directe nabijheid van het doel geen burgers bevonden. De dichtstbijzijnde
woonhuizen stonden buiten het vooraf voorziene schadegebied. Na de aanval vonden er
echter meer en grotere secundaire explosies plaats dan door eerdere ervaringen met
het uitschakelen van dit type doel verwacht kon worden, waardoor er sprake was van
een groter schadegebied. In de IED-fabriek bleken namelijk veel meer explosieven te
hebben gelegen dan bij Nederland bekend was of kon worden ingeschat op basis van de
op dat moment beschikbare inlichtingen van de anti-ISIS coalitie. Hierdoor werd ook
een groot aantal andere gebouwen in de omgeving vernietigd. Uit ons eigen Battle Damage Assessment (BDA) bleek direct dat er sprake was van onbedoelde nevenschade. Dit is ook direct
aan CENTCOM gemeld.

Op basis van de door CENTCOM aangehaalde open bronnen zijn bij deze aanval ongeveer
70 slachtoffers gevallen, zowel ISIS-strijders als burgers. De verhouding tussen omgekomen
ISIS-strijders en burgerslachtoffers was achteraf niet vast te stellen. Hoewel op
23 juni 2015 in antwoord op feitelijke vragen over de voortgangsrapportage (Kamerstuk
27 925, nr. 540) is aangegeven dat, voor zover op dat moment bekend, er geen sprake was geweest van
Nederlandse betrokkenheid bij burgerslachtoffers door luchtaanvallen in Irak, is nu
gebleken dat het ministerie op 15 juni 2015 een «initial report» van CENTCOM ontving
waarin werd aangegeven dat het geloofwaardig was dat er burgerslachtoffers waren gevallen
bij deze aanval waarbij Nederland betrokken was.

2) In de nacht van 20 op 21 september 2015 werd in Mosul een aanval uitgevoerd op een
vermeend hoofdkwartier van ISIS. Achteraf is Nederland door CENTCOM op de hoogte gesteld
dat dit een woonhuis bleek te zijn waarin zich burgers bevonden. Nadien is op basis
van nader onderzoek van CENTCOM, waar Nederland zich op baseert, vastgesteld dat inlichtingen
van de anti-ISIS coalitie die hebben geleid tot het identificeren van het doel onjuist
waren. Voorafgaand en tijdens de inzet waren er geen indicaties dat de informatie
onjuist was. Op basis van de door CENTCOM aangehaalde open bronnen zijn bij deze aanval
zeer waarschijnlijk vier burgerslachtoffers gevallen.

Bij het derde onderzochte geval waarover uw Kamer in april 2018 (Kamerstuk 27 925, nr. 629) werd geïnformeerd heeft Nederland niet kunnen vaststellen dat er daadwerkelijk burgerslachtoffers
zijn te betreuren. Dit geval betrof een aanval op een gebouw. Uit beelden van de cockpit
bleek dat onverwachts een passerende auto in het schadegebied (blast range) van een bom was gereden. Bij het vierde onderzochte geval waarover uw Kamer werd
geïnformeerd was de targeting pod van een F-16 verkeerd afgesteld. Bij de inzet van het wapen is een onbewoond gebouw
geraakt dat naast het eigenlijke doelwit stond. Hierbij is vastgesteld dat, zoals
destijds al vermeld, er geen burgerslachtoffers zijn gevallen.

Laat ik helder zijn: ik betreur het ten zeerste dat er in twee instanties zeker dan
wel zeer waarschijnlijk burgerslachtoffers zijn gevallen als direct gevolg van Nederlandse
wapeninzet. Dit is extra wrang wanneer ons handelen erop gericht was om zo veel mogelijk
nevenschade, en bij uitstek burgerslachtoffers, te voorkomen. Het betrof hier echter
een oorlogssituatie waarbij deze risico’s nooit volledig kunnen worden uitgesloten.
Dat laat onverlet dat het vallen van burgerslachtoffers een grote impact heeft op
de vlieger, het ondersteunende Defensiepersoneel, het thuisfront en op de Defensieorganisatie
als geheel.

Aansprakelijkheid en schadeafhandeling

Verantwoordelijkheid Irak

De rechtsgrond voor optreden van de F-16 inzet in Irak was het verzoek tot militaire
steun van Irak in de strijd tegen ISIS. Voor de F-16 inzet in Oost-Syrië werd de rechtsgrond
gevormd door het recht op collectieve zelfverdediging op basis van artikel 51 van
het VN Handvest, ten behoeve van de verdediging van Irak tegen gewapende ISIS-aanvallen
vanuit Syrië. Alle landen die actief zijn binnen de anti ISIS-coalitie en militaire
inzet plegen in Irak, handelen daarmee met instemming van Irak. De Iraakse autoriteiten
werden in het doelontwikkelingsproces betrokken en moesten toestemming geven om doelen
aan te vallen. Op grond van het algemene internationaalrechtelijke beginsel van soevereiniteit
van een staat, is het aan Irak zelf hoe wordt omgegaan met schade die als gevolg van
het verzoek tot militaire steun wordt veroorzaakt. Hieruit vloeit voort dat Iraakse
burgers in eerste instantie terecht kunnen bij de Iraakse autoriteiten.

Rechtmatigheid

Het luchtoptreden van de F-16’s in de strijd tegen ISIS vond plaats in het kader van
een gewapend conflict. Daarop is het humanitair oorlogsrecht van toepassing. Dat betekent
dat wanneer aanvallen worden uitgevoerd in overeenstemming met het humanitair oorlogsrecht
deze rechtmatig zijn, ook als daarbij burgerslachtoffers vallen of schade aan burgerobjecten
ontstaat. Daaruit vloeit voort dat er in die gevallen geen sprake is van aansprakelijkheid,
waardoor nabestaanden of slachtoffers in die gevallen geen recht hebben op een schadevergoeding.

