Brief regering : Evaluatie Voedselzekerheid

Nr. 81 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 augustus 2019

Hierbij stuur ik u de afgeronde «Evaluatie Voedselzekerheid»1, zoals aangekondigd in de begroting van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Kamerstuk
35 000 XIV).

In de geëvalueerde periode 2014–2018 zette het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) zich, in samenwerking met het Ministerie van Buitenlandse Zaken
(BZ), in voor wereldwijde voedselzekerheid conform de beleidsbrieven van 2008, 2011
en 20142. Dit voedselzekerheidsbeleid richt zich, met Sustainable Development Goal 2 (SDG-2,
Zero Hunger) als leidraad, op de volgende doelstellingen:

1. Uitbannen van de huidige honger en ondervoeding (SDG 2.1 en 2.2);

2. Bevorderen van inclusieve en duurzame groei in de agrarische sector (SDG 2.3);

3. Realiseren van ecologisch houdbare voedselproductiesystemen (SDG 2.4 en 2.5).

Het voedselzekerheidsbeleid van LNV wordt jaarlijks ondersteund vanuit de LNV-begroting
(artikel 6) met een budgettair beslag van ca. 2,7 miljoen euro per jaar. Daarnaast
hebben BZ en LNV een samenwerkingsconvenant afgesloten voor de periode 2014–2018 met
een budgettair beslag van gemiddeld 2,2 miljoen euro per jaar. De financiële verantwoording
hiervan loopt via de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS).

Binnen het voedselzekerheidsbeleid van LNV zijn deze middelen in de evaluatieperiode
met name ingezet op multilaterale samenwerking en partnerschappen (w.o. FAO, WBG,
OECD), bilaterale samenwerkingsprojecten (tijdens economische missies, via het landbouwradennetwerk)
en op een aantal thematische actielijnen die de realisatie van de SDG’s ondersteunen
(SDG 2.4: klimaatslimme landbouw, SDG 2.5: genetische bronnen en uitgangsmateriaal,
SDG 12.3: voedselverlies en -verspilling en SDG 14: oceanen en aquacultuur/aquatische
voedselbronnen). De instrumenten hebben daarbij vooral het karakter van beleidsagendering,
beleidsondersteuning en aanzetten tot experimentele en innovatieve projecten, mede
afhankelijk van ontwikkelingen en kansen die zich voordoen in de bilaterale en multilaterale
samenwerking.

Onderzoeksvragen

In het evaluatieonderzoek stonden de volgende vragen centraal:

1. Met welke (verbeteringen van) output en/of outcome indicatoren kunnen de effecten
van de inzet binnen het thema voedselzekerheid worden gemeten?

2. In welke mate draagt het thema voedselzekerheid bij aan het behalen van de beleidsdoelstellingen
(doeltreffendheid/effectiviteit) van het Ministerie van LNV?

3. Wat is de doelmatigheid/efficiency van de voor voedselzekerheid bestede middelen?

4. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de doeltreffendheid/effectiviteit en doelmatigheid/efficiency
te verbeteren?

De onderhavige evaluatie heeft zich gericht op de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de inzet van de middelen vanuit de LNV-begroting over de periode 2014–2018. De
aanpak van de evaluatie betrof desk research, interviews met diverse betrokkenen (projectleiders,
uitvoerders), validatiesessies en een zogenoemde effectenarena (waarin met diverse
betrokken is gesproken over de effecten op het thema voedselzekerheid en de opzet
van een beleidstheorie (logical framework) om toekomstige effecten beter in beeld te brengen).

Conclusies en aanbevelingen

De evaluatie heeft duidelijk gemaakt dat het niet mogelijk is de doeltreffendheid
van de voedselzekerheidsinstrumenten eenduidig vast te stellen. Factoren die hierbij
een rol spelen zijn o.a. het ontbreken van «evalueerbare doelstellingen», het ontbreken
van een nulmeting en het ontbreken van een beleidstheorie (logical framework) wat het in beeld brengen van de relatie tussen activiteiten, output en netto-effecten
bemoeilijkt. Daarnaast wordt geconstateerd dat de invloed van externe factoren op
het bereiken van de huidige voedselzekerheidsdoelstellingen groot is.

De instrumenten voedselzekerheid worden voor uiteenlopende projecten en activiteiten
ingezet. De onderzoekers constateren dat een afwegingskader voor welk instrument voor
welke activiteit of project wordt ingezet, ontbreekt. Mede daardoor wordt het ook
moeilijk om de administratieve lasten kwantitatief meetbaar te maken. Wel schatten
de onderzoekers in dat de administratieve lasten voor subsidies aanzienlijk hoger
zijn dan voor opdrachten of de verstrekking van vrijwillige bijdragen. Deze lasten
voor subsidies zijn tegelijkertijd moeilijk beïnvloedbaar zijn vanwege verplichte
validatieregels. Ook onbekendheid met procedures en projectbeheer bij sommige projectleiders
kan een rol spelen.

De onderzoekers hebben een viertal aanbevelingen gedaan. Ten eerste wordt aanbevolen
de inzet van de financiële middelen te koppelen aan evalueerbare doelstellingen voor
beleid, bij voorkeur langs de lijn van de SDG’s.

Daarnaast wordt de opstelling van een beleidstheorie (logical framework) aanbevolen. Daaraan gekoppeld wordt aanbevolen een toetsingsprotocol te ontwikkelen
dat kan helpen de meest effectieve projecten/activiteiten te selecteren. En tot slot
wordt aanbevolen procedures vast te leggen en projectleiders te trainen in projectbeheer.

Reactie

De uitkomsten van deze evaluatie onderstrepen de noodzaak de meetbaarheid van de effecten
te verhogen en de doelmatige inzet te versterken.

Ik wijs hierbij onder meer naar de gezamenlijke brief van BZ en LNV «Op weg naar een
wereld zonder honger in 2030: de Nederlandse inzet» van 6 juni 2019 (Kamerstuk 33 625, nr. 280) waarin is uiteengezet hoe het kabinet het werk op het thema voedselzekerheid voortzet
binnen de kaders van het vernieuwde BHOS- en landbouwbeleid. De brief gaat in op de
actuele situatie rond wereldwijde voedselzekerheid, benoemt de kracht van Nederland
en stelt prioriteiten voor een effectieve Nederlandse bijdrage aan een toekomst zonder
honger.

Mede op basis van deze brief zal ingaande 2020 een beleidstheorie (logical framework) zijn ontwikkeld en worden toegepast waarmee de beschikbare middelen gerichter en
effectiever kunnen worden ingezet. Ik werk tegelijkertijd aan de ontwikkeling van
een toetsingskader waarmee nieuwe projecten en initiatieven beter getoetst kunnen
aan de meeste effectieve en doelmatige inzet van de beschikbare instrumenten en middelen
voor voedselzekerheid.

Om de doelmatige inzet van capaciteit en middelen verder te versterken zullen in samenwerking
met juristen en financiële experts de bestaande werkwijzen en protocollen tegen het
licht worden gehouden en, met inachtneming van de Europese staatsteunkaders en aanbestedingsregels,
waar nuttig en nodig worden herschreven. Medewerkers zullen hierover worden geïnformeerd
en zullen aanwijzingen krijgen voor een adequaat projectbeheer.

Tot slot verwijs ik u naar mijn brief van 11 juni 2018 met betrekking tot de «Onderzoeksopzet
van de beleidsdoorlichting van het begrotingsartikel 6: Concurrerende, duurzame, veilige
agro-, visserij- en voedselketens» (Kamerstuk 31 104, nr. 4). In deze brief heb ik aangegeven dat bijgaande evaluatie, tezamen met de reeds aan
de Kamer beschikbaar gestelde beleidsdoorlichting door de Minister van Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking over de Nederlandse inzet op wereldwijde voedselzekerheid
(Kamerstukken 34 124 en 31 104, nr. 15), zal worden betrokken in de op dit moment in uitvoering zijnde beleidsdoorlichting
van het agrobeleid. De bevindingen hieruit zullen voor het einde van dit jaar aan
de Kamer worden verzonden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten