Brief regering : Kabinetsappreciatie aangepast terugtrekkingsakkoord

Nr. 369
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2019

In reactie op het verzoek van de vaste Commissie voor Europese Zaken gedaan tijdens
de procedurevergadering van 17 oktober jl. ontvangt uw Kamer in deze brief een eerste
kabinetsappreciatie van het aangepaste terugtrekkingsakkoord. Op 17 oktober jl. bereikten
de onderhandelaars van de Europese Commissie en het Verenigd Koninkrijk een akkoord
over een juridische tekst voor een terugtrekkingsakkoord op basis van Artikel 50 VEU.
Dit akkoord is vervolgens bekrachtigd door de Europese Raad in Artikel 50 samenstelling
(ER Artikel 50) van 17 oktober 2019 in Europese Raadsconclusies. In die Europese Raadsconclusies
heeft de ER Artikel 50 tevens de Commissie, het Europees Parlement en de Raad uitgenodigd
de nodige stappen te zetten om te zorgen dat het akkoord per 1 november 2019 in werking
kan treden. Daarnaast heeft de ER Artikel 50 zijn waardering uitgesproken voor het
werk van EU-hoofdonderhandelaar Michel Barnier.

Het kabinet verwelkomt de overeenstemming die is bereikt over het terugtrekkingsakkoord,
inclusief het Protocol over Ierland/Noord-Ierland, alsmede over de Politieke Verklaring
over het kader van de toekomstige betrekkingen tussen de EU en het VK en hoopt dat
deze overeenstemming de weg bereidt naar ratificatie en inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord
per 1 november 2019. De inzet van het kabinet is onverminderd gericht op een ordelijk
vertrek van het VK uit de EU.

Ten opzichte van de juridische tekst van het terugtrekkingsakkoord waarover de Europese
Commissie en het VK op 14 november 2018 een akkoord bereikten, wijzigt het nieuwe
akkoord in het bijzonder het Protocol over Ierland/Noord-Ierland.1 De rest van de juridische tekst van het terugtrekkingsakkoord is ongewijzigd gebleven,
behoudens een technische aanpassing van de artikelen 184 en 185. Eerdere afspraken
over onder andere burgerrechten en de financiële afwikkeling blijven hiermee overeind
staan. Voor een appreciatie van deze tekst verwijs ik u naar de Kamerbrief van 18 november
2018 (Kamerstuk 23 987, nr. 289). Naast aanpassingen aan het Protocol bij het terugtrekkingsakkoord zijn er enkele
wijzigingen van de Politieke Verklaring over de toekomstige betrekkingen tussen de
EU en het VK overeengekomen.2

Protocol Ierland/Noord-Ierland

Het doel van het Protocol Ierland/Noord-Ierland is rekening te houden met de unieke
situatie op het Ierse eiland, een harde grens op het Ierse eiland te voorkomen, de
integriteit van de interne markt te beschermen en de Noord-Zuid samenwerking op het
Ierse eiland, de «all island economy», te behouden en het Goede Vrijdagakkoord te beschermen. Het Protocol Ierland/Noord-Ierland
heeft een uitzonderlijk karakter, zonder precedent. Na afloop van de overgangsperiode,
die eenmalig met maximaal twee jaar kan worden verlengd, wordt het Protocol van toepassing.3 Het Protocol kan op elk moment – na inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord
– in zijn geheel of gedeeltelijk worden vervangen door toekomstige akkoord(en). Het
nu aangepaste Protocol Ierland/Noord-Ierland is, gelet op de uitgangspunten van het
VK en de EU, het hoogst haalbare resultaat om de gestelde doelen te bereiken. In tegenstelling
tot de tijdelijkheid van de originele «backstop» biedt dit nieuwe Protocol een meer duurzame oplossing. De inhoudelijke aanpassingen
van het Protocol zien hoofdzakelijk op de afspraken over douanecontroles en een instemmingsmechanisme
in Noord-Ierland.

Douanecontroles

In tegenstelling tot het oude Protocol Ierland/Noord-Ierland uit het terugtrekkingsakkoord
zoals overeengekomen op 14 november 2018 bevat het nieuwe Protocol geen gezamenlijke
douanegebied tussen de Europese Unie en het VK. Het Protocol legt vast dat Noord-Ierland
juridisch gezien onderdeel uitmaakt van het VK douanegebied. Desalniettemin zal in
Noord-Ierland de EU douanewet- en regelgeving worden toegepast. In samenhang met een
blijvende toepassing van EU wet- en regelgeving op het terrein van de interne markt
en van BTW en accijns, die nodig is om grenscontroles tussen Ierland en Noord-Ierland
te voorkomen, zorgt deze regeling ervoor dat er geen harde grens op het Ierse eiland
ontstaat. Op de EU wet- en regelgeving die van toepassing is in Noord-Ierland wordt
toezicht gehouden door de Europese Commissie en er is tevens een rol voor het Europese
Hof van Justitie.

