Brief regering : Beleidsinzet bescherming democratie tegen desinformatie

Nr. 91 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 oktober 2019

In deze brief ga ik, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media, in op de beleidsinzet voor de bescherming van de Nederlandse samenleving tegen
desinformatie. Zoals toegezegd in het plenaire debat naar aanleiding van het algemeen
overleg desinformatie en digitale inmenging van 13 maart jl. (Handelingen II 2018/19,
nr. 62, item 5) informeer ik de Tweede Kamer voor de begrotingsbehandeling welke acties er lopen
en nodig zijn. Daarmee geef ik uitvoering aan de motie van de leden Middendorp (VVD)
en Verhoeven (D66).1 Ook ga ik in op de voortgang van de uitvoering van andere door uw Kamer aanvaarde
moties2. Nu de verkiezingen van 2019 voorbij zijn en enkele van de lopende onderzoeken zijn
opgeleverd, is het ook een natuurlijk moment om terug en vooruit te kijken. In december
2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het tegengaan van desinformatie en de beïnvloeding
van verkiezingen3, waarna in januari 2019 een BNC-fiche over het Europese Actieplan tegen desinformatie
volgde4. Verder heb ik in mei uw Kamer een brief gestuurd over de voortgang van het EU actieplan
tegen desinformatie5. Het kabinet zal nog separaat reageren op het rapport van de Raad voor het Openbaar
Bestuur «Zoeken naar waarheid».

1. Strategie en uitgangspunten

De strategie van het kabinet tegen desinformatie kent drie actielijnen: preventie,
de informatiepositie verstevigen en (zo nodig) reactie. Preventieve acties hebben
het doel om te voorkomen dat desinformatie impact heeft en zich verspreidt. Versteviging
van de informatiepositie en informatiedeling geeft tijdig zicht op en duiding van
de (potentiële) dreigingen. Reactieve acties behoren tot het handelingsperspectief
wanneer er desinformatie is. De nadruk ligt, mede gezien de aard van de dreiging in
ons land en de door het kabinet gehanteerde uitgangspunten, op dit moment op preventieve
acties. Het kabinet benadrukt dat, waar het gaat om niet strafbare content, zij wegblijft
van het inhoudelijk beoordelen van berichten. Het adresseren van desinformatie is
primair geen taak van overheden of EU-instituties maar van niet-gouvernementele actoren
zoals, onafhankelijke media, online platforms en wetenschappers. De actielijnen worden
uitgewerkt in de bijlage en in paragraaf 4.

Doelstelling van het beleid is de stabiliteit en kwaliteit van onze democratische
rechtsorde en onze open samenleving te beschermen, met inbegrip van de vrijheid van
meningsuiting en pers.

Uitgangspunt is dat burgers zelf informatie op waarde schatten. Daarbij is transparantie
over de herkomst van informatie van fundamenteel belang. De insteek van het beleid
richt zich daarmee eerder op het beperken van de impact van desinformatie, dan op
het actief tegenspreken/ontkrachten van bestaande desinformatie. Waar de nationale
veiligheid, economische en/of politieke stabiliteit in het geding is, of strafrechtelijke
grenzen worden overschreden, is actiever ingrijpen van de overheid noodzakelijk, op
basis van de actuele dreiging.

Het tegengaan van desinformatie vraagt een gezamenlijke inspanning van alle betrokken
actoren, zoals internetdiensten, maatschappelijke organisaties, media en politieke
partijen. Het kabinet ondersteunt de bevordering van mediawijsheid en bewustwording
van burgers en politieke ambtsdragers. Ook onderzoekt en neemt het kabinet maatregelen
ter bevordering van de transparantie door internetdiensten van het aanbod van informatie.
Verder vraagt het aandacht voor de rol die internetdiensten spelen in de verspreiding
van desinformatie.

Bij het nemen van maatregelen staan daarom de volgende uitgangspunten centraal:

1. Rechtsstatelijke waarden en grondrechten staan voorop: vrijheid van meningsuiting,
vrijheid van pers, het recht op informatie en het bevorderen van transparantie.