In het geval van onrechtmatig handelen door schending van het humanitair oorlogsrecht,
hebben nabestaanden en slachtoffers uiteraard wel recht op een schadevergoeding. Zoals
aangegeven heeft het Ministerie van Defensie nader onderzoek ingesteld naar drie missies
waarbij mogelijk burgerslachtoffers zijn gevallen. Daarbij werd geconcludeerd dat
er geen sprake was van onrechtmatig geweldgebruik. Daarmee was er geen sprake van
civielrechtelijke aansprakelijkheid en vormden deze gevallen geen aanleiding om over
te gaan tot het uitkeren van een schadevergoeding.

Dat laat onverlet dat ondanks het ontbreken van een juridische verplichting tot het
uitkeren van een schadevergoeding, er wel door een land kan worden voorzien in een
vergoeding op vrijwillige basis. Op dit moment worden de mogelijkheden daartoe richting
de gemeenschappen in kwestie onderzocht.

Strafbaarheid

Individuele personen, zoals de F-16 vliegers, zijn alleen strafrechtelijk aansprakelijk
indien zij (bij de aanwending van geweld) persoonlijk een strafbaar feit gepleegd
hebben. Zoals aangegeven heeft het Ministerie van Defensie nader onderzoek ingesteld
naar drie missies waarbij mogelijk burgerslachtoffers zijn gevallen. Daarbij werd
geconcludeerd dat geen sprake was van onrechtmatig geweldgebruik. Derhalve is bij
het OM geen aangifte gedaan van een strafbaar feit. Het OM heeft vanwege mogelijke
burgerslachtoffers zelfstandig nader onderzoek ingesteld naar vier van de in totaal
circa 3000 missies, inclusief de drie door het Ministerie van Defensie onderzochte
gevallen. In geen geval zag het OM uiteindelijk aanleiding voor vervolgonderzoek.

Transparantie bij toekomstig luchtoptreden

Ondanks dat Nederland niet langer deelneemt aan de luchtcampagne tegen ISIS, heeft
Nederland in diverse fora over de strijd tegen ISIS het belang onderstreept van transparantie
over de effecten van militaire inzet van de coalitie in lijn met de motie van het
lid Sjoerdsma (Kamerstuk 27 925, nr. 576). Hierover is uw Kamer reeds geïnformeerd (Kamerstuk 34 550 V, nr. 7). Nederland zal blijven pleiten voor een uniforme wijze van rapporteren over militaire
inzet, met inachtneming van vertrouwelijkheid en veiligheid.

Zoals gezegd is iedere operatie waar Nederland aan deelneemt verschillend van karakter.
Bij toekomstige Nederlandse deelname aan luchtcampagnes, al dan niet in bondgenootschappelijk
verband, moet daarom steeds opnieuw gekeken worden naar hoe er binnen de desbetreffende
coalitie wordt omgegaan met onderzoek naar en meldingen van mogelijke burgerslachtoffers
ten gevolge van luchtoptreden. Nederland zal ook bij toekomstige operaties het belang
benadrukken van transparantie over de effecten van militaire inzet van de desbetreffende
coalitie. Wat betreft het doelontwikkelproces en de wapeninzet zal Nederland altijd
zorgvuldige procedures volgen, zoals de procedure die van toepassing was op de deelname
aan de luchtcampagne in de strijd tegen ISIS.

Daarnaast is het mijn intentie om ook bij toekomstige Nederlandse deelname aan luchtcampagnes,
de Kamer en de Nederlandse samenleving zodra dat mogelijk is proactief te informeren
in die gevallen, waarbij door Nederland zelf is vastgesteld dat er zeker dan wel zeer
waarschijnlijk burgerslachtoffers zijn te betreuren als direct gevolg van Nederlandse
wapeninzet. Deze intentie tot transparantie sluit aan bij de trend die reeds door
mijn ministerie is ingezet, onder meer in antwoord op de breder in onze samenleving
gedeelde wens voor een open en transparante overheid, die verantwoording aflegt over
haar handelen.

In deze brief heb ik echter aangegeven waarom er, ook in de toekomst, altijd een afweging
moet plaatsvinden tussen de mate van transparantie en wat mogelijk is binnen de kaders
van de nationale, operationele en personele veiligheid die voor het kabinet leidend
zijn en blijven, alsmede binnen de coalitie waarin Nederland op dat moment opereert.
Daarbij is niet in de laatste plaats het moment waarop mijn ministerie informatie
vrij kan geven van belang. Mijn grootste zorg gaat namelijk daarbij uit naar de veiligheid
van het Defensiepersoneel en het thuisfront dat hen daarbij ondersteunt. Gedurende
en na afloop van de inzetperiode mogen zij geen extra risico’s lopen ten gevolge van
het prijsgeven van gevoelige informatie, terwijl de omstandigheden vaak al moeilijk
genoeg zijn.

Onze mannen en vrouwen zetten zich in het buitenland in voor de veiligheid hier in
Nederland, voor mensen die elders slachtoffer worden van geweld en gruweldaden zoals
van terroristische organisaties als ISIS, en ter bevordering van de internationale
rechtsorde. Hun veiligheid staat voor mij als Minister van Defensie altijd voorop.

De Minister van Defensie, A.Th.B. Bijleveld-Schouten