Voor goederen die Noord-Ierland binnenkomen vanuit het VK of andere derde landen,
dient in beginsel het geldende EU-tarief te worden toegepast, tenzij kan worden vastgesteld
dat de eindbestemming van deze goederen Noord-Ierland is en zij daar niet zullen worden
verwerkt in producten die de EU interne markt op komen. In dat geval zijn voor die
goederen geen douanerechten verschuldigd indien zij vanuit het VK afkomstig zijn,
of is het geldende VK-tarief van toepassing indien zij vanuit een derde land afkomstig
zijn. Hiermee kan Noord-Ierland onderdeel zijn van handelsakkoorden die het VK eventueel
in de toekomst zal sluiten. In het gemengd comité, waarin de EU en het VK met consensus
besluiten, zullen gedurende de overgangsperiode criteria moeten worden opgesteld waaraan
goederen moeten voldoen voordat kan worden vastgesteld dat Noord-Ierland de eindbestemming
is. Het is van belang dat deze criteria ondubbelzinnig worden opgesteld en nauwlettend
worden gecontroleerd, om mogelijke fraude of smokkel tegen te gaan. Goederen voor
persoonlijk gebruik zoals verhuisboedel zijn uitgezonderd van douanerechten conform
geldende Europese wet- en regelgeving. Tevens is er een mogelijkheid opgenomen voor
het VK om douanerechten te vergoeden die door Noord-Ierse bedrijven reeds zijn betaald.
Op zulke vergoedingen zijn EU staatssteunregels van toepassing. Hoe dit in de praktijk
precies zal werken, is onbekend; voor deze mogelijkheid is nog geen concreet systeem
uitgewerkt. De nadere uitwerking is van belang om te voorkomen dat dit leidt tot oneigenlijk
concurrentievoordeel voor Noord-Ierse bedrijven ten opzichte van bedrijven in de EU.

Aangezien het Protocol niet meer voorziet in een gezamenlijke EU-VK douanegebied,
zijn ook de meeste gelijk speelveldbepalingen die daaraan verbonden waren niet opgenomen
in de nieuwe versie van het Protocol. 4 Wel zijn er brede bepalingen opgenomen om te zorgen dat Noord-Ierland bij het van
toepassing worden van het Protocol gebonden blijft aan het EU staatssteunkader, wat
een grote rol speelt in het bewaken van het gelijk speelveld. Er is een mogelijkheid
dat het Protocol van toepassing wordt zonder dat er tijdig na de overgangsperiode
een handelsakkoord is uitonderhandeld tussen de EU en het VK waarin brede gelijk speelveldbepalingen
zijn opgenomen. In dat geval valt niet uit te sluiten dat het VK na de overgangsperiode
bepaalde wet- en regelgeving aanpast met als gevolg mogelijke verstoringen van het
gelijk speelveld tussen bedrijven in het VK waaronder in Noord-Ierland en in de EU.
Gezien de beperkte omvang van de Noord-Ierse economie is dit risico in beginsel te
overzien, zolang er geen grote veranderingen in handelsstromen plaatsvinden. Verder
voorziet het Protocol in de mogelijkheid voor zowel de EU als het VK om in bijzondere
gevallen van voortdurende economische problemen of een verlegging van handelsstromen
unilateraal tegenmaatregelen te nemen. Nederland en de EU hebben steeds ingezet op
zo ambitieus mogelijke gelijk speelveldbepalingen in het akkoord over de toekomstige
relatie, mede om de bredere zorg over het gelijke speelveld tussen het VK en de EU
te ondervangen (zie ook hieronder over politieke verklaring).

De oplossing die is gevonden voor douanecontroles in het nieuwe Protocol Ierland/Noord-Ierland
vergt nog verdere uitwerking door het gemengd comité gedurende de overgangsperiode.
Gezien het unieke karakter van dit Protocol zijn ze ook nog niet getest in de praktijk.
Desalniettemin acht het kabinet de gevonden oplossingen een acceptabel resultaat en
zal het nauw toezien op de verdere uitwerking, implementatie en naleving.

Instemmingsmechanisme Noord-Ierse instellingen

Een nieuwe toevoeging aan het Protocol Ierland/Noord-Ierland is het instemmingsmechanisme
van de Noord-Ierse democratische instellingen voor de voortzetting van de toepassing
van het Protocol. Uiterlijk vier jaar na het einde van de overgangsperiode is het
aan het Noord-Ierse parlement om te besluiten of de artikelen 5 tot en met 10 uit
het Protocol (en alle daarmee samenhangende onderdelen van het Protocol) van toepassing
blijven. Met andere woorden, het vergt een actief instemmingsbesluit om het Protocol
te blijven toepassen. Daarbij heeft geen van de politieke partijen in het Noord-Ierse
parlement een veto. De stemming in het Noord-Ierse parlement zal mede worden gefaciliteerd
door de regering van Noord-Ierland en de regering van het VK, zoals uiteengezet in
een Eenzijdige Verklaring van de regering van het VK.5 Wanneer het Noord-Ierse parlement niet instemt met de verlengde toepassing van bovengenoemde
artikelen van het Protocol volgt een periode van twee jaar waarin het Protocol onverminderd
van toepassing blijft en er gezocht kan worden naar een andere regeling voor de Ierse
grens. Lukt dit niet, dan zou er alsnog een harde grens op het Ierse eiland ontstaan
na deze periode. Het gemengd comité zal echter aanbevelingen doen aan beide partijen
voor het treffen van maatregelen om de verplichtingen uit het Goede Vrijdagakkoord
te kunnen blijven naleven.

Wanneer het Noord-Ierse parlement instemt met blijvende toepassing van de desbetreffende
artikelen van het Protocol, zullen deze van kracht blijven voor een periode van vier
of acht jaar afhankelijk van de meerderheid die behaald is, of totdat een akkoord
van toepassing wordt die deze artikelen gedeeltelijk vervangt. Indien wordt besloten
tot verlengde toepassing van de genoemde artikelen in het Protocol met een eenvoudige
meerderheid van de aanwezige en stemmende leden van de Assembly, wordt de termijn met vier jaar verlengd. Wanneer er een meerderheid voor verlengde
toepassing is met «cross-community support» zal een termijn van acht jaar gelden.6

Gezien de zorgvuldig opgestelde bepalingen die ervoor zorgen dat er op zijn vroegst
zes jaar na afloop van de overgangsperiode – en alleen na een stemming in Noord-Ierse
parlement – een situatie zou kunnen ontstaan van een harde grens op het Ierse eiland,
acht het kabinet de toevoeging van dit instemmingsmechanisme een acceptabele uitkomst
en de hoogst haalbare gezien de uitgangspunten van het VK en de EU (inclusief Ierland).

Politieke verklaring over het kader voor de toekomstige betrekkingen tussen EU en
VK

De belangrijkste materiële verandering van de politieke verklaring betreft het schrappen
van de verwijzingen naar het gezamenlijke EU-VK douanegebied nu dat niet langer is
opgenomen in het Protocol. De politieke verklaring bevat een nieuwe paragraaf 77 die
het belang van gelijk speelveldbepalingen als basis voor een ambitieus akkoord uitgebreid
behandelt. Staatssteun, mededinging, sociale en arbeidsstandaarden, milieu, klimaat
en belastingen worden in deze paragraaf benoemd. Het kabinet hecht er grote waarde
aan dat deze onderwerpen worden benoemd in de politieke verklaring, gezien het belang
hiervan voor Nederland voor de toekomstige relatie tussen de EU en het VK.

Procedure

Op 19 oktober 2019 zal het Britse parlement stemmen over het akkoord. Ingeval van
een positieve uitslag zullen het Britse Lagerhuis en Hogerhuis vervolgens de Withdrawal Agreement Bill moeten behandelen en goedkeuren, teneinde de ratificatie aan Britse zijde te kunnen
voltooien.

Indien het Britse parlement instemt met het akkoord is aan de zijde van de EU de eerstvolgende
stap het vaststellen van een aangepast Raadsbesluit tot ondertekening (op voorstel
van de Europese Commissie) en het goedkeuren van een concept-Raadsbesluit tot sluiting
van het terugtrekkingsakkoord door de Raad in Artikel 50 samenstelling. Het Raadsbesluit
tot ondertekening van het terugtrekkingsakkoord machtigt de Voorzitter van de Europese
Raad en de Voorzitter van de Europese Commissie om het akkoord namens de Unie en Euratom
te ondertekenen. Na vaststelling van het Raadsbesluit tot ondertekening en de goedkeuring
van het concept-Raadsbesluit tot sluiting van het terugtrekkingsakkoord door de Raad
wordt het concept-Raadsbesluit tot sluiting aan het Europees Parlement voorgelegd
ter goedkeuring. Na goedkeuring van het Europees Parlement zal de Raad het terugtrekkingsakkoord
kunnen sluiten, waarmee de goedkeuringsprocedure aan de zijde van de EU zal kunnen
worden afgerond.

De ER Artikel 50 van 17 oktober 2019 heeft de Commissie, het Europees Parlement en
de Raad uitgenodigd de nodige stappen tijdig te zetten om te zorgen dat het akkoord
per 1 november 2019 in werking kan treden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok