Brief regering : Kabinetsreactie advies Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over bescherming van de atmosfeer

Nr. 190
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 oktober 2019

Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van de Commissie van
Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) inzake de ontwerprichtlijnen van
de ILC over de bescherming van de atmosfeer. Het advies van de CAVV, dat op 14 juni
2019 is vastgesteld, is als bijlage bijgevoegd1.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Kabinetsreactie op advies nr. 34 van de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke
Vraagstukken (CAVV) inzake de Ontwerprichtlijnen van de ILC over de bescherming van
de atmosfeer

Inleiding

De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) heeft op 14 juni
2019 het advies inzake de Ontwerprichtlijnen van de International Law Commission (ILC)
van de Verenigde Naties over de bescherming van de atmosfeer vastgesteld. De ILC heeft
deze Ontwerprichtlijnen, alsmede de toelichting daarop, in 2018 aanvaard en de regering
in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft
de CAVV in april 2019 om advies verzocht.

Het kabinet is de CAVV dankbaar voor haar gedetailleerd advies, dat commentaar bevat
op de Ontwerprichtlijnen en daarbij ook ingaat op de juridische en politieke context.
Ook de suggesties die de CAVV doet met het oog op het schriftelijke commentaar van
de Nederlandse regering op de Ontwerprichtlijnen zijn zeer nuttig. Het kabinet zal
het advies van de CAVV laten vertalen en, samen met de reactie van de Nederlandse
regering op de Ontwerprichtlijnen, onder de aandacht brengen van de ILC. Het kabinet
zal hieronder nader op het advies van de CAVV ingaan.

Opmerkingen

Het kabinet maakt bij haar opmerkingen een onderverdeling in de evaluatie en de conclusies
van de CAVV: het eerste deel van de opmerkingen is gericht op de eerste negen alinea’s
van de evaluatie en conclusies van de CAVV, waarin de CAVV in gaat op de «Understanding»
die ten grondslag ligt aan het werk van de ILC. Het tweede deel van de opmerkingen
richt zich op de tiende alinea van de evaluatie en conclusies van de CAVV. Hierin
spreekt de CAVV zich uit over het erkennen van de atmosfeer als «a pressing concern
of the international community as a whole» door de ILC. Het laatste deel van de kabinetsreactie
richt zich op de elfde alinea van de evaluatie en conclusies van de CAVV, waarin de
juridische status van de atmosfeer als natuurlijke hulpbron aan de orde komt.

1. De «Understanding»

De CAVV is verheugd dat de ILC het onderwerp «de bescherming van de atmosfeer» op
de agenda heeft gezet. De CAVV merkt daarbij op dat de ILC erg terughoudend te werk
is gegaan en zich een aantal beperkingen heeft opgelegd die terug te voeren zijn op
de «Understanding» die de ILC overeengekomen is alvorens de Ontwerprichtlijnen op
te stellen. Deze «Understanding» houdt onder meer in dat de Ontwerprichtlijnen lopende
relevante verdragsonderhandelingen niet zouden verstoren, dat een aantal bestaande
beginselen van internationaal milieurecht, zoals de vervuiler betaalt, en specifieke
onderwerpen als staatsaansprakelijkheid niet zouden worden behandeld en dat de Ontwerprichtlijnen
niet mochten leiden tot nieuwe juridische verplichtingen of het opvullen van hiaten
tussen bestaande verdragsregimes. De CAVV ziet voor deze beperkingen in de «Understanding»
onvoldoende reden.

In tegenstelling tot de CAVV heeft het kabinet begrip voor de beperkingen die zijn
vastgelegd in de «Understanding». Het kabinet vindt het een goede zaak dat de ILC
zich in de Ontwerprichtlijnen heeft beperkt tot een weergave van bestaand recht met
betrekking tot de bescherming van de atmosfeer. De ontwikkeling van het beleid en
recht met betrekking tot de bescherming van de atmosfeer kan naar de mening van het
kabinet beter plaatsvinden in het kader van internationale onderhandelingen, zoals
in het kader van het op 9 mei 1992 te New York tot stand gekomen Raamverdrag van de
Verenigde Naties inzake klimaatverandering.

2. De atmosfeer als «a pressing concern of the international community as a whole»

De CAVV vindt dat de erkenning van de bescherming van de atmosfeer in de Ontwerprichtlijnen
als «a pressing concern of the international community as a whole» in plaats van als
«common concern of mankind» verwarring schept.

Het kabinet is het op dit punt eens met de CAVV. Het begrip «common concern of mankind»
is opgenomen in verschillende multilaterale milieuverdragen, waaronder de op 12 december
2015 tot stand gekomen Overeenkomst van Parijs (Kamerstuk 31 793, nr. 134). Het kabinet zal dit overnemen in het schriftelijke commentaar van de Nederlandse
regering op de Ontwerprichtlijnen aan de ILC.

3. De juridische status van de atmosfeer als natuurlijke hulpbron

De CAVV stelt dat de ILC in de Ontwerprichtlijnen onduidelijk blijft over de internationaalrechtelijke
status van de atmosfeer als natuurlijke hulpbron en dat de ILC op dit punt meer duidelijkheid
zou moeten bieden.

Het kabinet merkt op dat het voor het doel van de Ontwerprichtlijnen – het beschermen
van de atmosfeer tegen vervuiling en aantasting – niet noodzakelijk is om hierover
duidelijkheid te verschaffen en heeft er begrip voor dat de ILC daarvan heeft afgezien
in het licht van de bovengenoemde «Understanding». Het kabinet neemt deze opmerking
van de CAVV in haar reactie aan de ILC daarom niet over.