2. De kracht van onafhankelijke journalistiek. Een pluriform medialandschap is onontbeerlijk
voor een gezonde democratie met open en eerlijke verkiezingen.

3. Statelijke actoren hebben de capaciteit en middelen om desinformatie te verspreiden,
mede als onderdeel van hybride conflictvoering. De bescherming van de nationale veiligheid
tegen desinformatie is ingebed in de bredere aanpak van statelijke dreigingen6.

4. Mediawijsheid en digitale geletterdheid zijn belangrijke elementen in het preventief
tegengaan van de impact van desinformatie.

5. Het kabinet ondersteunt de bewustwording van het (lokale) bestuur.

6. Internetdiensten dragen eigen verantwoordelijkheid, met inachtneming van de vrijheid
van meningsuiting en persvrijheid. Waar hun zelfregulering tekort schiet, kan regulering
worden overwogen.

7. Kennisontwikkeling door de wetenschap over het bestaan van desinformatie wordt verwelkomd.

8. Het kabinet ondersteunt de coördinatie in Europees en internationaal verband. Desinformatie
houdt niet op bij de grenzen.

De wijze waarop desinformatie zich manifesteert en verspreidt, is in beweging, evenals
de wetenschappelijke inzichten over de aanpak daarvan. De strategie van het kabinet
moet zich steeds dienen te verhouden tot de aard van de dreiging en nieuwe (wetenschappelijke)
inzichten. Verdere opbouw en behoud van expertise is daarbij noodzakelijk.

Desinformatie is ook niet aan nationale grenzen gebonden. Het kabinet herijkt het
beleid dan ook voortdurend op de Europese en internationale ontwikkelingen en levert
daaraan zijn eigen bijdrage.

2. Vrij online debat en desinformatie

In onze democratische samenleving is de vrijheid van meningsuiting van essentieel
belang. Onze samenleving veronderstelt vrij publiek debat, met ruimte voor diversiteit,
inclusie en deliberatie. Het grondwettelijke recht op vrijheid van meningsuiting beschermt
burgers tegen onrechtmatige inperking van dit recht door de overheid. De vrijheid
van meningsuiting impliceert ook de vrijheid om informatie te ontvangen en kennis
daarvan te nemen. De democratische samenleving en het maatschappelijk debat functioneren
niet zonder een goed geïnformeerd publiek. Transparantie over de herkomst en verspreiding
van informatie is essentieel om heimelijke beïnvloeding tegen te gaan.

Het internet is een van de meest toegankelijke en invloedrijke middelen voor burgers
om informatie tot zich te nemen en te verspreiden. Sociale mediaplatforms bieden mensen
mogelijkheden om deel te nemen aan politieke en maatschappelijke discussies. Er is
tegelijk sprake van nieuwe digitale risico’s voor het democratisch proces. De democratische
rechtsstaat behoeft betere bescherming op dit punt.7 Het toenemende belang van internet als toegankelijke informatiebron betekent ook
dat desinformatie zich gemakkelijker kan verspreiden dan voorheen. Desinformatie is
het doelbewust, veelal heimelijk, verspreiden van misleidende informatie, met het
doel om schade toe te brengen aan het publieke debat, democratische processen, de
open economie of nationale veiligheid.

Tijdens verkiezingen kan desinformatie extra impact hebben door pogingen om het stemgedrag
te beïnvloeden of het vertrouwen in open en eerlijke verkiezingen te ondermijnen.
Door de intentie om schade aan de belangen van de samenleving te berokkenen, onderscheidt
het zich van misleidende reclame zoals misleidende bitcoinadvertenties8, misinformatie, satire of parodie. Desinformatie hoeft niet altijd onjuiste informatie
te bevatten. Het kan een combinatie zijn van feitelijke, onjuiste of deels onjuiste
informatie, maar altijd met de intentie om te misleiden en te schaden.

3. Aard van de dreiging

Statelijke dreigingen

Statelijke actoren kunnen gebruik maken van beïnvloeding en misleiding door gemanipuleerde
informatievoorziening, al dan niet als onderdeel van hybride conflictvoering9. Zij kunnen hierbij de intentie hebben om politieke besluitvorming in een ander land
te manipuleren en om gedrag en opvattingen van het publiek te beïnvloeden, zoals dat
van mediaorganisaties, de samenleving en politieke leiders. Dit heeft veelal tot doel
om verwarring en verdeeldheid te creëren en zo de tegenstander te raken om geopolitieke
en strategische doelstellingen te bereiken. Hiermee is desinformatie één van de beschikbare
middelen in de gereedschapskist van staten, naast bijvoorbeeld economische middelen,
digitale middelen en ongewenste buitenlandse inmenging via diaspora. Waar de nationale
veiligheid in het geding is, is de aanpak van desinformatie ingebed in de bredere
aanpak van statelijke dreiging waarover de Minister van Justitie en Veiligheid uw
Kamer op 18 april jl. heeft geïnformeerd10.

Eerder heb ik uw Kamer gemeld geen aanwijzingen te hebben dat er bij onze provinciale
staten en Europees parlementsverkiezingen door statelijke actoren grootschalig desinformatie
is verspreid.11

Wel is blijvende waakzaamheid geboden, die verder reikt dan de context van verkiezingen,
aangezien desinformatie zich ook bij actuele maatschappelijke discussies of economische
aangelegenheden kan voordoen.

De AIVD constateert dat er sprake is van voortdurende (online) beïnvloedingsactiviteiten
op sociale media vanuit Rusland. De Russische Federatie beschikt hiertoe over steeds
meer geavanceerde technische capaciteiten en IT-systemen. De invloed van de online
beïnvloedingsactiviteiten op het publiek-maatschappelijke debat in Nederland is waarschijnlijk
niet significant. De dienst heeft al eerder gemeld dat uit Rusland, met beperkt effect,
pogingen zijn gedaan tot online beïnvloeding in het Nederlands op sociale media12.

Een van de onderwerpen waarover doelbewust desinformatie verspreid wordt is MH17.
Zoals de Minister van Justitie en Veiligheid, als coördinerend Minister voor statelijke
dreigingen, ook aankaartte tijdens het algemeen overleg over nationale veiligheid
en crisisbeheersing gaan er veel verschillende theorieën rond over de toedracht van
de ramp. Veel van die theorieën zijn inmiddels onjuist gebleken. In sommige gevallen
bleken ze bewust gecreëerd te zijn om verwarring te scheppen. Het kabinet heeft bij
monde van de Minister van Justitie en Veiligheid eerder aangegeven dat we ons moeten
voorbereiden op desinformatie in aanloop naar en tijdens het strafproces rondom MH17
met als doel het strafproces negatief te beïnvloeden en het vertrouwen in de onafhankelijke
rechtspraak te ondermijnen.

Aard van de dreiging ontwikkelt zich

We moeten ons ervan bewust zijn dat de aard van de dreiging zich blijft ontwikkelen.
De Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken
en veiligheidsbeleid hebben in hun recente rapport ook geconstateerd dat in plaats
van met grote operaties actoren zich nu steeds meer lijken te richten op kleinere,
meer lokale operaties die lastiger te detecteren, attribueren en openbaren zijn13. Daarnaast worden de manieren om desinformatie te verspreiden, ongeacht de afzender,
steeds geavanceerder, betaalbaarder en moeilijker te detecteren. Hiermee worden de
middelen om desinformatie en misinformatie te verspreiden ook steeds toegankelijker
voor niet-statelijke actoren om het publieke debat te misleiden, bijvoorbeeld rond
de antivaccinatiecampagnes op online platforms, of om bij lokaal hoogoplopende kwesties
informatie te verspreiden die grenst aan smaad en laster. Ook technologie ontwikkelt
zich snel. Bots (geautomatiseerde accounts) op sociale media gedragen zich steeds
meer als echte mensen (bijvoorbeeld in netwerken en met aan elkaar gelinkte pagina’s
van nepaccounts) en met deepfaketechnieken (manipuleren van beeld en geluid) wordt
het mogelijk om in realistisch ogende video’s mensen «woorden in de mond te leggen».
De samenleving dient weerbaar te zijn tegen de potentieel verstorende effecten van
deze nieuwe technologieën die informatie kunnen manipuleren.

Uitkomst onderzoek sociale media bij verkiezingen

Ter uitvoering van de motie van de leden Middendorp (VVD) en Verhoeven (D66)14 heeft de Universiteit van Amsterdam onderzoek gedaan naar de impact van sociale media
en zoekmachines op de verkiezingen. Het eindrapport «Politiek en sociale media manipulatie»
bied ik u hierbij aan15. De onderzoekers concluderen op basis van open bronnenonderzoek dat zij op sociale
media en internetzoekmachines geen Nederlandstalige buitenlandse desinformatiecampagne
of nep-actiegroepen gevonden hebben rond de Provinciale Staten- en Europese parlementsverkiezingen
van 2019. Wel constateren de onderzoekers dat er sprake is van de verspreiding van
aanzienlijke hoeveelheden tendentieus en nep/junknieuws. De onderzoekers verstaan
onder nep/junknieuws; complottheorieën, clickbait, extremistische, sensationalistische,
tendentieuze en politiek sterk gekleurde («hyperpartisan») bronnen en verhalen.

Op verzoek van uw Kamer richtte het onderzoek zich op sociale media en internetzoekmachines.
De onderzoekers hebben in navolging van de meest recente wetenschappelijke inzichten
een grondige analyse gemaakt van de bronnen waarnaar de berichten op sociale media
of zoekresultaten verwijzen. Daarbij past de kanttekening dat het onderzoek veelomvattend,
maar niet alomvattend is. Discussies op nieuwssites en individuele bijdragen op sociale
media zonder verwijzingen naar bronnen vallen niet onder het onderzoek. Ook beperkt
het onderzoek zich tot de Nederlandse taal, terwijl discussies in Nederland ook aanhaken
op Engelstalige berichten. Daarbij merk ik op dat kwalificaties en onderscheidingen
in het onderzoek voor rekening van de onderzoekers komen. Het past de overheid niet
daarover een positie in te nemen. De aanbevelingen die de onderzoekers doen over de
aanpak van desinformatie zijn betrokken bij de maatregelen van het kabinet die in
de bijlage16 van deze brief zijn weergegeven.

4. Actielijnen

In de bijlage zijn de in paragraaf 1 genoemde actielijnen rond desinformatie nader
geconcretiseerd. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

Actielijn

Acties

Betrokken ministeries

Preventie

A. Weerbaarheid burgers versterken

Het kabinet stimuleert mediawijsheid en ondersteunt initiatieven maatschappelijk middenveld.

– Bewustwordingscampagne t/m de verkiezingen Europees Parlement.

– Kabinet brengt bewustwording onder in bestaande netwerken en verleent subsidie aan Netwerk Mediawijsheid voor doelgroep volwassenen.

BZK i.s.m. OCW

In de herziening van het curriculum voor primair en voortgezet onderwijs loopt het thema mediawijsheid mee als onderdeel
van het leergebied digitale vaardigheden.

OCW

B. Weerbaarheid politieke ambtsdragers vergroten

Inzet op opleiding en toerusting wethouders, raadsleden en statenleden door middel van een game over desinformatie en mogelijke handelingsperspectieven.

– Onderzoek via Netwerk Weerbaar Bestuur en Democratie in Actie naar de ervaringen
van lokale ambtsdragers en algehele behoefte handelingsperspectief

BZK

C. Transparantie vergroten

Monitoren implementatie gedragscode middels gesprekken met techbedrijven. Verkennen in EU-verband (evaluatie gedragscode desinformatie) hoe verplichtingen hieruit kunnen worden afgedwongen.

BZK

Onderzoek naar wettelijk kader inzake verspreiding desinformatie. Tussenrapportage transparantie politieke advertenties. Oordeel aanvullende wetgeving (moties Kuiken/Verhoeven en Asscher/Van der Molen)
voorjaar 2020.

BZK

Transparantieverplichtingen voor politieke partijen in nieuwe Wet op de Politieke Partijen (WPP)

BZK

D. Pluriform medialandschap behouden

Nederland kent een kwalitatief sterke en pluriforme nieuwsvoorziening. Het kabinet
ondersteunt dit, onder meer met middelen en de Samenwerkingsagenda Nederlandse Mediasector.

OCW

Publieke en private partijen ontwikkelen kwaliteitsstandaarden of nieuwe tools voor nieuwsmakers, zoals Social Media Observatory van de Europese Unie. Journalistieke innovaties worden
ondersteund door Stimuleringsfonds voor de Journalistiek.

Het kabinet gaat in gesprek met de journalistieke sector over vertrouwen in nieuws.

OCW

Informatiepositie verstevigen

E. Verbetering informatiepositie

Er wordt ingezet op de verbetering van de informatiepositie en informatiedeling tussen
en met gelijkgestemde partijen. Daarbij gaat onder meer om het samenbrengen van informatiestromen rond landenspecifieke kennis, newsrooms en analysecapaciteit in een gezamenlijk beeld.

Nederland neemt in EU-verband deel aan het Rapid Alert System, waar direct informatie wordt uitgewisseld in geval van desinformatiecampagnes.

BZ, BZK, DEF, JenV

F. Internationale samenwerking

Ook in andere informatienetwerken vindt uitwisseling plaats. Nederland is aangesloten
bij het G7 Rapid Response Mechanism, het Integrity Security Initiative (Duitsland, wetenschap en enkele internetdiensten) en de Counter Hybrid Support Teams (NAVO). Nederland is voorts betrokken bij het netwerk- en expertiseplatform European Centre of Excellence on Countering Hybrid Threats waar ook desinformatie aan de orde komt.

BZ, BZK, DEF, JenV

G. Kennisontwikkeling

Een verkenning wordt gestart naar de impact van nieuwe technologieën op de aanpak van desinformatie.

BZK

Reageren

H. Fact-checking

Inhoudelijk adresseren van desinformatie is primair geen taak van overheden, maar van journalistiek en wetenschap, al dan niet in samenwerking met internetdiensten.
Het kabinet zet zich er voor in dat fact-checkers onafhankelijk van overheden kunnen
functioneren.

BZK, OCW

I. Desinformatie weerspreken

Bij dreiging voor de politieke, economische stabiliteit of nationale veiligheid ligt
hier een rol voor de overheid. Nationaal en internationaal wordt geoefend op identificatie van en respons op statelijke dreigingen en gewerkt aan een
effectief diplomatiek responskader bij concrete incidenten.

Daarnaast heeft de overheid zelf ook een rol in het publieke debat en het uitdragen van haar beleid. Dit kan ook betekenen dat de overheid zich hier actief in mengt.

BZ, BZK, DEF, JenV, VWS

J. Online manipulatie en modereren van content

N.a.v. de motie Asscher/Van der Molen vindt een verkenning plaats naar de huidige wettelijke c.q. strafrechtelijke mogelijkheden
rond online manipulatie. De Kamer wordt daarover in het voorjaar van 2020 geïnformeerd.

BZK, JenV

De Adviesraad Internationale Vraagstukken doet een onderzoek naar de internationale ontwikkelingen rond regulering van online content en verhouding tot democratische waarden en mensenrechten.

BZ

Volgen ontwikkelingen van nieuwe Digital Service Act waarin mogelijk gekeken wordt naar de rol, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid
van online platforms en anderen bij het bestrijden van illegale, onrechtmatige, en
schadelijke informatie.

EZK

Mediawijsheid versterken

Op verzoek van uw Kamer, bij motie in 201717 en de begrotingsbehandeling van 2018, is een bewustwordingscampagne over desinformatie
gestart op 11 maart jl., die tot 14 juli 2019 liep. In de bijlage18 is de uitkomst van de effectmeting samengevat. De campagne heeft in de context van
de verkiezingen gelopen en het materiaal is in beginsel herbruikbaar bij volgende
verkiezingen. Op dit moment zie ik geen concrete aanleiding om de algemene publiekscampagne
voort te zetten. Wel wil het kabinet de bewustwording onderbrengen in een bredere
strategie van het stimuleren van mediawijsheid door bestaande netwerken. Ik ben daarom
voornemens, in overleg met mijn collega voor Basis-, Voortgezet Onderwijs en Media,
een subsidie te verlenen aan het Netwerk Mediawijsheid om initiatieven te ontplooien
voor het verder bevorderen van mediawijsheid onder (jong)volwassenen in het kader
van desinformatie/nepnieuws.

Transparantie creëren door het verkennen van regulering

Internetdiensten19 spelen een belangrijke rol in het tegengaan van desinformatie. De acties die zij
nemen, dienen te passen binnen het fundamentele recht op vrijheid van meningsuiting
en binnen een open internet. Het kabinet is voorstander van meer transparantie op
online platforms en overweegt of, in aanvulling op de zelfregulering, wettelijke regels
de transparantie kunnen afdwingen. Met het uitvoeren van de Europese gedragscode tegen
desinformatie hebben enkele internetdiensten al goede stappen gezet in het verbeteren
van transparantie op hun platforms. Maar verbetering is nodig en daarnaast is de gedragscode
niet ondertekend door alle internetdiensten die politieke advertenties plaatsen en
mogelijk een verspreidingsbron vormen voor desinformatie. Gezien het belang van transparantie
op deze platforms en de wens om burgers online meer middelen te geven om informatie
op waarde te kunnen schatten, vindt het kabinet het opportuun om transparantie van
deze platforms te kunnen afdwingen, en wil het de invulling hiervan de komende periode
nader verkennen. In de komende maanden wil ik daarom met de Europese Commissie en
de andere EU-lidstaten in gesprek hoe dat in het licht van de bestaande gedragscode,
die wordt geëvalueerd begin 2020, vorm zou kunnen krijgen. Dit mede in het licht van
de plannen van de nieuwe Commissie. Daarbij blijft zelfregulering het vertrekpunt
en moeten de proportionaliteit, subsidiariteit, en handhaafbaarheid van eventuele
regulerende maatregelen in ogenschouw worden genomen. Ook mag eventuele regulering
geen inbreuk vormen op het recht op vrijheid van meningsuiting.

Het kabinet is bezig met het voorbereiden van een Wet op de politieke partijen (Wpp).
De aanbevelingen van de staatscommissie-Remkes over digitale campagnevoering en microtargeting
worden waar het de politieke partijen betreft hierbij betrokken. Op dit moment wordt
verkend op welke wijze regulering op deze punten mogelijk en wenselijk is. Waar het
gaat om een transparantieverplichting rondom politieke advertenties geplaatst door
politieke partijen en/of hun neveninstellingen wordt bezien of een soortgelijk proces
kan worden ingericht zoals het publiceren van het overzicht giften en schulden zoals
vastgelegd in de Wet financiering politieke partijen (Wfpp). Daarnaast loopt er een
onderzoek bij de Universiteit van Amsterdam naar de mogelijkheden die de huidige wetgeving
biedt tegen de verspreiding van desinformatie. De tussenrapportage naar het juridisch
kader rond de transparantie van politieke advertenties bied ik u bij deze aan. Daarin
wordt ook ingegaan op de moties van de leden Kuiken (PvdA) en Verhoeven (D66) naar
een wettelijke transparantieplicht voor politieke advertenties20 en de motie van de leden Asscher (PvdA) en Van der Molen (CDA) om bij wet te regelen
dat alleen in Nederland gevestigde personen en organisaties politieke advertenties
kunnen plaatsen.21

Ik betrek de uitkomsten van de tussenrapportage, het eindrapport van de Universiteit
van Amsterdam naar het huidige wetgevingskader (verwacht in november/december) en
de evaluatie van de Europese gedragscode (verwacht 1e kwartaal 2020) bij mijn oordeel over de wenselijkheid van aanvullende regelgeving,
en de vraag of dit op nationaal of Europees niveau geregeld zou moeten worden. Ik
verwacht uw Kamer daarover in het voorjaar van 2020 te kunnen berichten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren